Виды органов местного самоуправления

В законодательстве зарубежных стран и администра­тивно-правовой науке существует множество классификаций органов ме­стного самоуправления. Основными из них являются классификации орга­нов по их функциям, способу формирования, объему полномочий и поряд­ку принятия решений.

С точки зрения выполняемых функций выделяются два вида органов местного самоуправления: представительные и исполнительные.

Предста­вительными являются такие органы, как советы, собрания жителей и их представителей. Они выступают от имени населения соответствующей са­моуправляющейся единицы и представляют интересы его различных соци­альных групп. Представительные органы обычно имеют решающие полно­мочия и считаются необходимым, неотъемлемым звеном местного само­управления.

Исполнительные органы призваны претворять в жизнь решения пред­ставительных учреждений.

Во-первых, это глава исполнительного аппарата местного самоуправ­ления – мэр, бургомистр, алькальд. В некоторых странах он имеет также полномочия председателя соответствующего совета. Однако в последние годы все шире распространяется система «совет – менеджер», при которой функции руководителя исполнительной власти совет передает профессио­нальному управленцу – менеджеру.

Во-вторых, к исполнительным органам относятся также коллегиальные исполнительные органы: исполнительные бюро, постоянные или исполни­тельные комитеты, джунты. Они подчинены советам, координируют работу исполнительного аппарата местного самоуправления, в перерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые полномочия представитель­ных учреждений.

В-третьих, исполняют решения местных советов также специализиро­ванные административные органы, в которых работают муниципальные служащие, - департаменты, инспекции, службы, отделы.

Взаимоотношения между представительными и исполнительными орга­нами в разных странах различны. В одних разделение властей на местном уровне не признается и представительные органы обладают всей полнотой власти, предоставленной местному самоуправлению. Официальный глава муниципалитета избирается советом, может действовать только от его имени и во исполнение его функций (как в Дании, Финляндии, Австралии или в тех местных сообществах США и Великобритании, в которых при­меняется система «слабый мэр – совет»). Исполнительные органы в таких случаях подчинены представительным.

В других странах (в Германии, странах Северной Европы, Японии, в местных сообществах США, где применяется система «сильный мэр – совет») проводится четкое разделение властей на местах. Там исполнитель­ные органы обладают относительной самостоятельностью и могут успешно противостоять политике представительных учреждений. Например, в Бель­гии исполнительные комитеты муниципальных советов следят за текущим управлением местными делами, выполняют решения совета, наблюдают за сбором доходов, управляют общественной собственностью и руководят комплектованием кадров муниципальных служб.

В большинстве государств допускается многообразие форм местного самоуправления и присутствует как первый, так и второй вариант взаимо­отношений представительных и исполнительных органов. Однако преимущественной стала тенденция четкого разграни­чения полномочий между представительными и исполнительными органа­ми местного самоуправления. Даже в Великобритании, традиционно отка­зывавшейся от разделения властей на местах, Закон о местном управлении 2000 г. обязал все советы сформировать самостоятельный орган исполни­тельной власти, в который будут входить избранный населением мэр и ли­бо его помощники, либо управляющий, назначенный советом. Весьма широкими собственными полномочиями наделен также мэр Большого Лондо­на, избранный после длительного перерыва в 2000 г.[56]

В зависимости от объема предоставленных полномочий выделяются органы местного самоуправления общей, отраслевой и функциональной компетенции.

Общей компетенцией обладают представительные органы, им вверены полномочия по решению самых разнообразных вопросов местного значе­ния, независимо от того, какой сферы или какой функции местного само­управления они касаются. Общей компетенцией обычно наделяются также коллегиальные исполнительные органы (исполнительные комитеты, бюро) и их руководители (мэры, губернаторы, бургомистры, алькальды).

Отраслевая и функциональная компетенция предоставляются спе­циализированным структурам местного самоуправления, подчиненным либо представительным, либо исполнительным органам. Так, советы обыч­но создают разветвленную систему комитетов или комиссий. В состав ко­митетов (комиссий) входят исключительно или преимущественно депутаты совета. Образуются как отраслевые (например, комитеты образования или здравоохранения), так и функциональные комитеты (финансов, кадров, юридический). Городские советы Норвегии, например, образуют постоян­ные комитеты по строительному развитию, образованию, социальному обеспечению, членами которых являются как депутаты совета, так и мест­ные служащие. В странах континентальной системы комитеты и комиссии представительных органов обычно осуществляют подготовительные и кон­трольные функции, действуя в рамках делегированных им полномочий и не выходя за пределы компетенции советов. В англосаксонских государствах они нередко наделяются также и распорядительными полномочиями.

