Реформа ЖКХ

Первую попытку радикально перестроить ЖКХ предприняли в марте 1992 г. в Москве: мэрия заключила соглашение с Агентством международного развития США о разработке программы по передаче функций управления муниципальным жильем частным компаниям. В столице тогда начали создавать дирекции единого заказчика (ДЕЗы), которые и стали управлять жилым фондом.

В декабре 1992 г. был принят Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Среди идей этого закона можно назвать появление «кондоминиумов» и предложение выселять из квартир злостных неплателыциков. В 1992— 1993 гг. в целом ряде актов нашла выражение достаточно целостная концепция жилищной реформы в России. Рассмотрим ее основные позиции.

1. Приватизация жилья — фактически начало реформы в ЖКХ. Приватизация была добровольной и бессрочной, касалась только квартир, не налагала никаких обременений на жильцов в части содержания домов, в которых расположены квартиры.

2. Передача ведомственного жилья муниципалитетам обоснована Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность». Одновременно муниципалитеты приняли на себя все расходы по содержанию и обслуживанию переданного ведомственного жилья.

3. Образование кондоминиумов, или ТСЖ, характеризуется принятием законов, которые должны были подключить владельцев квартир к содержанию домов и территорий общего пользования: Указ Президента РФ от 23.09.1993 «Об утверждении Временного положения о кондоминиуме», Федеральный закон от 15.07.1996 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Таким образом, был выбран единственный вариант решения проблемы общих расходов по дому.

4. Применение жилищных субсидий для тех семей, у которых платежи за жилищно-коммунальные услуги превышали установленный порог в совокупном семейном доходе (постановление Правительства РФ от 22.09.1993 № 935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг»),

5. Формирование конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), разделение функции заказчика и подрядчика. В качестве службы заказчика создавались муниципальные учреждения или предприятия, консолидировавшие деньги и интересы потребителей ЖКУ и дававшие заказы компаниям, подряжавшимся для оказания услуг. Они должны были проводить конкурсы между компаниями, инициируя таким образом конкуренцию в условиях монополии муниципальных властей.

Реализация Концепции на принятых принципах не остановила перманентный финансовый кризис ЖКХ, нарастающий износ жилого фонда и инженерных коммуникаций. Приток инвестиций в отрасль также был блокирован, за исключением сектора элитного жилья, где и строительство, и эксплуатация жилого фонда уже строились на рыночных принципах, но при повышенных издержках и ценах.

В итоге уже в 1993—1996 годах:

— сложился рынок жилья, включая вторичный, но не сложился рынок ЖКУ;

— дифференцировались темпы и качество продвижения реформы по городам с учетом уровня их социально-экономического развития, системы управления городским хозяйством и наличия заинтересованных местных лидеров;

— увеличилась доля платежей населения в покрытии расходов на жилищно-коммунальные услуги с одновременным увеличением финансовой разбалансированности сектора в результате снижения собираемости платежей;

— не были достигнуты необходимые темпы формирования ТСЖ.

Второй этап реформы приурочен к выходу Указа Президента РФ от 28.04.1997 № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», который предусматривал ее ускорение и усиление федерального контроля за ее проведением на местах. Главный индикатор этапа — доля платежей населения в оплате за наем жилья и ЖКУ. Ее предстояло увеличить с 35 в 1997 г. до 70% в 2000 г. и до 100% в 2003 г. Характерно, что рост расходов населения на оплату услуг ЖКХ не был увязан с политикой роста доходов населения. Планировалось параллельное повышение федерального лимита максимально допустимой доли расходов на жилье в бюджете семьи с 16 до 25%.

Также к 2000 г. намечалось довести до 100% долю жилья, обслуживаемого на конкурсной основе. Главным мотивом продвижения реформы для местных властей считалась высокая доля дотаций на ЖКХ в местных бюджетах, снижать которую предполагалось за счет населения, помогая малообеспеченным гражданам жилищными субсидиями. Реализация реформы провалилась в силу своей неподготовленности, финансового кризиса 1998 г., двойной смены федерального правительства.

В обществе реформа ЖКХ сопровождалась информационными войнами. Приведем только несколько названий статей из периодической печати того времени: «Реформа ЖКХ — гроб для старика»; «Приватизация бюджетных денег»; «Просто стыдно»; «ЖКХовщина: почему так лукава реформа»; «Художественный фильм „ Козел в огороде“»; «Поворот не туда»; «Коммунальное гетто»; «Дом треснул, с ним была реформа ЖКХ»; «Через пень-колоду»; «Коммунальный откат» и т.д.

На этом фоне достижение главной цели реформы ЖКХ — стопроцентная оплата населением жилья — было отложено Государственной Думой до 2008 г. Снова были заморожены тарифы при росте инфляции, кризис сектора резко обострился.

