Государственная власть и бюрократия 3 страница

В целом, рассмотрев три этапа развития кадетской аграрной программы, можно прийти к выводу, что она неуклонно эволюционировала влево. На первом этапе преобладали представления о незыблемости права частной собственности на землю и возможности ее отчуждения лишь за справедливое возмещение; на втором — возникла идея принудительного отчуждения с минимальной компенсацией, а то и вовсе без нее (о чем говорят различные трактовки таких понятий, как «национализация» и «экспроприация»)[20]. Этот поворот уже можно рассматривать как определенный дрейф в сторону принятия социал-демократической идеологии правового релятивизма. Наконец, третий этап в наибольшей мере характеризовался внутренней противоречивостью: разделяя общую идеологию правительственного курса на укрепление частной собственности (принцип, лежащий в основе программы конституционных демократов), партия, однако, отказывалась принять авторитарные методы столыпинской «революции сверху»[22].

Для реализации этого бонапартистского курса в России социальных предпосылок было недостаточно, но он мог быть осуществлен в случае активного стремления государственной власти и либеральной оппозиции к диалогу. В дальнейшем подобные реформы реализовались в развивающихся странах. Они были основаны на преодолении крайностей, лавировании, централизации управления, жестком и последовательном проведении курса преобразований (отрыв технологических параметров реформ от социальных). Данная возможность реализовалась в Германии, других странах, но не в России. Как ранее Римская империя, Российская империя не смогла противопоставить аграрному вызову в Новое время целостной программы реформ.

Данный подход позволяет интерпретировать неолиберальную концепцию конституционных кризисов и стратегию выхода из них. Конституционный кризис предстает как закономерная фаза развития при переходе от традиционного аграрного общества к индустриальному гражданскому и от абсолютизма к парламентской демократии. Этот переход осуществляется в ходе радикальных правовых реформ или (в случае их невозможности) путем конституционной революции, формирующей новые политические институты. Отсутствие развитого гражданского общества и демократической политической традиции практически исключает линейный характер данного процесса. Он имеет поэтому циклический характер, выражающийся в последовательной смене конституционных и авторитарных периодов. Этим объясняется тот факт, что наибольшие достижения конституционализма в начале ХХ века завершились возвратом к жесткому авторитарному режиму. Разрыв цикличности и поступательное движение к конституционализму возможны лишь при активной поддержке со стороны общества, прежде всего его интеллигентной части.

Отсюда вытекает желательная модель конституционного устройства. Ее основные компоненты предстают в следующем виде: широкая социальная поддержка преобразованиям (принцип всеобщего, равного и прямого избирательного права); создание новой правовой системы Учредительным собранием, компетенция которого, однако, должна быть ограничена функциями конституирующей власти; последовательное проведение принципа ответственного министерства. В качестве приемлемой формы правления выступала парламентарная монархия, которая в перспективе уступала место президентской, а затем и парламентской республике[23]. Эта модель была призвана создать единое и сильное государство, способное правовым путем разрешить социальные конфликты эпохи, прежде всего — проблему перестройки аграрных отношений.

Шестая модель — уравнительное распределение государственного земельного фонда в соответствии с единой трудовой нормой (проекты партии социалистов-революционеров и их реализация в законодательстве постреволюционного периода). Она выражает революционный коллапс системы позитивного права российского «Старого порядка» и стремление решить проблему в соответствии с доминирующими утопическими представлениями крестьянства. Проведенное исследование позволило выявить чрезвычайно важный комплекс источников — аграрные проекты эпохи Учредительного собрания в России, который до настоящего времени не становился предметом специального систематического изучения[24].