Наряду с комитетами или комиссиями советов действуют специализи­рованные органы, подчиненные исполнительным органам общей компе­тенции, - отделы, департаменты. Они также строятся как по отраслевому, так и по функциональному принципам. В городах Нидерландов, например, образуются департаменты общественных работ, городской недвижимости, пространственного планирования, жилищного строительства. В отделах и департаментах работают местные гражданские служащие.

Исполнительные органы общей, отраслевой и специальной компетен­ции составляют исполнительный аппарат местного самоуправления - его администрацию.

В зависимости от порядка формирования органы местного самоуправ­ления подразделяются на избираемые и назначаемые.

Главные органы, представляющие местное сообщество, как правило, являются избираемыми. Посредством всеобщих выборов при тайном голосовании формируются представительные органы. В большинстве госу­дарств мира они избираются непосредственно населением соответствую­щей территории, реже – путем многостепенных выборов. Один из немно­гих примеров многостепенных выборов – избрание членов областных сове­тов Венгрии на собраниях делегатов сельских и городских представитель­ных органов.

Глава местного административного аппарата (мэр, бургомистр, аль­кальд) обычно избирается либо населением, либо советом.

В таких странах, как Япония, Бразилия, Перу, Колумбия, Бангладеш, во многих штатах США, в германских землях Баден-Вюртемберг и Бавария главу местного исполнительного аппарата избирает население. С 1993 г. в Италии глава исполнительной власти коммуны – синдик – избирается пря­мыми всеобщими выборами.

В большинстве стран Европы, в частности в Австрии, Дании, Испании, Норвегии, Франции, главы муниципальных образований, в частности мэр, избираются советом из числа муниципальных советников. В Португалии мэром становится первый по списку кандидат той политической партии, которая получила большинство голосов на местных выборах. Иногда поря­док избрания главы исполнительного аппарата зависит от числа жителей самоуправляющейся единицы.

Однако главы местной исполнительной власти в некоторых странах (главным образом, монархических) могут и назначаться. В Бельгии, на­пример, мэр назначается Короной по рекомендации муниципального совета из числа депутатов – представителей сильнейшей политической партии. В Нидерландах бургомистры в общине и королевские комиссары в провин­циях назначаются центральным правительством после согласования, соот­ветственно, с представительными органами общин и провинций.

Главы местного исполнительного аппарата во многих странах сами на­значают своих помощников. Так, в муниципалитетах греческих городов с населением более 10 тыс. жителей действует мэрия, состоящая из 3 – 6 чело­век, назначаемых мэром. Отраслевые и функциональные органы админист­ративного аппарата, как правило, комплектуются путем набора местных служащих.

Если местный совет приглашает профессионального менеджера для ру­ководства исполнительным аппаратом (эта практика наиболее распростра­нена в США, Канаде, некоторых землях Германии, скандинавских государ­ствах, странах Латинской Америки), то менеджер заключает контракт на службу в местном самоуправлении.

Исполнительные комитеты и бюро муниципальных советов обычно формируются представительными органами из своего состава или путем привлечения специалистов. Пожалуй, лишь в Португалии исполнительный орган такого рода – муниципальная палата – избирается непосредственно населением.

Традиции выборности органов местного самоуправления различны в разных странах. Так, в Великобритании избираются только местные советы и мэры, а в США даже должностные лица самоуправляющихся единиц, такие как шериф, клерк, казначей и атторней, обычно избираются непо­средственно населением.

По порядку принятия решений выделяются коллегиальные и единоначальные органы местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления коллегиальны, исполнительные - чаще единоначальны.

Коллегиальные органы принимают решения либо голосованием, на основе большинства голосов, либо на основе консенсуса, когда все члены коллегии согласны с предложенным решением. В Бразилии, например, муниципальные советы, действуя коллегиально, принимают свои постановления 2/3 депутатских голосов. Устанавливается коллегиальная ответственность за принятые решения.

В единоначальных органах руководитель вправе принимать решения по своему усмотрению и обязан нести за них персональную ответственность. При главе единоначального органа могут создаваться коллегии руководителей, но они наделяются лишь совещательными полномочиями.

Таким образом, на одной самоуправляющейся территории обычно дей­ствуют: представительный коллегиальный орган (совет), отраслевые и функциональные комитеты совета, коллегиальный исполнительный орган (исполнительный комитет), глава исполнительного аппарата (мэр), отрас­левые и функциональные исполнительные департаменты, отделы, бюро, службы.

Дата добавления: 2015-08-02