Характерные черты местного самоуправления

Рассмотрим черты местного самоуправления, признаваемые в настоящее время мировой юридической наукой в качестве сущностных характеристик данного феномена.

Во-первых, местное само­управление создается и действует от имени местного населения. С одной стороны, органы местного самоуправления, в отличие от министерств и ведомств, не выступают от имени государства и не включаются ни в госу­дарственную, ни в централизованную публичную администрацию. С дру­гой стороны, в отличие от публичных корпораций и других децентрализо­ванных учреждений, они действуют не от своего имени, а от имени и в интересах определенной социальной общности. В связи с этим местное само­управление является институтом публичного права, имеющим особый пра­вовой статус.

Наиболее четко указанная черта местного самоуправления выражена в праве Франции и США. Во Франции, как и в некоторых других странах континентальной правовой семьи, субъектом самоуправления признается территориальный коллектив, имеющий статус юридического лица, терри­ториальную подведомственность и общее целевое назначение. Территори­альными коллективами по закону 1982 г. признаны коммуны, департамен­ты и регионы. Органы местного самоуправления должны представлять интересы соответствующего территориального коллектива. В США субъек­тами самоуправления являются местные общины: жители любого поселе­ния могут получить право на самостоятельное местное управление.

Местное самоуправление устанавливает особые связи с населением. За­конодательство предусматривает гарантии прав граждан контролировать деятельность местных властей. Так, во Франции любой налогоплательщик может затребовать полный протокол заседаний муниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к административной документации; в не­которых штатах США допускается отзыв депутатов местных советов.

Во-вторых, следующей важнейшей чертой местного самоуправления является территориальная подведомственность – местное самоуправление огра­ничено соответствующей территорией.

Обычно основой формирования местного самоуправления является ад­министративно-территориальное деление, поскольку местные органы соз­даются в законодательно установленных административно-территориаль­ных единицах[51].

В соответствии с количеством различных видов административно-тер­риториальных единиц выделяются разные уровни местного управления.

Система административно-территориального деления может быть двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии, Венгрии, Польше, Японии, Новой Зеландии); трехзвенной (в Италии, некоторых штатах Ин­дии, Монголии, Колумбии); четырехзвенной (в Сирии, Камеруне) и даже пятизвенной (во Франции, Заире).

Наиболее распространена двух- и трехзвенная система ад­министративно-территориального деления. Ее низовым звеном признаются города, деревни, поселки, иногда – группы деревень, в мегалополисах – городские районы. Средним звеном являются более крупные терри­ториальные единицы – провинции, префектуры и т. д. Самой крупной административно-территориальной единицей обычно становится регио­н или область.

В некоторых странах (США, Великобритания, Венгрия, Чехия, Брази­лия, Колумбия) органы местного самоуправления образуются во всех ад­министративно-территориальных единицах. В других право самоуправле­ния предоставлено населению лишь некоторых определенных законом тер­риторий. Например, в Турции органы местного самоуправления создаются только в самых крупных административно-территориальных единицах – провинциях (илах) и в городах. В Китае органами самоуправления считаются народные правительства лишь в районах национальной автономии. Органы самоуправления не образуются в округах земель Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц), во фран­цузских кантонах и округах, в польских воеводствах. Муниципальное управление характерно прежде всего для городов, поскольку оно основывается на управленческих традициях естественно сложившихся территориальных общностей.

Административно-территориальное деление является наиболее стабиль­ным элементом государственной организации и модифицируется крайне редко. Однако потребности социально-экономического развития второй по­ловины XX в. вынудили многие государства провести реформы, изменив­шие соотношение между различными уровнями управления на местах. С одной стороны, во многих странах (в том числе в Австрии, Бельгии, Нидерлан­дах, Германии, скандинавских государствах) было сокращено количество наиболее мелких административно-территориальных единиц, проведено укрупнение первичных местных сообществ. Так, в Швеции количество коммун было уменьшено почти в четыре раза, в Дании Закон 1970 г. сокра­тил количество общин в пять раз. С другой стороны, были образованы новые ад­министративно-территориальные единицы – регионы – наиболее крупные территориальные образования, призванные учесть и отразить современные потребности экономического и социального развития страны (во Франции, Бельгии, Греции, Перу и др.). Населению регионов были предоставлены права самоуправления. Создание регионального уровня управления в европейских государствах нередко стимулировали органы Ев­ропейского Союза, поскольку многие европейские программы могли реализовываться только при наличии третьего уровня управления на местах.

Допускается и иной вариант построения органов местного самоуправ­ления, не связанный непосредственно с общим административно-террито­риальным делением страны. Так, в США право образовывать органы мест­ного самоуправления имеют не только административно-территориальные единицы, но и местные (муниципальные) корпорации, которыми признает­ся определенным образом организованное население. Получение статуса местной корпорации предполагает в большинстве штатов довольно дли­тельную и сложную процедуру. Сначала 20-25 % избирателей, которые проживают в поселении, добивающемся статуса муниципальной корпора­ции, должны подписать петицию, которая затем подается в надлежащей форме органам штата. После этого в поселении проводится всеобщее голо­сование – местный референдум, решение которого считается положитель­ным, если за самоуправление высказались не менее половины участ­вующих в голосовании. Наконец, секретарь штата должен официально удостоверить итоги референдума.

В-третьих, важнейшей характерной чертой местного самоуправления является также организационная и функциональная самостоятельность: с одной стороны, органы местного самоуправления действуют под собственную ответственность и вправе самостоятельно решать дела местного значения; с другой – они обладают определенной независимостью во взаимоотноше­ниях друг с другом и с центральными властями.

Важнейшей гарантией независимости самоуправления является то, что компетенция местного самоуправления должна определяться законом, а не актом управления. Причем из всей массы публичных дел закон должен вы­делить вопросы местного значения, которые муниципальные органы впра­ве решать самостоятельно. Определение вопросов местного значения – необходимое условие самого существования местного самоуправления как юридического феномена.

Каждая страна решает этот вопрос по-своему, но обычно местными во­просами считаются: обустройство территории, поддержание чистоты, орга­низация социально-культурных мероприятий и охрана общественного по­рядка. Решая эти вопросы, органы местного самоуправления отвечают только перед населением.

Юридически муниципальные органы не подчинены центральной адми­нистрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указа­ний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. Таким образом, местное само­управление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной де­централизации.

Степень самостоятельности органов местного самоуправления может быть различной. В странах, провозглашающих автономию местного само­управления, местные власти, как правило, наиболее независимы от центра. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной пра­вовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра.

Итак, местное самоуправление характеризуется тем, что это, во-первых, управление в интересах местного населения; во-вторых, управление мест­ными делами и, в-третьих, самостоятельное, под свою ответственность управление. Кратко местное самоуправление можно определить как само­стоятельную деятельность населения по решению вопросов местного зна­чения.

Дата добавления: 2015-08-02