Проблема правового дуализма, существовавшая в России со времен Крестьянской реформы 1861 года и достигшая наивысшего развития в предреволюционный период в ходе столыпинских аграрных реформ, определила динамику аграрной революции начала ХХ века, представлявшую собой стремление крестьян реализовать свое видение справедливого решения земельного вопроса. Это справедливое решение русские крестьяне (как и вообще крестьяне традиционных аграрных обществ) усматривали в безвозмездном отчуждении всех земель и их последующем перераспределении между крестьянскими хозяйствами в соответствии с некоей трудовой нормой. Фактически эта утопическая модель представляла собой абстрактное выражение порядков крестьянской общины в масштабах государства. Программа партии социалистов-революционеров представляла собой наиболее адекватное выражение этой крестьянской утопии.

Утопический характер данной программы (как и других аналогичных программ, основанных на идее уравнительного распределения) определялся представлением о том, что земли, полученной в результате отчуждения, хватит на всех; что достигнутое исходное равенство между наделами будет сохраняться и в дальнейшем (например, с помощью механизма систематических уравнительных переделов); а главное, что не будет существовать иных факторов (кроме крестьянского труда), определяющих возможность возникновения новой дифференциации (влияния финансового капитала, новых научных достижений, производительности труда и т. д.). Крестьянская утопия — это, следовательно, такая модель решения земельного вопроса, которая характеризуется апологией представлений о справедливости (коллективистская этика) в условиях, когда эти представления перестают соответствовать действительности. В этом состоит, с одной стороны, причина мощи аграрных движений (лозунги которых оказываются привлекательными для огромных масс населения) и, с другой, — их общая обреченность в силу ретроспективности их идеалов.

Аграрные революции во всех странах вели к существенной ретрадиционализации социальных отношений. В одних случаях, однако, они заканчивались непосредственно переходом к коммерческому использованию земли, непосредственному включению ее в гражданско-правовую сферу отношений (как было в результате Французской революции и принятия Кодекса Наполеона). В других случаях аграрная революция, ликвидировав правовой дуализм, навязывала обществу тот или иной вариант коммунистической идеологии, основанный на принципах всеобщего равенства. Именно эта модель реализовалась первоначально в постреволюционной России, уничтожив прежнее позитивное право.

Действительно, та линия проектов решения аграрного вопроса, которая доминировала в России начиная с XVIII века и достигла наивысшего развития в XIX веке, определенно связывала решение проблемы с укреплением прав собственности на землю, во всяком случае в перспективе. В условиях аграрной революции 1905 года (не считая крестьянских войн предшествующего времени) впервые получила массовое распространение идея решения аграрного вопроса на иной основе. Перелом в этом отношении четко прослеживается в дебатах внутри кадетской партии по вопросу об интерпретации национализации и отношении к таким понятиям, как «отчуждение земли». Отказ от этого требования в программе либеральной партии был связан не столько с правовой трудностью (национализация могла быть осуществлена государством), сколько с опасением торжества коллективизма и утраты свободы личности. Последующие попытки найти средний путь между двумя этими решениями — не более как попытки с негодными средствами. Проекты Временного правительства (Главного земельного комитета) определялись стремлением обеспечить социальную базу, сохранив в то же время по возможности определенный уровень правового контроля над ситуацией[25].

В период мировой войны и начавшегося фактически возврата к натуральному хозяйству дилемма была уже иной: она определялась соотношением не правовых, но социальных и политических трактовок понятий социализации и национализации. Первое понятие (и выражающие его проекты) означало создание парцеллярных хозяйств на основе уравнительно-распределительной системы; второе — переход к литургическому государству в новой модификации. Нельзя сказать, что проекты социализации земли вовсе не оказали никакого влияния на практику. Они нашли частичное воплощение в двух важных документах постреволюционного периода — Основном законе о земле 1918 года и Земельном кодексе РСФСР 1922 года. Их реализации, однако, мешал утопический и противоречивый характер этих документов, стремившихся совместить социальные идеалы аграрной революции (в принципе нереализуемые) с практической эффективностью и мерами рационального правового контроля. Главной проблемой, определившей конфликт двух линий, стал вопрос о взимании земельной ренты — в пользу крестьян (становившихся основным субъектом права в рамках эсеровских проектов) или в пользу государства (в последующем советском законодательстве). Установив условный характер крестьянского землепользования (в соответствии с абстрактной трудовой нормой), это законодательство противоречило себе, давая крестьянам определенный иммунитет от вмешательства государства. Возобладавшая тенденция к отчуждению крестьянства от земли и созданию однородных коллективных хозяйств под контролем государства не нуждалась и в этих спорных с правовой точки зрения актах. Условный характер землепользования был дополнен безусловным контролем за его осуществлением. Декларировавшееся право на землю обернулось обязанностью работать на ней и отсутствием свободы выбора. Концепция государственной школы, объяснявшая развитие российского общества как смену периодов закрепощения и раскрепощения сословий государством, вполне работает при объяснении данного феномена.

