Экономические зоны и их функции, федеральные округа

Типы экономических зон. Федеральные округа - новая форма территориального управления.

Народнохозяйственный потенциал зон - укрупненных экономических районов. Главные экономические зоны.

Объединение среднемасштабных регионов (областей, краев, рес­публик) в крупные экономические районы позволяет в опреде­ленной степени иметь обобщенное представление об особеннос­тях территориального разделения труда и территориально-эконо­мических отношений (в элементарном виде выраженных эконо­мическими показателями). Сетка макрорегионов, раскрывая со­временную и перспективную региональную структуру народного хозяйства, особенно удобна для текущего и среднесрочного пла­нирования (прогнозирования) и разработки статистических сво­док в территориальном разрезе и давно используется в таком ка­честве. Не случайно крупные экономические районы называют также основными.

Вместе с тем система интегрального территориально-эконо­мического деления включает и экономические зоны различного ти­па и функционального назначения:

• для координации и контроля регионального развития цент­ральной государственной властью, обеспечения территориально­го единства и целостности страны (федеральные округа);

• для долгосрочного (10 и более лет) территориального соци­ально-экономического прогнозирования и планирования (зоны - укрупненные экономические районы);

• для определения тактической и стратегической политики и общих направлений территориального развития (Европейская и Азиатская части страны);

• для оперативного и перспективного регулирования хозяйст­венной деятельности на территориях особых интересов государства и предпринимательства — с благоприятными региональными факторами (например, районы Европейского ядра, Южно-Си­бирской полосы и т. д.) или с экстремальными условиями (зойа Крайнего Севера и т. п.).

Первый тип экономических зон включает ряд их разновидностей по различным функциональным признакам, относящимся к общему федеральному управлению по всей территории страны (по­литика, оперативное руководство, перспективное планирование и т. д.).

Направления развития российской экономики всегда связы­вались с экономическими, природными, историческими особен­ностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и раз­нообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим здесь неизменно была высока роль централизованного управления, го­сударственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государст­венного пространства. Отсюда важное значение приобретали во­просы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала ак­тивную роль государства в ее реализации. При огромном количе­стве регионов — субъектов Федерации и их безудержном стремле­нии к расширению суверенитета это сильно ослабляло централь­ную государственную власть.

Государство — не только очерченное границами географичес­кое пространство, где живут и работают его граждане, но и преж­де всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетер­пимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межре­гиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициоз­ных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угро­зу национальной безопасности России, ее территориальной цело­стности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроб­лению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономичес­ких связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России новой формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств цент­ральной власти в укрупненных административно-территориальньх образованиях, например федеральных округах, что со­гласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федера­тивное устройство к ведению Федерации¹.

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в целях обеспечения реализации его конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности феде­ральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полно­мочных представителей Президента России в регионах был пре­образован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция — важ­нейшая для государства не только в плановой, но и в регулируе­мой рыночной экономике, то в основу новой формы государст­венно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего прин­ципы экономического районирования. Так как государ­ственное управление широко функционально, то надо использо­вать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (ок­руга военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межре­гиональным звеном территориального деления сделаны 7 феде­ральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изме­нениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, регио­нальное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладаю­щее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, При­волжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректиро­ванное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Терри­ториальные границы федеральных округов в дальнейшем могут

1. Центральный феде­ральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская об­ласть, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г Москва

Центр федерального округа - г Москва 2. Северо-Западный фе­деральный округ: Рес­публика Карелия, Респуб­лика Коми Архангельская область,

Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Нов­городская область, Псков­ская область, г Санкт-Пе­тербург, Ненецкий авто­номный округ

Центр федерального окру­га - г Санкт-Петербург

3. Южный федеральный округ:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область

Центр федерального округа - г Ростов-на-Дону

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики Кировская область,

Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Перм­ская область,

Самарская область, Сара­товская область, Ульянов­ская область, Коми-Пер­мяцкий автономный округ

Центр федерального округа - г Нижний Новго­род

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский ав­тономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа - г Екатеринбург

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область,

Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ

Центр федерального округа - г Новосибирск 7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ Чукотский автономный округ

Центр федерального округа - г Хабаровск

Рис. 12.1. Федеральные округа России

меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонно­го (военные округа) и национально-политического районирова­ния; это привело к необходимой трансформации некоторых (осо­бенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйственных макрокомплексов.

