Начальный отечественный опыт регионального развития

Территориальное регулирование экономики. Состояние его в дореволюционной России. Переход к активизации регионального развития при советском нэпе.

Государственное регулирование экономики имеет такую же давнюю историю, как и само государство. С момента своего рождения оно в той или иной мере, прямо и косвенно, стало заниматься органи­зацией экономической деятельности, а современная рыночная экономика особенно активно регулируется государственными структурами.

Это вызвано неизбежно возникающими противоречиями между коренными интересами отдельных хозяйствующих субъек­тов и всего гражданского общества, разрешить которые может только верховная власть. Ей и пришлось взять на себя, наряду с содействием частному предпринимательству (кстати, всегда не­полно охватывающему сферу экономики), решение малоинтерес­ных ему задач. А именно - социальных, экологических, оборон­ных и других, с которыми тесно соприкасается экономика. И да­же непосредственно участвовать в развитии последней (госзака­зы, казенные и унитарные предприятия, инфраструктура и т. д.).

Поэтому хозяйственно-организационная деятельность, в том числе в регионах, стала важнейшей функцией государства незави­симо от характера общественной системы.

Известны три основных типа современной экономики по ме­ханизму ее функционирования, сложившихся в определен­ных исторических условиях: рыночная - в подавляющем большинстве стран (насчитывает свыше 200 лет), плановая — в СССР и других бывших соцстранах (около 70 лет), планово-ры­ночная - при советском нэпе, в современном Китае и некоторых других странах (примерно 30 лет). Каждому из этих типов прису­ще государственное регулирование, но его размах и активность существенно различаются. Наиболее широко и глубоко регулиру­ется плановая экономика, прежде всего при директивно-центра­лизованной форме; наименее — рыночная, особенно на началь­ной стадии капитализма. Либерально-рыночная модель, однако при усиливающейся тенденции современного рынка к целена­правленно регулируемому развитию, занимает промежуточное

положение.

Если меж- и внутритерриториальные экономические пропор­ции и связи складывались бы стихийно, неуправляемо, то в хо­зяйстве стран, континентов и всего мира стали царствовать хаос и анархия. Результатом была бы распространенность таких нега­тивных явлений, как однобокая структура и неразвитость хозяй­ства в одних регионах и чрезмерная концентрация его в других, излишне дальние, встречные и прочие нерациональные потоки грузов между различными регионами, резкие разрывы уровня жизни даже в пределах локальных мест, высокая экологическая загрязненность огромных территорий. Это пагубно отразится и на частном бизнесе, на его пути встретятся многие неоправдан­ные затруднения и ненужные риски.

При сугубо общественном характере процессов территориаль­ного развития, когда производительные силы выступают в виде суперсистем отраслевых и региональных комплексов и т. д., ис­ходные реализационные формы, прямые регуляторы здесь мало зависят от экономического строя, тем более в условиях расширя­ющихся интеграционных, мирохозяйственных связей — глобали­зации (например, государственный план или федеральная про­грамма региона со значительными в обоих случаях централизо­ванными капиталовложениями). Специфика экономической си­стемы больше проявляется в механизмах косвенного регулирования (например, директивные инвестиции или стимулированные льготными налогами и проч.). Направления же регионального развития производительных сил (деконцентрация производства, освоение новых районов и т. д.) вообще свободны от влияния об-щественно-формационных особенностей государства, специфи­ки производственных отношений.

Территориальное регулирование активно проявилось позд­нее, чем регулирование экономики в целом и главным образом -в больших государствах. Россия приобрела в основном в совет­ский период богатый опыт организации территориального раз­вития. Важную роль здесь сыграли, помимо прочего, огромная территория, многочисленность населения и широта его нацио­нального состава, колоссальные и разнообразные природные богатства.

В дореволюционной России по мере расширения границ стра­ны, централизации и укрепления государственной власти усили­валась ее функция управления территориями. Постоянная забота о сохранении целостности государства ввиду его обширности, больших естественных и людских ресурсах и непрерывной угрозе внешней агрессии заставляла придавать территориальным отно­шениям первостепенное значение.