Выбор между уравнительно-распределительной системой с постоянными переделами (в стиле Гракхов) и восстановлением литургического (служилого) государства (в стиле восточных деспотий древности) был сделан в пользу второй тенденции. Возобладавшая линия решала проблему путем возвращения ситуации вспять к тому типу служилого государства, который существовал до начала формирования элементов гражданского общества (по существу, до Крестьянской реформы и других либеральных реформ 60-х годов XIX века). Крестьяне вновь прикреплялись к земле и сами становились основным средством производства, а максимизация ренты обусловливалась внеэкономической (принудительной) эксплуатацией со стороны государства, фактически оказавшегося очень сходным с деспотиями древности.

Вообще в рассмотренных проектах (и законодательстве революционного и постреволюционного периода) мы не найдем аналога юридическим формам развитого гражданского права. Если очистить их терминологию от идеологической риторики и попытаться реконструировать их правовое содержание, то оно вполне вписывается в круг привычных норм аграрного общества. Эти аналоги следует искать в категориях традиционного общества или, скорее, в тех категориях классического римского права, которые были востребованы (и наполнены новым содержанием) в феодальный период.

Если сформулировать цели аграрных реформаторов периода аграрной революции, то можно указать три предлагавшихся решения. Первое — идея фермерского хозяйства как результата разрушения общины (в либеральной и столыпинской программах аграрных реформ). Второе — идея публичного сервитута — возможности для крестьянских хозяйств использовать землю, находящуюся в собственности государства. Данная концепция (в эсеровских проектах социализации) включала в себя внутреннюю трансформацию общины (превращение ее в кооператив), а также установление различных форм долговременной аренды как основной формы землепользования (нечто вроде эмфитевзиса периода феодализма)[26]. Наконец, третья идея (определявшаяся как «социалистическая национализация») представляла собой попытку возрождения института государственных крестьян как особого сословия. Эта последняя модель (реализованная в период коллективизации) очень напоминает правовой статус колоната — фактическое восстановление крепостничества без его формальной юридической фиксации. Имело место восстановление прикрепления крестьян к земле, отчуждение земли и передача ее в собственность государства, когда отношения между собственником (государством) и пользователем (колхозным и совхозным крестьянством) строятся на основе административного принуждения и подавления личных прав (при фактическом отсутствии возможности свободного передвижения).

Седьмая модель — экспорт аграрной революции (которую можно определить как проект Коминтерна) — есть не что иное, как попытка компенсировать отсутствие позитивной стратегии преобразования аграрных отношений распространением их экстенсивной формы на другие страны. Ранее были показаны основные стратегии решения аграрного вопроса путем революции и реформы. Выбор одной из двух стратегий определяется, однако, не только внутренними, но и внешними — геополитическими — причинами. В данном контексте несомненный интерес представляет такая модель решения аграрного вопроса, которая связана с перенесением конфликта во внешний мир. В мировой истории решение аграрного вопроса часто достигалось именно таким образом — выведением избыточного аграрного населения путем колонизации новых территорий; экономической эмиграцией новых бедных в колонии (Великобритания); началом военной экспансии, в особенности после крупных внутренних социальных потрясений (наполеоновские войны). Эти процессы стали особенно заметны с ростом населения земного шара и переходом от традиционного аграрного общества к промышленному во всемирном масштабе в Новое и Новейшее время. Хотя процессы миграции населения были известны и древней истории, в Новейшее время (в условиях мировых войн) они приобрели особенно деструктивный характер. Ряд исследователей справедливо указывает на явление аграрного перенаселения, появление новой бедности и увеличение миграционных потоков как основные социальные причины деструктивных движений эпохи глобализации.