I При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, нало­гообложения, приватизации и прочив, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, при­ближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регио­нами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12—13 регионами. Преимущества макрорегио­нов и зон сказываются также в управлении федеральными энер­гетическими системами, путями сообщения, информацией и свя­зью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизаци­онную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административны­ми образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько гу­берний. В советские годы крупные экономические районы и зо­ны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоя­щее время на этих территориях функционируют межрегиональ­ные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементи­руя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опирать­ся федеральный центр в своих взаимоотношениях с территория­ми. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федераль­ные органы власти (управления), переместив ряд соответствую­щих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затра­гивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же — «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Прези­дента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются реализация органами го­сударственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением реше­ний федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопаснос­ти, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений. Среди функций полномочного представителя:

• координация деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в округе;

• организация взаимодействия этих органов с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, органами местного са­моуправления, политическими партиями, иными общественны­ми и религиозными объединениями;

• разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономи­ческого развития территорий в пределах округа;

• организация контроля за исполнением федеральных зако­нов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распо­ряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

• участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сло­житься наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоратив­ных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного ре­гулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы госу­дарственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно будет) лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой

равномерности экономического и социального развития, осу-[ять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различ­ный интересов будут всегда, но их остроту можно заметно снизить Более полная информация о положении дел и личные кон­такты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

Важное функциональное назначение экономических зон — укрупненных экономических районов (федеральных округов и др.) — долгосрочное территориальное прогнозирование и планирование. Оно имеет дело с относительно небольшим кругом показателей, укрупненными расчетами, степень достоверности которых пони­жается как с расширением временного горизонта, так и уменьше­нием размеров территориальных единиц. Поэтому для прогнозов на 10 и более лет целесообразно использовать схемы сплошных зон — укрупненных экономических районов¹, представляющих группировки макрорегионов.

В 40-х и 70-х годах при подготовке проектов генеральных пла­нов развития народного хозяйства СССР на 15 лет проводилось выделение подобных зон.

В условиях вырисовывающегося сравнительно длительного переходного периода формирования регулируемой рыночной экономики может быть полезным использование в долгосрочных прогнозах и программах схемы 5—7 экономических зон — укруп­ненных экономических районов. Например: Центр и Север Евро­пейской части России (Северный, Северо-Западный, Централь­ный и Волго-Вятский макрорегионы), Юг Европейской части (Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский макрорегио­ны), Волго-Урал (Поволжский и Уральский макрорегионы), Си­бирь (Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский макрорегио­ны), Дальний Восток (зона совпадает с макрорегионом, который, однако, по масштабам территории и ресурсного потенциала сходен с укрепленным районом)[31]

Достоинство этой схе­мы - использование сетки сложившихся макрорегиональйых комплексов.

Такое зонально-экономическое деление больше носит оцецочно-ресурсный характер в отличие от макрорегионального, имеющего оценочно-производственную направленность. Оно наибо­лее обобщенно раскрывает территориальную структуру производственного потенциала страны. Выявляется, например, что на рай­оны Центра и Севера, а также Волго-Урала приходится около 3/5 всего населения и основных производственных фондов России, а на районы Сибири и Дальнего Востока — 9/10 топливно-энерге­тических, 3/4 лесных ресурсов, почти 70% земельного сельскохо­зяйственного фонда (табл. 12.1). Соответственно в долгосрочной перспективе формируются основные направления развития этих групп макрорегионов.

Система указанных экономических зон позволяет отразить существенные особенности развития крупных частей страны в длительной перспективе. К ним относятся крупномасштабные, межрегиональные пропорции и проблемы, прежде всего территориальное распределение и использование наиболее важных про­изводственных ресурсов (особенно многоцелевого назначения), с учетом дифференциации их экономических оценок. Эти экономические зоны могут полностью или почти полностью совпадать с укрупненными территориально-управленческими образования­ми типа созданных недавно федеральных округов, что повышает значимость экономических зон как инструментов государствен­ного регулирования экономики.

Экономические районы Центра и Севера Европей­ской России (за исключением Севера) являются старопромы­шленными, индустриально развитыми (почти 2/5 трудовых ре­сурсов, 1/3 производственных фондов страны), с преобладанием обрабатывающей промышленности ведущих (особенно наукоем­кого машиностроения, включая ВПК) и потребительских ком­плексов, использующих в значительной мере привозные топли­во, сырье, полуфабрикаты. Стоимостные оценки пахотных зе­мель и воды, региональные затраты на создание производствен­ной и социальной инфраструктуры (последние в 2,5 раза мень­ше, чем на Дальнем Востоке) — одни из самых низких. Однако топливно-энергетические ресурсы у потребителей обходятся в 3 раза дороже, чем, например, в Восточной Сибири. Сильно диф­ференцированы некоторые социально-экономические показате­ли: душевые денежные доходы в Волго-Вятке в 2,3 раза ниже, чем в Центре. Проблемы и перспективы зоны — в основном те же, что и у районов Европейского ядра (у североевропейских — те же, что у зоны Крайнего Севера).