Основными направлениями государственно-хозяйственного регулирования, отражавшимися на развитии регионов, в начале истекшего века были:

• поддержка государственно-капиталистической (казенной) и частно-капиталистической промышленности, прежде всего воен­ной, горно-металлургической, машиностроительной, химичес­кой, путем государственных заказов, бюджетного субсидирова­ния и т. д.;

• финансирование частного и особенно государственного строительства и эксплуатации железных дорог;

• активная переселенческая политика, переход от ограниче­ния к стимулированию переселения крестьян в Сибирь, Казах­стан, на Дальний Восток (выделение для сельскохозяйственной колонизации этих районов больших земельных фондов, оказание денежной помощи и т. д.);

• введение дифференцированных - поощрительных и ограни­чительных железнодорожных тарифов, более низких для отдален­ных, колонизуемых районов, и высоких, защищающих старые хо­зяйственные районы и центры, например, «челябинского перелома» для защиты зернового производства Центрально-Чернозем­ной полосы от дешевого сибирского хлеба, идущего на экспорт через морские порты Европейской России (от Челябинска дейст­вовал повышенный тариф).

Эти меры имели большое значение для подъема производи­тельных сил страны и ее районов, развития общественного терри­ториального разделения труда, расширения товарных рынков, ос­воения новых районов. Однако царское правительство не приме­няло специальных мер территориального регулирования даже по стратегическим соображениям, когда нежелательно изменялись межрайонные пропорции и связи, например, при резком возрас­тании роли Юга и отставании Урала в развитии горной и метал­лургической промышленности или при попытках частного капи­тала преодолеть монополию бакинских нефтепромышленников и организовать добычу нефти за пределами Кавказа.

В основном проводилось косвенное территориальное регули­рование: воздействие на развитие отдельных отраслей хозяйства, способствующее ускоренному или замедленному развитию райо­нов их размещения. Ограниченность государственного вмеша­тельства в территориальное развитие приводила к его большой неравномерности, сильным диспропорциям в размещении про­мышленности, резкому делению районов на развитые (метропо­лия) и отсталые (колонии). Существовавшее губернское админи­стративно-территориальное деление препятствовало консолида­ции национальных районов (например, территория нынешней Республики Татарстан разделялась между 5 губерниями).

Территориальное регулирование в СССР имело два неравноз­начных по продолжительности и результатам периода. Во время нэпа, начавшегося в 1921г., был проведен экономический экспе­римент по соединению рынка с планом, что явилось попыткой совместить прежний конкурентно-хозяйственный опыт россий­ского капитализма с новым, невиданным до этого механизмом це­ленаправленного экономического развития. Но за 6 лет, к 1927 г. удалось лишь восстановить дореволюционный уровень и структу­ру народного хозяйства, а это не отвечало задачам его коренного преобразования. Получив свободу, частный капитал не шел в но­вые отрасли и районы, не брался за крупные промышленные стройки, вроде Волхов ГЭСа или Турксиба, которые вело государ­ство; в лучшем случае иностранные инвесторы готовы были взять концессии на разработку ценных минеральных или лесных ресур­сов. Это наложило свой отпечаток на территориальное регулиро­вание.

После окончания гражданской войны и иностранной интер­венции различия в социальных и хозяйственных уровнях нацио­нальных республик и экономических районов возросли даже по сравнению с очень большими в дореволюционное время. Для нормализации и подъема хозяйственной жизни всех регионов го­сударство практиковало широкий комплекс мер территориально­го регулирования. В него входили:

• разработка и реализация стратегии размещения и регио­нального развития производительных сил (план ГОЭЛРО с про-ектировками по экономическим районам, укрупненное админис­тративно-экономическое деление страны);

• создание в национальных и аграрных районах промышлен­ных очагов (хотя бы небольших, часто в виде единичных объек­тов) путем перемещения из центральных губерний оборудования и целых предприятий (главным образом текстильных, кожевен­ных, пишевых и т. п.), направления труда кадров специалистов и рабочих;

• систематическая финансовая помощь отсталым районам в виде бюджетных дотаций, безвозвратных ссуд, прямых капитало­вложений и т. д.; установление для таких районов системы льгот­ных налогов и кредитов; поощрение в них развития местной кус­тарной промышленности и промыслов;

