Основные принципы установления административной ответственности в субъектах Российской Федерации

Формирование регионального административно-деликтного законодательства не является простой реализацией соответствующих правомочий, полученных субъектами РФ в соответствии с Конституцией РФ. Это, прежде всего, объективная необходимость, которая обусловлена определенной совокупностью региональных особенностей: территориальных, экономических, социальных и др.

Сегодня, когда активно ведется работа по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в субъектах РФ, безусловно, весьма актуальной остается задача определения принципов, правовых рамок законодательной деятельности субъектов РФ в области установления административной ответственности.

Проблема разграничения полномочий – центральная во всем комплексе организации законопроектной деятельности субъектов РФ в области установления административной ответственности.

Субъектам РФ предоставляется право принимать собственные законы об административной ответственности (ст. 1.1. КоАП РФ), при этом федеральный законодатель не уточнил, в каком объеме может осуществляться правовое регулирование в этой области, он лишь определил полномочия Российской Федерации (ст. 1.3. КоАП РФ).

Обобщая вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности, необходимо отметить.

Во-первых, законодательство об административных правонарушениях входит в систему административного и административно-процессуального законодательства (нормы административного права), что дает возможность осуществлять правовое регулирование на региональном уровне в силу ст. 72 Конституции РФ. Отсутствие данной возможности лишает субъекты РФ правотворческой самостоятельности и посягает на их статус, что опять же противоречит Конституции РФ.

Во-вторых, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Законодательство Российской Федерации должно устанавливать административную ответственность за нарушение федерального законодательства, и за правонарушения, имеющие повышенную общественную вредность, т.е. такие, которые посягают на здоровье, честь и достоинство личности, собственность, общественную безопасность. Все, что не входит в указанные выше сферы, относится к ведению субъектов РФ, которые вправе осуществлять собственное нормотворчество. К таким сферам общественных отношений, по нашему мнению, относятся: права и законные интересы граждан; их здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность; охрана собственности; окружающая природная среда и природопользование; транспорт, строительство, жилищно-коммунальная сфера; сельское хозяйство, землепользование, ветеринария; предпринимательская деятельность и финансы, институты государственной власти субъектов Российской Федерации и местное самоуправление; общественный порядок и общественная безопасность; информация, архивное и библиотечное дело.

В-третьих, субъекты РФ вправе создавать коллегиальные органы для рассмотрения дел об административных правонарушениях, определять подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена их законами, определять полномочия должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом, нельзя, на наш взгляд, наделять полномочиями по рассмотрению дел, согласно законодательству субъектов РФ, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структурные подразделения.

В-четвертых, если правила, за нарушение которых вводится административная ответственность, устанавливаются на федеральном уровне, то и ответственность за их нарушение должна устанавливаться на федеральном уровне, отсюда - субъекты Федерации не вправе дополнительно устанавливать ответственность за нарушение таких правил или дублировать ее. «Если административная ответственность за нарушение федеральных норм КоАП РФ не определена, то субъекты Российской Федерации устанавливать ее не вправе». То есть, субъекты Федерации не вправе осуществлять опережающее правовое регулирование по вопросам установления административной ответственности за нарушение федеральных норм.

В-пятых, субъекты Федерации имеют право принимать законы об административной ответственности за нарушение только законодательства субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В-шестых, регионы могут издавать законы об административной ответственности при наличии федерального закона по тому же вопросу, но только в том случае, если федеральный закон уже частично устарел, или не учитывает экономические, исторические, национальные, социальные особенности конкретного субъекта РФ. При этом данный закон не должен противоречить федеральному законодательству. А с внесением в федеральный закон изменений и дополнений закон субъекта должен быть приведен в соответствие с ним. Если все-таки принять такой закон субъекту РФ нельзя, то законодательный (представительный) орган субъекта РФ, вправе обратиться по поводу принятия федерального закона в Федеральное Собрание с законодательной инициативой (ст. 104 Конституции РФ).

В сочетании с принципом разграничения полномочий РФ и ее субъектов в указанной сфере, рассматривается принцип дифференцированного подхода к установлению административной ответственности в субъектах РФ.

Проблема состоит в том, что наказания за тождественные административные правонарушения, установленные субъектами РФ, различны по степени суровости. Кроме того, за одни и те же административные правонарушения в различных регионах страны привлекаются различные субъекты. Указанные явления противоречат принципу приоритета прав и свобод человека и гражданина, а также идут в разрез с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ об ограничении прав граждан федеральным законом.

