Глава 1. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях

Комментарий к Кодексу Российской Федерации

Об административных правонарушениях

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях

Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях

1. Как установлено в ч. 1 ст. 1.1 Кодекса, законодательство об административных правонарушениях включает в себя:

непосредственно Кодекс, представляющий собой федеральный закон. Соответственно, для внесения изменений в законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне необходимо принятие и введение в действие федерального закона, вносящего изменения в Кодекс. Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ;

законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, принятые в соответствии с Кодексом. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(55).

В пункте 1 постановления Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5 разъяснено, что к законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться судам общей юрисдикции при рассмотрении дел, связанных с применением Кодекса, относятся Кодекс, введенный в действие с 1 июля 2002 г., который определяет условия и основания административной ответственности, виды административных наказаний, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность этих дел, а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с Кодексом по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации.

Пленум ВС России также указал, что в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса РФ или Федерального закона "Об исполнительном производстве", содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном Кодексом (ч. 3 ст. 1.7 Кодекса, ч. 2 ст. 10 части первой НК РФ).

В пункте 1 указанного постановления Пленум ВС России также разъяснил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 Кодекса, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 Кодекса.

2. Положения ч. 2 ст. 1.1 Кодекса основаны на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(56), международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

В пункте 1 постановления Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5 разъяснено, что в случае, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, применяются нормы международного договора, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации. При этом Пленум ВС России предписал учитывать разъяснения, данные Пленумом ВС России в постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(57).

Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях

1. В статье 1.2 Кодекса перечислены объекты охраны и защиты от административных правонарушений. В отношении этих объектов необходимо отметить следующее.

Защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина.

В статье 2 Конституции РФ провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Как закреплено в ст. 17 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17); основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17).

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Согласно ч. 1 ст. 21 Конституции РФ достоинство личности охраняется государством; ничто не может быть основанием для его умаления.

Охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей. В части 1 ст. 41 Конституции РФ закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В преамбуле Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1*(58) отмечено, что признается основополагающая роль охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации.

Согласно определению, данному в ст. 1 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

В преамбуле Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(59) указано, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения является одним из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В статье 1 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Защита общественной нравственности.

В отношении определения понятия нравственности представляется целесообразным привести правовую позицию, выраженную КС России в определении от 8 июня 2004 г. N 226-О*(60) в отношении ст. 169 части первой ГК РФ о недействительности сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности: понятия "основы правопорядка" и "нравственность", как и всякие оценочные понятия, наполняются содержанием в зависимости от того, как их трактуют участники гражданского оборота и правоприменительная практика, однако они не являются настолько неопределенными, что не обеспечивают единообразное понимание и применение соответствующих законоположений. Статья 169 ГК РФ указывает, что квалифицирующим признаком антисоциальной сделки является ее цель, т.е. достижение такого результата, который не просто не отвечает закону или нормам морали, а противоречит - заведомо и очевидно для участников гражданского оборота - основам правопорядка и нравственности. Антисоциальность сделки, дающая суду право применять данную норму ГК РФ, выявляется в ходе судопроизводства с учетом всех фактических обстоятельств, характера допущенных сторонами нарушений и их последствий.

Охрана окружающей среды.

Как закреплено в ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(61) определено, что охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Охрана установленного порядка осуществления государственной власти.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Как установлено в ст. 11 Конституции РФ:

государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11);

государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11);

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Охрана общественного порядка и общественной безопасности.

Понятие безопасности определено в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности"*(62): состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Там же определено, что жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Согласно ст. 1 Закона РФ "О безопасности" к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Охрана собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В части 2 ст. 8 Конституции РФ установлено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Согласно ч. 1 ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В части 2 ст. 34 Конституции РФ установлено, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

2. В качестве отдельной задачи законодательства об административных правонарушениях в ст. 1.2 Кодекса особо выделено предупреждение административных правонарушений.

Решение данной задачи предполагает два аспекта. С одной стороны, это общая превенция законодательства об административных правонарушениях, т.е. предупреждение совершения административных правонарушений под воздействием установленного административно-правового запрета. С другой стороны, это частная превенция законодательства об административных правонарушениях, которая, в свою очередь, включает в себя две составляющие:

предупреждение совершения новых административных правонарушений лицами, уже совершившими какие-либо административные правонарушения, достигаемое путем применения к ним мер административного наказания;

устранение причин и условий, способствовавших совершению конкретного административного правонарушения. Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях (см. комментарий к ст. 24.1 Кодекса).

Согласно ч. 1 ст. 3.1 Кодекса административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Таким образом, в обозначении целей административного наказания выражена как общая, так и частная превенция законодательства об административных правонарушениях.

Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. В пункте "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с приведенными конституционными положениями в ч. 1 ст. 1.3 Кодекса перечислены вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Согласно правовой позиции Конституционного Суда России, выраженной в определении от 8 апреля 2004 г. N 137-О*(63), законодательство об административной ответственности вне сферы, определенной ст. 1.3 Кодекса, относится к ведению субъектов Российской Федерации, чьи законы - в силу конституционно-правовой природы совместного ведения и исходя из положений ст. 72 и 76 Конституции РФ - не должны противоречить федеральным законам, в том числе Кодексу. Там же КС России указал, что под вопросами, имеющими федеральное значение, в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.

В определении от 1 декабря 2005 г. N 429-О*(64) КС России указал, что, кроме того, вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ)*(65), согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подп. 39 п. 2 ст. 26.3). Вместе с тем в силу п. 2 ст. 3 названного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1.1 Кодекса), согласно разъяснению, данному п. 1 постановления Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5, применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 Кодекса, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 Кодекса.

2. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, как установлено в ч. 1 его ст. 22.1, рассматриваются:

судьями (мировыми судьями). Подсудность дел об административных правонарушениях судьям гарнизонных военных судов, судьям районных судов, судьям арбитражных судов и мировым судьям определена в ст. 23.1 Кодекса;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав определена в ст. 23.2 Кодекса;

федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Подведомственность дел об административных правонарушениях указанным органам определена в остальных статьях гл. 23 Кодекса.

Согласно ч. 2 ст. 22.1 Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

мировыми судьями;

комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Статья 1.4. Принцип равенства перед законом

1. Нормы ч. 1 ст. 1.4 Кодекса основаны на положениях ст. 19 Конституции РФ:

все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19);

государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19).

Ряд положений Кодекса устанавливает дифференциацию административной ответственности и применения мер административного принуждения в зависимости от социальных, возрастных и физиологических особенностей физических лиц. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 3.9 Кодекса административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп. Согласно ч. 1 ст. 4.2 Кодекса обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, наряду с прочим признаются совершение административного правонарушения несовершеннолетним (п. 4), совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка (п. 5).

Однако данные законодательные положения не могут рассматриваться как несовместимые с конституционными принципами и нормами и нарушающие гарантируемые Конституцией РФ права и свободы граждан. Как представляется, это следует из позиции КС России, выраженной в постановлении от 19 марта 2003 г. N 3-П*(66): конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции РФ принципам справедливости и гуманизма противоречило бы законодательное установление ответственности и наказания без учета личности виновного и иных обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование и способствующих адекватной юридической оценке общественной опасности как самого преступного деяния, так и совершившего его лица, и применение мер ответственности без учета характеризующих личность обстоятельств.

2. В отношении установленных Конституцией РФ и федеральными законами особых условий применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, необходимо отметить следующее.

Президент РФ.

Неприкосновенность Президента РФ закреплена в ст. 91 Конституции РФ.

В пункте 1 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи"*(67) установлена неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий:

Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ;

неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.

В соответствии с ч. 1 ст. 98 Конституции РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий; они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Согласно ч. 2 ст. 98 Конституции РФ вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

В подпункте "а" п. 2 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ)*(68) установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

Судьи.

В части 1 ст. 122 Конституции РФ закреплено, что судьи неприкосновенны.

Согласно п. 1 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 169-ФЗ)*(69) неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений).

В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона РФ решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

в отношении судьи КС России, ВС России, ВАС России, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда - судебной коллегией в составе трех судей ВС России по представлению Генерального прокурора РФ;

в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора РФ.

Прокуроры и следователи.

Порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности установлен в ст. 42 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (здесь и далее в ред. Федеральных законов от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ)*(70):

любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет (п. 1 ст. 42);

не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления (п. 2 ст. 42).

Статья 1.5. Презумпция невиновности

В статье 1.5 Кодекса закреплен принцип презумпции (от лат. praesumptio, предположение, признаваемое достоверным до тех пор, пока не будет доказано обратное) невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также определено содержание этого принципа.

Нормы ст. 1.5 Кодекса закреплены по аналогии с положениями ст. 49 Конституции РФ о презумпции невиновности обвиняемого в совершении преступления:

каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (ч. 1 ст. 49);

обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 49);

неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3 ст. 49).

Пленум ВС России в п. 13 постановления от 24 марта 2005 г. N 5 разъяснил, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в ст. 1.5 Кодекса принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Как указал Пленум ВС России, реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях; неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

На принципе презумпции невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, основаны положения АПК РФ, регулирующие порядок судебного разбирательства в арбитражных судах дел об административных правонарушениях:

согласно ч. 5 ст. 205 АПК РФ по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности. В случае непредставления административным органом, составившим протокол, доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанного органа по своей инициативе (см. комментарий к ст. 29.7 Кодекса);

в соответствии с ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (см. комментарий к ст. 30.6 Кодекса).