• развитие в различных регионах стимулирующих форм орга­низации хозяйственной деятельности - производственной и по­требительской кооперации, контрактации (в Средней Азии были законтрактованы государством почти все хлопковые посевы) и т. д. Рыночная конъюнктура постоянно отслеживалась и учитыва­лась в текущих (годовых) национальных и региональных планах. В целях форсирования накоплений приоритет имели быстро окупаемые проекты и отрасли с высоким оборотом капитала, главным образом сельское хозяйство, легкая и пищевая промыш­ленность. Поскольку ограниченные инвестиции направлялись почти полностью на капитальный ремонт существующих промы­шленных предприятий, нельзя было ожидать прогрессивных тер­риториальных сдвигов, более равномерного размещения промы­шленности. Первоочередному восстановлению в тяжелой промы­шленности подвергались старые индустриальные районы и цент­ры —.Петроград, Донбасс, Приднепровье, Баку. Поэтому к концу восстановительного периода их удельный вес стал еще больше, чем в 1913 г.

При регулировании территориального развития применялись и неоправданные насильственные методы. Наряду с завышенными критериями раскулачивания зажиточных крестьянских хозяйств, в отдельных районах Казахстана и Туркестана во время аграрной ре­формы под предлогом уравнения землепользования русских и лиц коренной национальности изымались излишки земли, скота и ин­вентаря у русских переселенцев — крестьян и казаков, в результате чего обезлюдили и исчезли десятки и сотни деревень и хуторов. Впрочем, подобное только в отношении коренного населения име­ло место также на Западе при колонизации новых земель («вытес­нение» индейцев с исконных территорий в США и т. п.).

Опыт нэпа нельзя считать однозначным. Несомненно, это был весьма интересный и ценный эксперимент, апробированный сна­чала в СССР, а затем в Китае. Однако планово-рыночное хозяйст­во могло хорошо зарекомендовать себя только в условиях эволюци­онного развития. Когда же ввиду нараставшей военной опасности требовалось за 10—15 лет создать передовую экономику, прежде всего мобилизационную, с резко измененной структурой в сторону тяжелой, особенно оборонной, промышленности, то рыночное са­морегулирование, даже корректируемое планом, не было приспо­соблено к этому и тормозило плановые мероприятия. К примеру, Центральный район в ближайшей перспективе оставался бы одно­сторонне текстильным вместо того, чтобы стать базой передового квалифицированного машиностроения, а Западной Сибири пред­назначалась участь не нового мощного центра производства угля и металла, а исключительно аграрного района и т. п.[41]

Поэтому Советский Союз вынужден был сойти с пути нэпа. Ошибкой было не это решение высшего руководства страны, а невозвращение к нэпу с окончанием послевоенного восстановле­ния народного хозяйства или хотя бы в 60-х годах.

Наследие советского территориального планирования

Достижения и просчеты планового развития регионов в СССР. Фи­нансовый механизм территориального регулирования.

Осуществленные за советский период в неразрывной связи с ин­дустриальным переустройством экономики коренные сдвиги в раз­мещении народного хозяйства, масштабах и структуре социально-экономического развития регионов нашли наглядное выражение:

• в пятикратном (с 4 до 22%) увеличении доли восточных рай­онов (Сибирь, Казахстан и др.) в промышленном производстве страны. Благодаря широкому освоению природных богатств зна­чительно приросла территория нового размещения и развития хо­зяйства, возросло экономическое и оборонное могущество государства и повысилась производительность общественного труда;

• в полном обновлении материально-технической и организа­ционной базы старопромышленных районов (Центр, Северо-За-пад, Донбасс и др.), получивших современную индустриальную специализацию и многократно умноживших масштабы хозяйст­ва, в результате чего они смогли внести решающий вклад в 200-кратное приращение индустриального потенциала СССР;

• в создании по всей стране 100 млн новых рабочих мест в го­родских, в основном промышленных, отраслях (рост - 8,6 раза при увеличении населения в 1,8 раза), что, наряду с обеспечени­ем полной занятости и ликвидацией аграрного перенаселения и безработицы, послужило важнейшим условием быстрого эконо­мического роста и повышения народного благосостояния;

• в увеличении количества городов - основных центров эко­номического и культурного прогресса - с 709 в 1926 г. до 2200 в 1990 г. (в том числе с числом жителей от 100 тыс. с 31 до 291) и удельного веса городского населения - с 18 до 66%;