Третий этап реформы. С 2000 года начался третий этап жилищной реформы. В 2001 году принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 гг., а в ее составе — подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ». Новая редакция закона «Об основах федеральной жилищной политики», принятая в апреле 2003 г., исключила упоминание о сроке перехода на 100-процентную оплату ЖКУ населением, внесла изменения в механизм представления жилищных субсидий.

В период после 2003 г. можно выделить еще четыре значимых события в продвижении жилищной реформы:

— принятие нового Жилищного кодекса РФ в пакете из 27 законов, решающих многие проблемы реформы;

— создание компании «РКС» (Российские коммунальные системы), знаменующее приход бизнеса в ЖКХ;

— развитие ипотеки, стимулирующей рынок жилищного строительства;

— принятие национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».

Новый Жилищный кодекс РФ законодательно разрешил проблему, возникшую в ходе приватизации жилья с 1991 г. — была установлена ответственность собственника за состояние многоквартирного жилого фонда, управление им и эксплуатацию, включая системы коллективного пользования, а также обязанность проведения капитального ремонта. Собственникам были на выбор предложены три формы реализации на практике положений ЖК РФ:

1) путем создания товарищества собственников жилья (ТСЖ), некоммерческой организации;

2) путем передачи управляющей компании;

3) силами самих собственников.

Жилищный кодекс РФ (ст. 50) определил, что норма предоставления жилья устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

На рис. 2.1 показана принципиальная схема перехода от дотирования монополистов в сфере ЖКХ к адресной поддержке населения.

Рассмотрим ход реформы на примере г. Москвы. В соответствии с распорядительными документами правительства Москвы и Московской городской Думы префектуры административных округов, организации и предприятия юрода с 1992 г. проводили мероприятия, направленные на перевод жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования с одновременным обеспечением социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания. В ходе этой работы решались организационно-правовые, финансовые, технические, социальные и другие вопросы.

Разработанная программа по совершенствованию жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы проводилась по следующим направлениям:

- совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством города;

- разделение функций между субъектами собственности и субъектами хозяйствования;

- создание рынка подрядных организаций по эксплуатации и ремонту жилищного фонда на основе их конкурсного отбора;

- размещение городского заказа на уровне города только на основании контрактов и договоров;

- обеспечение экономии топливно-энергетических ресурсов, снижение непроизводительных расходов;

- оснащение центральных тепловых пунктов приборами учета;

- сокращение удельного расхода тепловой энергии и воды в жилищном фонде;

- развитие системы страхования жилья;

- предоставление жилищных субсидий малообеспеченным семьям;

- создание товариществ собственников жилья; вовлечение населения и работу по обеспечению сохранности жилых зданий и оборудования, благоустройству дворовых территорий.

Однако реализация жилищно-коммунальной реформы осуществлялась недостаточными темпами. Последствия финансового кризиса (август 1998 г.), в том числе снижение платежеспособности населения, не позволили на должном уровне содержать жилищный фонд и объекты городской инфраструктуры, увеличивать объемы их ремонта. Доля платежей населения в расходах на поставку жилищно-коммунальных услуг в расчете на 1 кв. м в месяц в 1999 г. составляла, например, всего 38% фактической стоимости услуг, а расходы городского бюджета на капитальный ремонт жилых домов в расчете па 1 кв. м площади жилых и нежилых помещений не превышали 17,7 руб. в год мри минимальной потребности 106,5 руб. В результате продолжал нарастать износ основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, снижалась надежность работы систем жизнеобеспечения города.

Меры, принятые с целью уменьшения стоимости строительства жилья, предоставления горожанам субсидий на его строительство, внедрения ипотечного кредитования, размещения облигаций, жилищного займа, пока не обеспечивают доступность приобретения квартир для большинства москвичей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Действующий порядок утверждения расценок и тарифов на работы и услуги, выполняемые организациями жилищно-коммунального хозяйства, ориентирован на возможности городского бюджета и доходы населения, что не позволяет проводить их индексацию с учетом инфляции, и ставит организации, оказывающие жилищно-коммунальные услуги, в сложное финансовое положение.

Значительная часть квартиросъемщиков, собственников, владельцев и арендаторов жилых помещений не имеют договоров и соглашений на эксплуатационное обслуживание и предоставление коммунальных услуг, что зачастую приводит к взаимному несоблюдению прав и обязанностей.

Процесс формирования ТСЖ сдерживается из-за сложной системы их регистрации, отсутствия методики определения границ земельных участков кондоминиумов, неурегулированности процедуры закрепления за домовладельцами нежилых помещений и земельных участков, недостаточности бюджетного финансирования расходов на возмещение убытков эксплуатации жилищного фонда.