Юг Европейской России располагает мощным агро­промышленным комплексом (1/5 производства в стране), в том числе зерновым хозяйством, производством ценных технических культур (подсолнечник, сахарная свекла и др.), крупным сельско­хозяйственным и рядом других отраслей машиностроения, мас­штабными рекреационными ресурсами. Еще недавно доля сель­скохозяйственного производства зоны в стране не уступала четы­рем районам Центра и Севера, а стала ниже в 1,5 раза. В зоне — 1/6 всех сельскохозяйственных угодий. Ценность пахотных земель вдвое выше, чем в Центре. Недостаточны водные и лесные ресурсы, практически отсутствуют энергоносители. Однако здесь крупнейший в мире железорудный бассейн – КМА (около 3\5 российских запасов руды).

Таблица 12.1

Производственно-ресурсный потенциал экономических

зон — укрупненных экономических районов,

в % к итогу по РФ

Экономические зоны	Территория	Насе­ление	Основные производственные фон­ды	Топ- лив- но- энергетические ре- суры	Же­лез­ная руда	Лес­ные ре­сурсы	Сельско­хозяйст­венные земли^2	Реч­ной сток
Центр и Север	14,2	35,9	30,6	4,5	5,2	17,3	13,8/ 18,0	17,8
Европейской части
Юг Европейской части	3.1	17,3	12,5	1,1	57,1	0,9	5,8/17,8	1,7
Волго-Урал	8,0	25,3	27,7	1,6	16,7	6,6	11,7/34,1	8,0
Сибирь	38,3	16,4	23,4	61,8	13,0	49,2	36,1/26,6	35,3
Дальний Восток	36,4	5,1	5,8	31,0	8,0	26,0	32,6/3,5	37,2
Европейская часть	25,3	78,5	70,8	7,2	79,0	24,8	31,3/69,9	27,5
Азиатская часть	74,7	21,5	29,2	92,8	21,0	75,2	68,7/30,1	72,5
^1 Отрасли, производящие товары. ^2 Числитель - земли сельскохозяйственных землепользователей, знаменатель — сельскохозяйственные угодья.

Зона Волго-Урала — одна из наиболее индустриально раз­витых в России (разнообразное машиностроение, особенно воен­ное, тяжелое и сложное, нефтехимическая промышленность, до­быча и переработка нефти и газа) с мощным АПК (около 1/3 про­мышленной и сельскохозяйственной продукции страны). Произ­водственный потенциал в значительной мере сформировался на собственной топливно-сырьевой основе, не исчерпавшей еще своих возможностей (1/4 населения, свыше 1/4 основных фон­дов, 1/6 запасов железной руды, 1/3 сельскохозяйственных уго­дий). При этом экономические оценки важнейших производст­венных ресурсов имеют промежуточные по сравнению с Центром и Сибирью значения. Осложняющими факторами являются от­носительная ограниченность запасов топлива и воды (особенно на Урале). Остры экологические проблемы (загрязнение Волги, последствия радиационного взрыва на Южном Урале и т. д.). Ос­новные задачи связаны с модернизацией промышленно-производственного аппарата (металлургия и др.), структурной перест­ройкой (конверсия ВПК), рационализацией межрайонных и внешних топливно-сырьевых связей.

Районы Сибири выделяются мощным и высокоэконо­мичным природно-ресурсным (3/5 общероссийских ресурсов топлива и энергии, почти 1/2 лесных, свыше 1/3 водных и т. д.) и созданным значительным производственным (почти 1/4 основ­ных фондов) потенциалом. При этом освоение природных бо­гатств, особенно топливно-энергетических, высокоэффективно. Приведенные затраты на энергетическое топливо у потребителей Сибири — самые низкие, как и на воду. В ряде случаев эти и дру­гие ценные ресурсы удачно сочетаются, создавая широкую осно­ву их комбинированного использования в рамках промузлов и ТПК. Огромен земельный сельскохозяйственный фонд, но цен­ность пахотных земель в 2—3 раза ниже, чем на Юге России.

Дальний Восток— обширный регион России (2/5 ее тер­ритории), сочетающий огромные и ценные природные ресурсы (цветные, драгоценные и редкие металлы, алмазы, лес, пушнина, рыба и другие морепродукты) с выгодным географическим поло­жением (соседство стран Азиатско-Тихоокеанского региона с на­селением около половины мирового).