Статья 1.6. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением

1. Статья 1.6 Кодекса содержит общие положения, направленные на обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

Исходя из положений ч. 1 ст. 1.6 Кодекса обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного взыскания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности. Данная правововая позиция выражена ВС России, например, в постановлениях от 26 января 2006 г. по делу N 16-Ад05-13 и от 16 февраля 2006 г. по делу N 47-Ад06-1*(71).

Необходимо отметить, что не любое нарушение установленного Кодексом порядка привлечения лица к административной ответственности является основанием для признания незаконными действий (бездействия) уполномоченных органов или должностных лиц по применению административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. О существенных и несущественных недостатках протокола об административном правонарушении см. комментарий к ст. 28.2 Кодекса.

Как разъяснено в п. 10 постановления Пленума ВАС России от 2 июня 2004 г. N 10, нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением в соответствии с ч. 2 ст. 1.6 Кодекса включает в себя и соблюдение установленной законом компетенции при применении уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением.

Компетенция судей, органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, и, соответственно, по назначению мер административного наказания определена в соответствующих статьях гл. 23 Кодекса. Компетенция должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях определена в соответствующих статьях гл. 27 Кодекса. Компетенция должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях определена в ст. 28.3 Кодекса.

2. В статье 52 Конституции РФ установлено, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Из данных конституционных положений следует, что вред, причиненный незаконным привлечением к административной ответственности, подлежит возмещению. В части 2 ст. 27.1 Кодекса непосредственно установлено, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Как разъяснено в п. 27 постановления Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. N 5, требования о возмещении материального и морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 27.1 Кодекса) и незаконным привлечением к административной ответственности, подлежат рассмотрению в соответствии с гражданским законодательством в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии со ст. 1069 гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" части второй Гражданского кодекса РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению.

Пунктом 1 ст. 15 части первой ГК РФ установлено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. В соответствии со ст. 16 части первой ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно ст. 1082 части второй ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ).

Как определено п. 2 ст. 15 части первой ГК РФ, под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

3. Норма ч. 3 ст. 1.6 Кодекса закреплена на основании положений ст. 21 Конституции РФ:

достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления (ч. 1 ст. 21);

никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию (ч. 2 ст. 21).

В части 2 ст. 3.1 Кодекса закреплено, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица (см. комментарий к ст. 3.1 Кодекса).

Лицо, на чье достоинство посягают решения и действия (бездействие) при применении мер административного принуждения, имеет право на возмещение морального вреда.

Как разъяснено в п. 2 постановления Пленума ВС России от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда"*(72), под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина.

Согласно п. 1 ст. 1099 части второй ГК РФ основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" части второй ГК РФ и ст. 151 части первой ГК РФ. В соответствии с п. 3 ст. 1099 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда.

В статье 1100 ГК РФ предусмотрено, что в случае, когда вред причинен гражданину в результате незаконного наложения на него административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда.

В соответствии с п. 1 ст. 1101 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. Согласно п. 2 ст. 1101 ГК РФ размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда; при определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости; характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего.

Статья 1.7. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве

По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 1.7 Кодекса, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

Кодекс не содержит норм, в соответствии с которыми определяется время совершения административного правонарушения. А вот в ч. 2 ст. 9 Уголовного кодекса РФ, определяющей действие уголовного закона во времени, установлено, что временем совершения преступления признается время совершения общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий. Данный подход законодателя представляется универсальным и подразумеваемым в применении к ст. 1.7 Кодекса.

Положения ч. 2 ст. 1.7 Кодекса устанавливают:

обратную силу закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение;

запрет обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающего положение лица.

Нормы ч. 2 ст. 1.7 Кодекса закреплены на основании положений ст. 54 Конституции РФ:

закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч. 1 ст. 54);

никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (ч. 2 ст. 54).

В постановлении КС России от 27 апреля 2001 г. N 7-П*(73) выражена следующая правовая позиция: как следует из ст. 54 (ч. 2) Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности

В соответствии с п. 5 ст. 24.5 Кодекса отмена закона, установившего административную ответственность, является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. Согласно п. 2 ст. 31.7 Кодекса в случае отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, прекращается исполнение постановления о назначении административного наказания.

В отношении действия во времени законодательства об административных правонарушениях в части производства по делам об административных правонарушениях в ч. 3 ст. 1.7 Кодекса установлено, что производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу. Как следует из разъяснения, данного в п. 7 постановления Пленума ВАС России от 27 января 2003 г. N 2, это наряду с прочим означает, что в случае изменения подведомственности рассмотрения дел об административном правонарушении дело подлежит рассмотрению тем судом, органом, должностным лицом, к подведомственности которого отнесено дело в связи с изменениями.

Дата добавления: 2015-09-06