• в невиданном хозяйственном и культурном подъеме всех со­юзных и автономных республик на основе рационального терри­ториального разделения труда, когда, например, темпы промыш­ленного роста у многих из них в несколько раз превышали среднесоюзные, в результате чего было ликвидировано их фактичес­кое неравенство и успешно решалась проблема выравнивания территориальных уровней хозяйственного и социального развития (разрыв между экономическими районами по производству промышленной продукции на душу населения сократился с 38 раз в 1926 г. до 3 раз в 1980 г.);

• в приближении промышленности к источникам сырья, топ­лива, трудовым ресурсам и районам потребления продукции, формировании рациональной специализации и комплексного развития хозяйства регионов, сокращении и ликвидации излиш­не дальних, встречных и других неоправданных межрайонных связей, что принесло стране огромную экономию затрат общест­венного труда, обеспечило рост внутреннего накопления и повы­шение уровня жизни народа, послужило важным условием укреп­ления обороны страны.

Формирование новой территориальной структуры народного хозяйства, сопровождавшее радикальные преобразования мате­риально-технической базы, форм собственности и социального состава населения, активно способствовало упрочению общест­венного и государственного строя Советского Союза, а затем по­служило одной из важнейших материальных основ реформирова­ния постсоветской экономики.

Крупнейшие по размаху, не имеющие аналогов в мире терри­ториальные преобразования в СССР пришлись в основном на два непродолжительных периода — довоенной индустриали­зации и послевоенного восстановления.

Непримиримые критики «прошлого наследства» при всем же­лании не могут опровергнуть такие реальности, обусловленные потенциалом и размещением советской экономики, как высочай­шие темпы и огромные масштабы промышленного развития и ка­питального строительства в большинстве регионов СССР, как ре­шающая роль своевременно созданной промышленной базы Вос­тока в победе над германским фашизмом, как фактически полное (свыше 90%) распространение у нас рабочих мест, созданных по всей стране в годы советских пятилеток, как почти 100%-ная до­ля в огромной приватизированной собственности основных фон­дов, введенных повсеместно в советское время, и так далее и тому подобное. Эти факты становятся еще более значимы, если учесть, что плановая экономика СССР насчитывала 62 года (с 1928 г.), а рыночная дореволюционная в России, где и в помине не было по­добных преобразований, - 56 лет (с 1861 г.), т. е. почти столько же. Недоверие некоторых к статистическим колонкам может быть рассеяно хотя бы сравнением экономико-географических карт царской России и СССР Драматизм осуществления масштабных планов ускоренного создания мощной мобилизационной экономики СССР, включая новое размещение производи­тельных сил, проявился в жестком, репрессивном подавлении де­сятков тысяч идейных оппозиционеров и их сторонников (в том числе ученых, инженеров, плановиков, проектантов), активно противодействовавших этому курсу. Но победа последних, неиз­бежно чреватая поражением СССР в величайшей из войн, стоила бы жизни десяткам миллионов людей.

Вместе с практикой территориального регулирования совер­шенствовалась его методология, построенная на органическом со­четании научных теорий территориального разделения труда и общественного воспроизводства. Теоретическим фунда­ментом проектировок служила система закономерностей, прин­ципов и факторов планового размещения и регионального разви­тия производства. Среди упомянутых закономерностей традици­онно выделялись: более равномерное (а не «равномерное») разме­щение производительных сил; последовательное приближение промышленности к энерго-сырьевым источникам и районам по­требления продукции; рациональная хозяйственная специализа­ция и комплексное (а не «всестороннее») развитие экономических районов; быстрый подъем хозяйства и культуры восточных райо­нов и национальных образований, и другие. При этом на каждом последующем этапе эти объективные особенности территориаль­ной структуры экономики приобретали качественно новые черты.

Улучшались методы планирования, начиная с определе­ния ведущего звена, приоритетов экономики (отраслей, регионов) и кончая комплексным и системным подходом к разработке терри­ториальных планов. Линия на комплексное, гармоничное развитие республик и областей, оптимизацию структуры их хозяйства на ба­зе правильной специализации и интеграции, всемерное использо­вание экономичных производственных ресурсов территорий (по­средством развернутой системы плановых заданий и расчетных по­казателей) неизменно проводилась во всех территориальных пла­нах, давая весомый хозяйственный и социальный эффект.