Ситуация осложняется отсутствием модельного Федерального закона «Об административных правонарушения в субъектах РФ», правовой статистики по рассматриваемой сфере регионального законотворчества, а также не обобщением судебной практики и юрисдикционной практики по делам об административных правонарушениях, установленных в субъектах РФ.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их правовой защиты исходит из того, что права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью. Отсюда - законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях, прежде всего, должно защищать именно права и законные интересы человека и гражданина, ограждать их от противоправных деяний.

Принцип объективности означает, что именно объективные причины вызывают необходимость принятия закона субъекта РФ об административной ответственности. Субъективные обстоятельства, а именно усмотрение конкретных органов или должностных лиц при создании законодательного акта должны полностью отсутствовать.

Принцип преемственности означает, что при создании регионального законодательства об административных правонарушениях, необходимо использовать опыт законодательной деятельности прошлых лет.

Принцип обязательного учета научных подходов к установлению административной ответственности в субъектах Российской Федерации призван обеспечить законодательную деятельность субъектов РФ в области установления административной ответственности достижениями науки и техники, другой необходимой информацией.

И конечно, нельзя обойти вниманием принцип эффективности действия и качества принимаемых региональных административно-деликтных законов.

Прежде всего, необходимо иметь в виду, что, когда говорят об эффективности законодательства, речь идет о результативности его действия. Различаются три степени эффективности (результативности) законодательства: положительная, отрицательная и оптимальная. Данные степени эффективности в количественном выражении определяются исходя из достижения целей, ради которых принимается законодательство (или цели достигаются, или не достигаются, каково оптимальное соотношение между целями и результатом их достижения) (ст. 1.2.[1]).

Если нормативный акт обеспечивает реализацию его целей частично либо не обеспечивает полностью, то такой акт признается малоэффективным или неэффективным.

Эффективность регионального законодательства об административных правонарушениях может зависеть от: качества законодательной деятельности субъекта РФ; качества регионального закона об административных правонарушениях; качества правоприменительной деятельности; особенностей адресата, на которого рассчитан закон, и других неправовых факторов, во многом не зависящих от адресата.

Проблема эффективности действия норм права тесно связана с проблемой качества этих норм. Анализ законодательства субъектов РФ об административной ответственности показал, что от качества закона зависит его дальнейшая реализация и эффективность действия.

Главными способами обеспечения качества и эффективности действия принимаемых законов субъектов РФ об административной ответственности являются: прогнозирование эффективности закона об административных правонарушениях (при условии, что он находится в стадии разработки), постоянное изучение действия закона, позволяющее определить его эффективность, уточнить, дополнить, откорректировать (при условии, что закон действует, реализуется в конкретных отношениях); повышение степени правовой культуры законодателя, степени овладения им юридической наукой и приемами законодательной техники; техническое и информационное обеспечение представительных органов государственной власти субъектов РФ, усиление прокурорского надзора за качеством принимаемых законов.

На основании изложенного сделаем вывод, что административно-деликтный закон субъекта РФ должен отвечать следующим требованиям, обеспечивающим его качество и повышение эффективности.

1. В законе должны быть указаны все элементы юриди­ческого состава административного правонарушения. Региональный законодатель при определении круга админи­стративно-наказуемых деяний должен руководствоваться правилами определения предметов ведения Российской Федерации в области установления административной от­ветственности (ст. 1.3 КоАП РФ).

2. За административные правонарушения, предусмот­ренные административно-деликтным законом, могут пред­усматриваться два вида административных наказаний — предупреждение и штраф.

3. В законе должны быть определены субъекты, упол­номоченные рассматривать дела об административных пра­вонарушениях, а также составлять протоколы по ним. При определении должностных лиц, уполномочен­ных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, субъект РФ не вправе вторгаться в сфе­ру деятельности федеральных органов исполнительной вла­сти. Согласно Определению Верховного Суда РФ от 20 де­кабря 2002 г. по делу № 51-Г02-53 наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти не соответствуют п. 4 ст. 1.3, ст. 28.3 КоАП РФ. Данные нормы устанавливают следующее:

1) подведомственность дел об административных право­нарушениях определяется КоАП РФ;

2) протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных под­разделений и территориальных органов, а также иных го­сударственных органов в соответствии с задачами и функ­циями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;

3) перечень должностных лиц, уполномоченных состав­лять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующим федеральными органами исполнительной власти.

Дата добавления: 2015-09-06