Проблема нехватки земли с ростом населения (так называемого малоземелья или даже «земельного голода»), которая выдвигалась в качестве основной причины аграрной революции 1905 года в России, могла быть решена в принципе двумя способами. Первый связан с переходом к коммерческому использованию земли сельскохозяйственного назначения. Преимущество этого пути (реализованного в Англии в XVI веке) заключалось в концентрации земельных ресурсов, переходе на интенсивные методы ведения хозяйства и накоплении капиталов в промышленности. Недостаток — в образовании значительного «сверхкомплектного» населения, составлявшего ресурс массовых протестных движений.

Другой способ состоял в традиционном решении проблемы — обобществлении земли и ее новом уравнительном переделе (в рамках программы «социализации»). Преимущество этого пути заключалось в сохранении временной социальной стабильности в постреволюционный период. Очевидный недостаток — в крайней нерациональности и неэффективности такого способа ведения хозяйства (бесконечно воспроизводящего проблему малоземелья на новом уровне). Давая определенные единовременные преимущества, данный путь в длительной перспективе безусловно вел к стагнации и историческому тупику.

Выход из этой тупиковой ситуации мог быть найден только в насильственном распространении данного решения аграрного вопроса в мировом масштабе. Именно такова была установка Коминтерна в постреволюционный период. Она должна рассматриваться как самостоятельный и вполне четко выраженный проект решения аграрного вопроса. Реконструировать основные параметры этого проекта становится возможным лишь в настоящее время, с открытием архива Коминтерна и, в частности, таких его аналитических центров, как «Международный аграрный институт», «Китайская комиссия» и проч., где в секретном режиме выстраивалась реальная стратегия экспансии революции[27].

Проведенный анализ позволяет констатировать существование в Советской России целостного плана решения аграрного вопроса путем экспансии революции. Подлинная концепция мировой или перманентной революции, выдвинутая Марксом, не только не содержала представления об аграрной революции, но скорее представляла собой антитезу ей. Для классического марксизма разрешение фундаментального социального конфликта Нового времени виделось в победе пролетарских революций в наиболее развитых индустриальных странах. Исторический парадокс состоял в том, что революции, совершавшиеся от имени марксизма, победили (или достигли наибольшего развития) именно в наиболее отсталых странах, имевших к моменту начала революций традиционное аграрное общество.

Теоретической формулой, которой обобщалась эта социальная практика, становился ленинизм, впервые сформулировавший идею использования аграрной революции для захвата власти. Данная теория впервые обобщила опыт российской аграрной революции 1905–1907 годов. Суть этой теории заключалась в том, чтобы использовать движение темных крестьянских масс, недовольных своим изменившимся положением, для ниспровержения существующей политической системы и установления однопартийной диктатуры.

Концепция мировой революции, положенная в основу деятельности Коминтерна, также претерпела существенные изменения. Конфликт двух направлений (индустриальной и аграрной тенденций) выражал различные представления о стратегии движения. Победа «аграрной» стратегии (после провала революции на Западе) означала перенесение центра деятельности на эксплуатацию темноты масс в традиционном аграрном обществе с целью направить мощный деструктивный потенциал аграрных революций против ведущих индустриальных держав.

