Компетенция местного самоуправления

Четкое определение компетенции местного самоуправления является необходимым условием самого существования этой формы народовластия. Должны быть разграничены предметы ведения, права, обязанности, ответственность и объекты управления между государством и местным самоуправлением. Иначе никакой самостоятельности местных властей на практике не будет, что бы ни было написано в законодательстве.

В зарубежных странах нет единой трактовки юридиче­ской природы компетенции местных властей.

Многие выдающиеся исследователи континентальной правовой семьи, подобно М. Ориу, поддерживают теорию свободной общины, которая была первоначально разработана французскими и бельгийскими учеными, а за­тем получила поддержку многих немецких и латиноамериканских исследо­вателей. Эта теория провозглашает концепцию собственных естественных прав местного самоуправления, утверждающую, что органы общины име­ют особый, негосударственный статус, а права общины в вопросах местно­го значения первичны по отношению к полномочиям государства, непри­косновенны и неотчуждаемы.

Обосновывается существование естественных прав местного самоуп­равления тем, что община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения, проживающей на определенной тер­ритории. В каждом населенном пункте стоят проблемы обустройства тер­ритории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и предопределяют существование той мо­рально-социальной общности населения, которая является подлинной пер­воосновой управления.

Концепция естественных прав местного самоуправления получила за­конодательное закрепление во многих странах континентальной правовой семьи. Например, в Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав про­винций 1925 г. провозглашали: муниципалитеты – естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеющие широкие автономные права с учетом местных реалий. Однако эту теорию нигде не удалось последовательно провести в жизнь.

Не менее широкое распространение получила и государственная тео­рия самоуправления, основы которой были сформулированы немецкими учеными Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления пре­доставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами – парламентом или главой государства. И только в таком случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушать­ся ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Го­сударство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следова­тельно, местные органы могут действовать лишь как инструмент централь­ной администрации.

Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства - фео­дальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального госу­дарства Соединенные Штаты Америки - по-своему реализовали на практи­ке и в законодательстве эту теорию. Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в юридической науке многих за­падных стран в XIX - начале XX в.

В англосаксонских странах государственная теория самоуправления нашла широкую поддержку и была дополнена доктриной делегированных полномочий. Считается, что местные органы, не подчиненные центру, по­лучают властные полномочия лишь в тех случаях, когда парламент делеги­рует им осуществление своих функций, четко определяя их конкретные полномочия и вопросы, которые они вправе решать.

На современном этапе наиболее распространенной является компро­миссная концепция – теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных вла­стей, а с другой – учитывает их реальную зависимость от центральной адми­нистрации. Известный французский государствовед Ж. Бюрдо указывал, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые, однако, приобретают юридическую значимость только в случае освящения их законодателем. Эта теория более точно отражает современное правовое положение муниципалитетов в большинстве западных стран.

В конце XX в. практика и законодательство демократических госу­дарств доказали, что традиционное противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам устарело. После Второй ми­ровой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только вы­полнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. Не случайно поэтому мест­ным властям предоставляется своеобразный правовой статус: с одной сто­роны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой – предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики.

Если осуществление собственной компетенции местного самоуправле­ния еще может изучаться конституционным правом, то участие муниципа­литетов в общенациональной политике во всех странах попадает в сферу административно-правового регулирования.

Во всех государствах полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и деле­гированные полномочия[53].

1. Собственные полномочия осуществляются местными властями са­мостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагивать­ся, ни ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом.

В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать пла­ны местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды. Например, в Греции му­ниципалитеты ответственны за такие объекты муниципального хозяйства, как водоснабжение и системы дренажа, дороги, площади, мосты, общест­венные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, детские и молодежные центры, городской транспорт.

В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам. Так, в Великобритании к предметам ведения муниципальных органов относятся: забота о детях, семье, престарелых и инвалидах; орга­низация досуга (парков, зон отдыха, спортплощадок); вопросы просвеще­ния (от детских садов до колледжей).

В административной сфере органы местного самоуправления, как пра­вило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и уста­новления правил поведения в общественных местах.

В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона.

В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.

В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает под­робный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объек­тов, за которые они ответственны. При этом используется принцип пози­тивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными – применяется принцип ultra vires. В США, например, судебная практика неукоснительно придерживается так назы­ваемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпо­рации того или иного полномочия трактуется против органа местного са­моуправления.

Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные пол­номочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально доби­ваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона (Adoptive Act) о кон­кретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министер­ства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утвер­ждению парламентом.

В странах континентальной системы акты парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии кон­кретизируются регламентарным законодательством. При этом определяю­щим является принцип негативного регулирования: органы местного само­управления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными вла­стями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии му­ниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам.

2. Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосудар­ственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти.

Вопросы своего ведения вправе передавать местным органам парла­мент, правительство, министерства и ведомства. В некоторых странах воз­можно делегирование полномочий не только со стороны центральных вла­стей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут деле­гировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, вправе вы­полнять административные функции, делегируя их провинциям или ком­мунам либо используя их службы.

Одни полномочия передаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие – для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномо­чия по организации и содержанию отделов гражданской регистрации, про­ведению переписей населения, регистрации иностранцев, выполнению обя­занностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка. В скандинавских странах делегируются такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные поли­цейские функции, призыв на военную службу.

Делегирование предполагает передачу органам местного самоуправления необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов, ведь государство, передавая полномочия, не освобождается от обязанности финансировать их осуществление.

При осуществлении делегированных полномочий свобода действий му­ниципалитетов крайне ограничена. Они обязаны проводить в жизнь пред­писанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней. Интересно, что в некоторых странах (например, в Японии), полномочия делегируются не представительным органам, а только главе исполнительной власти на данной территории: его значительно проще проконтролировать и в случае необходимости призвать к ответу. Контролируя осуществление делегированных полномочий, центр проверяет не только правомерность, но также политическую и адми­нистративную целесообразность деятельности местных властей. Кроме то­го, государство может вмешиваться в дела органов местного самоуправле­ния, осуществляющих делегированные полномочия, мотивируя это интере­сами дела.

Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местного самоуправления действуют как часть единой системы публичного управления, подчиняясь нормам административного права.

На современном этапе все менее заметной становится грань между соб­ственными и делегированными полномочиями органов местного само­управления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Это нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных и местных властей. В Нидерландах такой принцип правового регулирования широко распространен и его реа­лизация на практике называется системой совместного властвования. В Мек­сике местные органы и штаты совместно решают вопросы транспорта, со­держания парков, снабжения населения питьевой водой.

В большинстве западных стран основные сферы управленческой дея­тельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномо­чиям, либо по объектам регулирования. Так, во Франции в сфере образова­ния действуют и центральные органы, и территориальные коллективы. Управление учреждениями начального образования осуществляют комму­ны, колледжами – департаменты, а лицеями – регионы. Центральная администрация отвечает за педагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры[54].

В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизо­ванной администрации. Муниципалитеты Венесуэлы, например, наделены совместной с центральными органами компетенцией в сфере здравоохра­нения. Они, действуя наряду с периферийными структурами министерства, занима­ются охраной и оздоровлением окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площадей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских служб. Эта сфера деятельности муниципалитетов координи­руется, регламентируется и контролируется Министерством здравоохране­ния Венесуэлы.

Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий ор­ганов местного самоуправления законодательство многих стран преду­сматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).

Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ их реа­лизации.

Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жиз­недеятельности населения на соответствующей территории – с водо- и га­зоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общест­венной безопасностью и подобными вопросами. Так, в Финляндии обяза­тельными полномочиями коммуны являются: вопросы образования и куль­туры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опека над ин­валидами[55]. В Германии общины обязаны принимать планы застройки и возводить школы. Обязательными могут быть признаны и собственные полномо­чия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегда счи­таются обязательными для местных властей.

Местные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязатель­ных полномочий. Исключение составляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогда обязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либо государству. Ес­ли муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию, цен­тральная администрация может в судебном (реже – в административном) порядке ставить вопрос о досрочном прекращении его полномочий. До окончания судебного разбирательства государство должно назначить своих служащих для реализации обязательных функций и совершения управленческих действий, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения.

Ответственность перед населением за реализацию обязательных задач несет не только муниципальное образование, но и государство. Так, в Германии государство обладает правом более жесткого вмешательства в дела общин, когда проверяет осуществление ими обязательных полномочий, вплоть до конкретных указаний общинам.

В большинстве стран законодательством устанавливаются нормы охва­та населения и минимум расходов, связанные с выполнением конкретных обязательных полномочий. Необходимый уровень расходов, как правило, обеспечивается государством административными и финансовыми меха­низмами – через государственные субсидии и дотации.

Факультативные полномочия могут осуществляться органами местно­го самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от финансо­вых возможностей муниципалитетов. К вспомогательным относятся преж­де всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т. д.

Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной админи­страцией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии – до 80-90 %, в Финляндии – до 75 %).

Законодательство некоторых стран объединяет две основные классифи­кации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет три группы функций. Например, в Финляндии различают: 1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; 2) функции, выте­кающие из закона, определенные специальными актами парламента; 3) «агент­ские» функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии.

Дата добавления: 2015-08-02