В ближайшие десятилетия Сибирь и Дальний Восток должны обеспечить большую часть наших потребностей в топливе, элект­роэнергии, цветных металлах, древесине, значительную часть — в химических материалах. Могущество России, как и предвидел М. В. Ломоносов, «будет прирастать Сибирью». Важнейшая зада­ча - ускорить создание широкого рынка полуфабрикатов и гото­вых изделий, потребительских товаров и сузить сырьевой рынок. Вместе с тем следует учитывать негативные факторы — «жест­кость» природных условий, особенно северной части зоны. Стои­мость строительно-монтажных работ, -даже на юге, здесь значи­тельно выше (на Дальнем Востоке — на 35-40%), чем в централь­ных районах. Около 2/3 территории слабо заселены, районные коэффициенты заработной платы составляют до 1,8—2 и выше, региональные затраты на производственную и социальную ин­фраструктуру также самые высокие. Облегчает решение народно­хозяйственных задач использование целесообразного разделения труда между югом и севером зоны. Другие проблемы и перспекти­вы изложены при характеристике Азиатской зоны.

Приоритетное значение для развития такой огромной страны, как Россия, имеет рационализация хозяйственных пропорций между главными экономическими зонами - европейскими и вос­точными районами. Территориальный размах эффективного хо­зяйствования, прогрессивной структурной перестройки и интен­сификации производства в первую очередь определяется произ­водственным и научно-техническим потенциалом Европейской зоны. Вместе с тем наша экономика существенно зависит от топ­ливно-энергетических и сырьевых ресурсов Востока. Начиная со времени индустриализации, происходило непрерывное повыше­ние доли восточных районов в промышленном производстве: в 1965 г. она составляла 17, в 1985 г. — 21, а ныне — около 29% (1913г.-3%).

Роль Европейской зоны будет возрастать преимущест­венно в развитии сложных, наукоемких производств промышлен­ности, обеспечивающих научно-технический прогресс, особен­но машиностроительной, химической, конверсируемой оборон­ной (комплексы ведущих отраслей).

Предполагается более быстрое развитие атомной энергетики, качественной малоэнергоемкой металлургии, а также агропро­мышленного комплекса. Придается большое значение решению острых проблем жизнеобеспечения (топливно-энергетической, водной, экологической и др.).

При этом динамичный рост и совершенствование структуры производства будут происходить в основном путем технического перевооружения и реконструкции действующих предприятий и целых промышленных комплексов (машиностроительных, хими­ческих, текстильных и др.), улучшения их производственных свя­зей, межотраслевых пропорций и более эффективного использо­вания всех хозяйственных ресурсов (повышение выработки и фондоотдачи, снижение энерго- и материалоемкости и т. д.).

Вследствие сосредоточения здесь огромных мощностей обра­батывающей промышленности, фондов производственной и ры­ночной инфраструктуры, следовательно, большого рыночного потенциала, вероятно, что после стабилизации экономики удель­ный вес Европейской зоны в промышленности страны начнет по­вышаться, а это на данном этапе целесообразно.

В долгосрочной перспективе сохранится активное влияние восточных районов на экономическое развитие России и ближнего зарубежья, что будет достигаться путем вовлечения в народнохозяйственный оборот экономичных природных ресур­сов, прежде всего топливно-энергетических, однако с учетом же­сткой ресурсосберегающей политики. При этом приоритет сохра­няется за топливно-энергетическим комплексом, добычей мине­рального сырья и особенно за энерго- и водоемкими производст­вами обрабатывающей промышленности.

Существенное значение для Востока имеет проблема рацио­нального использования ограниченных трудовых ресурсов. Речь идет не только о всемерном замещении живого труда высокопро­изводительной техникой, но и о сдерживании размещения и раз­вития трудоемких отраслей, осложняющих и удорожающих осво­ение этих районов. Целесообразно при нормальном налаживании межрайонных связей (удешевлении транспортных тарифов и т. д.) отказаться от самообеспечения на месте многими товарами про­изводственно-технического и даже потребительского назначения и завозить их из европейских районов (вместо завоза и обустрой­ства новой рабочей силы с семьями), используя и такой благопри­ятный фактор, как порожнее направление железных дорог с запа­да на восток.

.Решающими условиями закрепления кадров и подъема хозяй­ства служат ускоренное развитие социальной инфраструктуры, форсирование жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, развития АПК и торгового обслуживания, а также

создание стимулирующих мер заселения Сибири и Дальнего Вос­тока (учитывая и демографическое давление многонаселенного Китая). Должна решаться транспортная проблема по обеспече­нию надежных связей с внутренними районами России и зарубе­жьем, а также транзита грузов (контейнеров) между странами За­падной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. В составе целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья предусмотрена подпрограмма хозяйственного освоения зоны БАМа.

Дата добавления: 2015-09-07