Сложность ситуации определялась нерешенностью аграрного вопроса в постреволюционной России. Ставка Коминтерна на аграрную революцию за границей была сделана как раз в период мощного крестьянского движения внутри страны. Отсюда важность споров по этой проблеме. Эти споры велись на высоком профессиональном уровне с максимальной мобилизацией всей доступной тогда информации. Хотя они были идеологически заострены, но обсуждались реальные проблемы.

Главной из них стал вопрос о том, годится ли стратегия большевиков периода русской революции 1905–1907 годов для осуществления аналогичных переворотов в других аграрных странах — от Мексики до Китая. Постановка этой проблемы стала побудительной причиной к изучению социальной структуры восточных обществ, нетипичных отношений собственности и власти в них (азиатский способ производства), а главное — поиска того мобильного социального элемента, который мог (в условиях слабости городов) стать инструментом захвата власти.

Ключевыми параметрами данного плана стали: подготовка крестьянских восстаний с помощью направленной агитации; создание крестьянских советов под контролем партии в мобилизационных целях; использование уголовного элемента (в городах). Интегрирующими лозунгами становились идеи черного передела (уравнительно-распределительная модель). Фактически это была попытка экспорта модели российской аграрной революции (причем не до конца понятой в ее реальных чертах, описывавшихся терминами Французской и других европейских революций).

Провал этой программы в рассматриваемый период объяснялся неприменимостью российской модели в странах Востока (неразвитость коммуникаций, слабость городов, децентрализация управления, фактическое отсутствие единой государственной власти и роль армии). Не учитывался фактор религиозных и националистических представлений крестьянства. Только учет этой специфики мог дать ожидаемый эффект (как показывает последующая история ХХ века).

Крушение данной парадигмы решения аграрного вопроса в рассматриваемый период имело не только внешние, но и внутренние последствия. Невозможность навязать другим странам программу уравнительного передела земли вела, в свою очередь, к отказу от нее внутри страны — переходу к возрождению модифицированной модели литургического государства в новых условиях. Осуществление этого замысла в ходе коллективизации и форсированной индустриализации стало возможным лишь при условии отчуждения земли у производителей и создания мощного слоя агрономенклатуры.

Восьмая модель — приватизация земли — выражает доминирующую тенденцию постсоветского периода регулирования аграрных отношений. Введение частной собственности на землю — острая проблема, по которой отсутствует консенсус в обществе — разрешается путем различных моделей интерпретации соответствующих конституционных принципов. Радикальным нововведением Конституции 1993 года стали нормы, регламентирующие эту сферу правового регулирования. Земля и другие природные ресурсы могут (в соответствии со ст. 9, ч. 2) «находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Безоговорочное закрепление права частной собственности на землю, казалось, завершает длительную и изнурительную борьбу демократических сил России за один из основных принципов свободы, рыночной экономики и правового государства[28]. Со времени принятия Конституции, закрепившей право частной собственности на землю (п. 1. ст. 36), и до последнего времени реализация этой нормы была затруднена отсутствием соответствующего правового механизма (предусмотренного конституцией федерального закона, определяющего «условия и порядок пользования землей»). До сих пор в обществе и среди юристов нет единого мнения по вопросу о содержании и реализации данных конституционных норм. Введение земли в гражданский оборот путем конституционного признания частной собственности на нее столкнулось с неразработанностью законодательства, обеспечивающего устойчивость данного права и регламентирующего его реализацию (например, продажу, наследование, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования).