При составлении планов первой, а затем других пятилеток широко применялся конструктивный метод последовательных (вариантных) приближений к оптимуму (постадийная увязка проектировок по всей территориально-отраслевой системе и ее отдельным элементам). Всегда практиковались вариантная проработка планов, метод экспертных оценок и особенно — балансо­вый метод (ряд балансовых прикидок содержался еще в плане ГО-ЭЛРО). С конца 30-х годов сложилась традиционная форма мате­риальных и других территориальных балансов, а с 60-х — разраба­тывались также межотраслевые. Порайонные балансы рассчиты­вались постоянно, межрайонные — периодически, позволяя улуч­шать планирование размещения отраслей, комплексного разви­тия районов и межрайонных связей. Последовательно совершен­ствовались методы оценки экономической эффективности хо­зяйства, а в последние советские десятилетия - оптимизацион­ных расчетов (с применением экономико-математических моде­лей многоступенчатой оптимизации развития и размещения про­изводства и др.).

Задачам обоснования территориального разреза отраслевых и комплексных районных планов отвечала система плановых (ди­рективных) и расчетных показателей (производства, капитально­го строительства, титульные списки строек и проектно-изыска-тельских работ, социальной сферы, натуральные и стоимостные, количественные и качественные характеристики).

Становление СССР как великой индустриальной державы не­разрывно связано с политикой размещения производительных сил. И на этом пути достигнуты бесспорно выдающиеся успехи. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на допущенные при территори­альном регулировании серьезные просчеты и недоработки.

В период индустриализации при остроте проблемы внутреннего накопления и жестких сроках капитального строи­тельства, сужении возможностей использования хозрасчета и расширении сферы командного управления допускались частые корректировки планов, делавшие их излишне напряженными и во многом нереальными (например, программа строительства за­водов черной металлургии в первой пятилетке). В планах и проек­тах не всегда должным образом учитывались технико-экономиче­ские факторы размещения отраслей.

В довоенных перспективных планах переоценивались воз­можности развития в европейских районах крупных алюминие­вых заводов, химических комбинатов, других энергоемких пред­приятий и целых промкомплексов — в Подмосковье (Бобрики), на Украине (Запорожье), в Поволжье (Куйбышев) и др., не учиты­валось, что в перспективе они превратятся (как это произошло) в гиганты с большим потреблением дефицитного в этих районах топлива. Возможность использования массового труда заключен­ных (особенно в районах Крайнего Севера) привела к созданию там крупнейших, не имевших аналогов промышленных центров (Норильск, Магадан и др.), функционирование которых в нор­мальных условиях сильно затрудняется и удорожается тяжелыми климатическими и транспортными условиями. Игнорировались вопросы экологии.

Хотя уже были разработаны надежные методы комплексной оценки экономической эффективности хозяйственных меропри­ятий, целесообразность выбора мест дислокации предприятий в проектах нередко определялась односторонне - в основном по величине транспортных издержек (Сталинградский тракторный завод и др.). С запозданием, только в третьей пятилетке был по­ставлен вопрос о планировании комплексного развития хозяйст­ва всех экономических районов. Это вызывалось ростом чрезмер­но дальних и встречных перевозок грузов: донецкий уголь в сере­дине 30-х годов завозился на Урал и даже в Сибирь, Среднюю Азию и на Дальний Восток, металл с Юга — в Восточную Сибирь и на Дальний Восток и т. д.

С середины 60-х годов, в том числе в «застойный» пе­риод (с 70-х годов), как и прежде, были достигнуты положитель­ные результаты в развитии территориальной структуры единого народнохозяйственного комплекса, однако им сопутствовали и крупные просчеты.

Широко распространенные ведомственность и местничество, низкий уровень исполнительской дисциплины (многие методи­ческие требования игнорировались), неотработанность функций и организационной структуры «размещенческого» и региональ­ного планирования, непоследовательность внедрения новых идей и предложений, отсутствие (в отличие от первых пятилеток) их широкого общественного и профессионального обсуждения и особенно низкая эффективность хозяйственного механизма не способствовали успехам в этой области.