В целях повышения эффективности функционирования объектов жизнеобеспечения города, качества предоставляемых услуг населению, обеспечения экономической сбалансированности мероприятий жилищно-коммунальной реформы с реальными возможностями городского бюджета и доходами населения правительство Москвы приняло Постановление № 634 от 15.08.2000, в котором были перечислены следующие приоритетные задачи дальнейшего развития реформы жилищно-коммунального хозяйства:

—снижение стоимости жилищно-коммунальных услуг при обеспечении надлежащего уровня их качества;

—повышение доли платежей населения в покрытии расходов по содержанию и ремонту жилищного фонда, предоставлению коммунальных услуг;

—переход к двум видам тарифов (для населения и других групп потребителей) на услуги тепло-, водо- и электроснабжения;

—стабилизация тарифов на электрическую энергию и водоснабжение для реального сектора экономики, вывод тарифов на тепловую энергию на уровень, обеспечивающий рентабельность ее производства;

—первоочередное повышение тарифов на услуги, расходы по оказанию которых в настоящее время перекладываются на реальный сектор экономики (сокращение перекрестного финансирования);

—сокращение удельного веса затрат бюджета на дотацию расходов по поставке энергоресурсов;

—определение стоимости жилищно-коммунальных услуг с учетом установленного регламента выполнения работ;

—утверждение тарифов на жилищно-коммунальные услуги одновременно с формированием бюджета на предстоящий период;

— совершенствование системы расходования бюджетных средств, направляемых на социальную защиту граждан, в том числе субсидирование льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг;

—совершенствование договорных отношений;

—увеличение размеров бюджетных ассигнований на капитальный ремонт жилищного фонда;

—внедрение механизмов стимулирования применения ресурсосберегающих технологий, учета и регулирования расходования ресурсов.

В свете перечисленных выше задач план мероприятий по реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства г. Москвы предусматривал:

—разработку перспективной тарифной политики в рамках реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства;

—обеспечение установки и приборов учета воды и тепловой энергии в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов и домах, находящихся в управлении товарищества собственников жилья;

—установку приборов учета тепловой энергии и воды во всех центральных тепловых пунктах;

—переход на прямые расчеты за коммунальные услуги между ресурсоснабжающими организациями и собственниками и владельцами отдельно стоящих, пристроенных и встроенных нежилых помещений в жилищном фонде;

—разработку положения, регламентирующего порядок и условия передачи государственного имущества г. Москвы (жилищного фонда) в хозяйственное ведение, оперативное или иное управление организациям, выполняющим функции по управлению и ремонту жилищного фонда, содержанию придомовой территории, в том числе жилищным и жилищно-строительным кооперативам, товариществам собственников жилья.

В «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ», утвержденной Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 (в настоящее время утратил силу) в 1997 г. были намечены конкретные рубежи перехода отрасли на самоокупаемость и прописаны четыре федеральных стандарта, на которые было рекомендовано равняться регионам:

1) федеральный стандарт социальной нормы площади жилья: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м — на семью из двух человек, 33 кв. м — па одиноко проживающих граждан;

2) федеральный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья. Средний по России показатель был установлен на 1997 г. в 8,2 руб. в месяц. И постановлении Правительства РФ от 26.05.1997 № 621 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» (в настоящее время утратил силу) он был дифференцирован по экономическим районам и в 1998 г. составил по России 9,2 руб. на 1 кв. м общей площади, по районам: Волго-Вятскому — 6,9 руб., Северо-Кавказскому — 7,3 руб., Центральному и Уральскому — по 7,4 руб., Северному — 10,6 руб., Западно-Сибирскому и Восточно-Сибирскому — по 10,8 руб., Дальневосточному — 18,7 руб. С 2002 года Госстрой России самостоятельно рассчитывал этот стандарт по субъектам РФ;

3) федеральный стандарт уровня платежей граждан по отношению к уровню затрат на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. Была установлена доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг: в 1997 г. — 35% их стоимости, в 1998 г. — 50%, в 1999 г. — 60%, в 2000 г. — 70%, в 2001 г. — 80%, в 2002 г. — 90%, в 2003 г. — 100%. В постановлении Правительства РФ от 15.12.2000 № 965 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2000—2001 годы» показатели на 2000 и 2001 гг. были оставлены неизменными, и было подчеркнуто, что стандарт используется только при расчете размера финансовой поддержки субъектов Федерации. Этот стандарт разрабатывался каждый год на основе методики трансфертов, данных Росстата и индекса потребительских цен Минэкономразвития России;

4) максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг: в 1997 г. — 16%, в 1998 г. — 18%, в 1999 г. — 19%, в 2000 г. - 20%, в 2001 г. - 22%, в 2002 г. - 23%, в 2003 г. - 25%. В свое время этот стандарт вызвал особенно резкую критику, поскольку принципиально развенчал миф о бесплатности жилья. Увеличение допустимой доли расходов на жилье до 25% (причем только по социальной норме) стало особенно ощутимым для наименее защищенных слоев населения. Эксперты предлагали рассматривать квартплату в увязке со всеми потребительскими расходами семьи (на продукты питания, непродовольственные товары, медицинские услуги), что позволило бы учесть и защитить интересы малообеспеченных граждан.

Дата добавления: 2015-09-06