Даже с созданием правительственного большинства в Думе после выборов 1999 года Земельный кодекс на протяжении многих месяцев оставался главным объектом противоречий между коммунистами и правым большинством в нижней палате, но в итоге был одобрен[29]. Государственная дума приняла Земельный кодекс в окончательном варианте 28 сентября 2001 года года после длительных дебатов и активного противодействия левых фракций. Конфликт, реализовавшийся в Думе, должен был получить свое продолжение в Совете Федерации, определенная часть которого критически оценивала Земельный кодекс. Более того, свою негативную позицию высказали более трети региональных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, что не могло не влиять на позицию представителей регионов в Совете Федерации. Однако, как и в случае с законом о политических партиях (принятие которого означало выбивание почвы из-под ног региональных элит), результат голосования оказался совершенно иным. Вопреки делавшимся прогнозам, 10 октября 2001 года проект Земельного кодекса РФ получил поддержку большинства Совета Федерации. Президент подписал Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» 25 октября 2001 года. В своем послании парламенту президент дал понять, что вопрос о землях сельскохозяйственного назначения скорее всего также будет решен в пользу свободной купли-продажи (что подтвердилось принятием закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения)[30].

Проектируемая реформа, таким образом, решительно ставит проблему частной собственности на землю, через столетие воспроизводя принципы столыпинских аграрных реформ, на которые сознательно ориентируются современные реформаторы. Данная концепция введения земельных ресурсов в сферу рыночных отношений как тогда, так и теперь имеет целью модернизацию общества и обеспечение стабильной социальной базы политического режима. Ее реализация неизбежно порождает острый социальный конфликт и сопровождается расколом политической элиты. Методом проведения преобразований в обоих случаях становится бюрократическая реформа, осуществляемая в условиях апатии населения государственной властью вопреки сопротивлению консерваторов и региональной бюрократии, связанной с традиционными аграрными структурами. Политическим выражением конфликта стали острые противоречия исполнительной и законодательной власти, в обоих случаях разрешенные сходным образом (изменением избирательного права, ограничением законодательной власти и усилением административного контроля в регионах). Наконец, в обоих случаях основными противниками реформы оказались крайние правые и крайне левые партии. Сила сопротивления реформам прямо пропорциональна степени их радикальности, а результатом неизбежно становится дестабилизация политической системы или определенная форма политического компромисса. Удастся ли современным либеральным реформаторам реализовать программу П. А. Столыпина или она станет для них «последним клапаном»?

Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, несомненно, стал одним из важнейших событий в новейшей истории аграрных преобразований. Целесообразно определить, до какой степени он меняет ситуацию в решении аграрного вопроса в России. Для этого необходимо решить следующие проблемы: место Кодекса в системе регулирования отношений собственности; структура власти и конфликт интересов, раскрывшиеся в ходе его рассмотрения и принятия; функция Кодекса в модернизации социально-экономических отношений России.

Данная модель принятия кодекса, которую можно идентифицировать как «навязанный компромисс», определила его содержательные особенности, отмеченные критиками: общая размытость концепции собственности и составляющих ее понятий (владение, распоряжение и т. д.); несогласованность и противоречия как с нормами отраслевого права (прежде всего гражданского), так и внутри самого кодекса, что свидетельствует о нестабильности частного права в целом; обилие изъятий из права частной собственности (прежде всего — земель сельскохозяйственного назначения и других земельных ресурсов); отсылочный характер (к несуществующим федеральным законам); отсутствие четких процедур и норм реализации кодекса, что на практике может привести к злоупотреблениям (в частности, в вопросах ограничения и лишения прав собственности); наконец, общая декларативность кодекса.

После принятия Земельного кодекса, считают современные аналитики, «найти подлинный консенсус, судя по последовавшей реакции в обществе, к сожалению, не удалось. Отношение к документу остается неоднозначным». Причины этого усматриваются в следующих недостатках Кодекса: проблема ответственности за земельные правонарушения практически не получает нового решения; возможна утрата государственных территорий, земель, где сосредоточены естественные богатства и ресурсы; в частной собственности могут оказаться земли, которые приватизации не подлежат; коренные жители рискуют быть изгнанными со своих территорий[31].