Министерства не выполняли указаний директивных органов об учете в проектах планов предприятий предложений союзных республик и местных органов, а последние не обладали необходи­мыми правами и средствами воздействия на ведомства. В резуль­тате. происходило нарушение территориальных пропорций, воз­никли крупные недостатки в специализации, комплексном разви­тии, охране окружающей среды, экономических связях регионов, что снижало эффективность территориального регулирования.

Это отрицательно влияло, в частности, на решение такой важ­ной проблемы, как пропорциональное развитие европейских и восточных районов. В 1971-1985 гг. темпы роста производства в промышленности Востока только чуть превышали среднесоюзные и были значительно ниже предусмотренных пятилетними планами (фактическое увеличение 250% против планового -306%).

В погоне за «нефтедолларами» чрезмерно форсировались до­быча и экспорт нефти и газа, развитие добывающих районов, тог­да как наукоемким, высокотехнологичным отраслям обрабатыва­ющей промышленности не уделялось должного внимания, что усиливало технико-экономическое отставание страны от Запада.

Несмотря на принимавшиеся решения об ускоренном разви­тии энергоемких отраслей в восточных районах и резком ограни­чении их роста в Европейской части, за указанные 15 лет свыше 75% прироста выплавки чугуна в стране и 83% прироста произ­водства синтетических и искусственных волокон, пластмасс и смол дали топливодефицитные европейские районы. Объем транспортировки сюда топлива с востока возрос в 9 раз, намного превысив общее увеличение промышленного производства. Миннефтехимпром, Минчермет СССР, другие ведомства продол­жали наращивать мощности высоко-, тепло- и электроемких предприятий в европейских районах, где все более ощущался не­достаток эффективных топливно-энергетических ресурсов (Бе­лоруссия, Центральный, Центрально-Черноземный, Поволж­ский районы и др.).

Длительное время не происходило положительных сдвигов и в размещении машиностроения. За 10 лет (с 1970 по 1980 г.) доля продукции, выпускаемой в Европейской части страны (90%), практически не изменилась. Более того, в металлоемких отраслях машиностроения (энергетическое, тяжелое и транспортное) эта доля неоправданно повысилась, а в трудоемких (приборострое­ние и электротехника) - необоснованно снизилась. Несмотря на возросшую долю Сибири в потреблении химического, нефтехи­мического и энергетического оборудования, удельный вес макро­региона в его производстве увеличился очень незначительно.

Предусматривая в программе капитального строительства преимущественное размещение трудоемких производств в Сиби­ри при явной недостаточности кадров, министерства не учитыва­ли напряженный баланс трудовых ресурсов и повышенные затра ты на их обустройство, а также большой и постоянно увеличива­ющийся порожний вагонопоток с запада на восток на железных дорогах. При таком положении выгоднее было завозить туда не­которые виды продукции трудоемкого изготовления (машины, ткани, обувь и т. д.) вместо перемещения новых работников с се­мьями и создания соответствующей социальной инфраструкту­ры. Во многих регионах сильно обострилась экологическая обста­новка.

Финансовый механизм советского территориального планирова­ния действовал в основном в двух направлениях: 1) прямые вложе­ния из союзного и республиканских бюджетов в экономику реги­онов (на строительство и реконструкцию предприятий, в инфра­структуру и т. д.); 2) бюджетное регулирование — отчисления от до­ходов государственного бюджета (передаваемых для выполнения народнохозяйственного плана по подведомственному сектору экономики) в нижестоящие бюджеты (союзно-республиканские, областные и т. д.) в дифференцированных процентах от суммы по­ступлений дохода (налога) на данной территории; такой способ сбалансирования доходов и расходов нижестоящих бюджетов за­интересовывал каждый территориальный орган власти в выполне­нии плана общесоюзных государственных доходов (налогов).

Главными источниками средств для бюджетного регулирова­ния служили налог с оборота, подоходный налог с населения и некоторые другие. В случаях, когда бюджет союзной республики или местного совета не мог быть сбалансирован (в основном не хватало средств на социальные расходы) даже при передаче ему всей суммы доходов, поступающих на его территории, выделя­лась дотация из государственного бюджета. Из-за пониженного уровня социально-экономического развития хронический дефи­цит, требующий больших финансовых вливаний из центра, испы­тывали бюджеты Казахстана и республик Средней Азии.

Дата добавления: 2015-09-07