Чрезвычайно устойчивым в российской истории оказался спонтанно воспроизводящийся конфликт двух социальных сил — правительственной бюрократии и оппозиционных аграрных структур, которые в России, однако, традиционно являются более сильными. Развитие конфликта также имеет сходные параметры: принятие земельного кодекса (подразумевающего приватизацию земли) инициируется правительством как необходимый шаг для нового технологического рывка — привлечения инвестиций. Основным противником реформы оказывается колхозно-совхозное лобби — своеобразная промежуточная социальная категория между государством и сельским населением. Будучи исторической преемницей класса служилых землевладельцев, она рассматривается многими как своего рода стабилизатор социальных отношений в условиях перехода к рыночным отношениям, необходимый для ослабления открытых форм социального недовольства и предотвращения пауперизации. На деле она выступает как неофеодальная структура, наследие советской колхозной системы, являющаяся основой корпоративизма, клиентелизма и даже неопатримониализма в национальных регионах. Объединяя в одних руках власть и собственность, она выступает как чуждый ингредиент традиционализма в современном гражданском обществе. Отсюда — объективная неизбежность конфликта аграриев и государства на пути к гражданскому обществу. В социальном плане конфликт выражается в противопоставлении принципов аграрного коллективизма буржуазному индивидуализму, отсталых сельскохозяйственных регионов — индустриальным центрам, титульных наций в национальных регионах — прочим гражданам, субъектов Федерации — федеральному центру, наконец, региональной бюрократии — центральной.

В этой перспективе российский Земельный кодекс означает, несомненно, шаг в направлении гражданского общества, уже хотя бы потому, что открыто формулирует проблему собственности на землю, которая до настоящего времени являлась табу. Основным противоречием принятой концепции реформ как ранее, так и в настоящее время является имманентный конфликт между целями и средствами их достижения. Объективной целью реформ является построение гражданского общества сверху, но средствами (в условиях ограниченной социальной поддержки) неизбежно становятся методы усиления централизации, «направляемой демократии» и бюрократического регулирования, которые прослеживаются по всем основным направлениям современной законодательной политики государства (новая трактовка федерализма, политических партий, судебной и исполнительной власти). Анализ данного конфликта, связанного с принятием Земельного кодекса, и его разрешения позволяет констатировать существенную трансформацию российской политической системы и механизма разделения властей. На каждом этапе его разворачивания происходит последовательная нейтрализация определенной части политического спектра: на первом этапе — левой оппозиции и аграрной партии; на втором — региональных элит; на третьем этапе — сложившегося состава верхней палаты как независимого политического института. Однако, несмотря на достижение поставленной цели — принятие Кодекса, нельзя сказать, что его сторонники одержали окончательную победу. Она стала возможна не в результате широкого социально-политического консенсуса (необходимого для преобразований такого масштаба), но благодаря политическим и административным методам, часто граничащим с конституционным релятивизмом. Отсюда — непрочность и обратимость достигнутых результатов, которые теоретически могут быть пересмотрены в будущем как в результате изменения соотношения сил в парламенте, так и в ходе трудной практической реализации норм Кодекса на местах. Выявившиеся реальные противоречия между субъектами Федерации и центром, законодательной и исполнительной властью, двумя палатами парламента, а в конечном счете — различными группами политической элиты были разрешены не путем диалога (который оказался невозможен), но путем отстранения оппонентов от процесса принятия решений. Это достигалось благодаря последовательному делегированию ответственности на вышестоящий уровень вплоть до президента как гаранта Конституции и верховного арбитра. На всех стадиях конфликта решающее значение имела позиция президентской власти, опирающейся на парламентское большинство. Именно к ней отсылались противостоящие стороны, и именно она, в конечном счете, обеспечила легитимность реформе. Принятие Кодекса создало определенный политико-правовой прецедент в отношении интерпретации норм Конституции и ее толкования, заставляющий вспомнить практику мнимого конституционализма начала ХХ века. Земельный кодекс есть вынужденный компромисс политической элиты, руководящие элементы которой осознали его необходимость для модернизации страны. На современном этапе Кодекс — скорее декларация о намерениях, нежели действующий законодательный акт[32].

Дата добавления: 2015-07-25