Місцевий борг в системі публічного боргу України

Відповідно до Бюджетного кодексу України, місцевий борг - це загальна сума боргових зобов’язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок місцевого запозичення.

В основу категорії боргу закладено принцип тимчасового залучення (позичання) органами місцевого самоврядування фінансових ресурсів з наступним їхнім поверненням та сплатою винагороди за користування ними, тобто кредитні відносини.

Серед головних питань, які визначають виникнення, існування і припинення відносин у сфері місцевих запозичень, а також їхні наслідки, є, як зазначає І.Б. Заверуха, визначення суб’єктного складу цього виду правовідносин[31]. На сьогодні ці моменти в чинному законодавстві неузгоджені. Зокрема, Закон України “ Про місцеве самоврядування в Україні” в статті 70 визначає, що рада або, за її рішенням, інші органи місцевого самоврядування, відповідно до законодавства, можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах. Бюджетний кодекс визначає це положення більш конкретизовано. Відповідно до п.3 статті 16 Бюджетного кодексу України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення (за винятком випадків, передбачених статтею 73 цього Кодексу).

А щодо права органів місцевого самоврядування залучати кошти із зовнішніх джерел, то тут коло уповноважених суб’єктів ще більш звужується, оскільки згідно цієї ж статті місцеві зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад триста тисяч жителів за офіційними даними органів державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення місцевих запозичень. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.

Кредитними договорами щодо таких запозичень в обов’язковому порядку передбачається вимога про безспірне списання коштів з рахунків відповідного місцевого бюджету у разі невиконання боргових зобов’язань перед кредиторами. Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради. Запозичення здійснюють на визначену мету, вони стосуються лише бюджету розвитку і підлягають обов’язковому поверненню.

Бюджетним кодексом України перейнято практику російського законодавства стосовно встановлення обмежень на обсяг запозичень місцевих органів влади. Так, згідно із Законом Російської Федерації “Про особливості емісії та обігу державних і муніципальних цінних паперів” верхня межа запозичень не повинна перевищувати 30% і 15% відповідно для суб’єкта федерації та муніципалітету – величини власних доходів на поточний фінансовий період, без урахування допомоги з бюджету вищого рівня і залучених у поточному році позичкових коштів. Зокрема, верхня межа видатків на обслуговування боргу суб’єктів федерації та муніципальних утворень не повинна перевищувати 15% загального обсягу бюджетних видатків. Видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу згідно з пунктом 6 статті 74 не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу.

А статтею 18 Бюджетного кодексу України встановлено, що загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу (без урахування гарантійних зобов'язань, що виникають за кредитами (позиками) від міжнародних фінансових організацій) станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200 відсотків (для міста Києва - 400 відсотків) середньорічного індикативного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих запозичень та капітальних трансфертів (субвенцій) з інших бюджетів), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до частини четвертої статті 21 цього Кодексу.

У разі перевищення цієї граничної величини Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада зобов'язані вжити заходів для приведення такого загального обсягу боргу у відповідність із положеннями Бюджетного Кодексу.

Визначення законодавством межі запозичень значно підвищує надійність системи місцевих запозичень, створюючи при цьому для кредиторів важливі гарантії захисту від безвідповідальної політики запозичень.

Держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Автономної Республіки Крим і територіальних громад.

Видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.

Якщо у процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада не мають права здійснювати нові місцеві запозичення протягом п'яти наступних років.

Позитивно, що в Бюджетному кодексі закріплено відповідальність публічних органів влади за кредитними операціями. Так, витрати на погашення зобов’язань із боргу здійснюються відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов’язання, незалежно від обсягу коштів, передбачених на цю мету в рішенні про місцевий бюджет. Будь-який прострочений платіж карається забороною на здійснення запозичень на п’ять років.

Поряд із застосуванням терміна “запозичення” в Бюджетному кодексі України вжито поняття “ позики місцевим бюджетам” (стаття 73). Так Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради можуть отримувати:

1) позики на покриття тимчасових касових розривів, що виникають за загальним фондом та бюджетом розвитку місцевих бюджетів, у фінансових установах на строк до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду, у виняткових випадках за рішенням Кабінету Міністрів України стосовно бюджету Автономної Республіки Крим і міських бюджетів - у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання та погашення таких позик визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики;

2) позики на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів відповідно до частини п'ятої статті 43 Бюджетного Кодексу;

3) середньострокові позики на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів, визначених у законі про Державний бюджет України, за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на умовах їх повернення без нарахування відсотків за користування цими коштами. Порядок та умови отримання і погашення таких позик визначаються Кабінетом Міністрів України.

Так згідно Порядку надання Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям і виконавчим органам відповідних місцевих рад середньострокових позик та їх погашення Затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2010 р. № 1203. Цей Порядок визначає механізм надання Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим держадміністраціям і виконавчим органам відповідних місцевих рад (далі - місцеві органи) середньострокових позик за рахунок коштів єдиного казначейського рахунка на умовах повернення без нарахування відсотків за користування ними (далі - позика) та їх погашення.

Позики надаються щомісяця на договірних умовах за результатами виконання місцевих бюджетів на суми невиконання у звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів, визначених у законі про Державний бюджет України (далі - кошик доходів). Помісячний розпис зазначених доходів затверджується Мінфіном на відповідний бюджетний період та доводиться до місцевих органів.

Обсяг позики визначається наростаючим підсумком з початку року із зменшенням на суму раніше наданих у поточному році, але не погашених позик. При цьому загальний обсяг позики, наданої місцевому органові, не може перевищувати розмір невиконання доходів місцевих бюджетів.

Мінфін подає Казначейству затверджений і доведений до місцевих органів помісячний розпис доходів місцевих бюджетів на відповідний бюджетний період. Казначейство затверджує в установленому порядку з урахуванням платоспроможності, оцінки ризиків її втрати та обсягу коштів, що акумулюються на єдиному казначейському рахунку, щомісяця не пізніше 27 числа позиковий ліміт на наступний місяць, про що повідомляє Мінфіну.

Загальний обсяг позик не може перевищувати встановлений законом про Державний бюджет України розмір оборотної касової готівки державного бюджету.

Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим (стосовно місцевих бюджетів, що входять до складу зведеного бюджету Автономної Республіки Крим), головні фінансові управління облдержадміністрацій (стосовно місцевих бюджетів, що входять до складу зведеного бюджету області), головне фінансове управління виконавчого органу Київської міськради (Київської міськдержадміністрації) та фінансове управління Севастопольської міськдержадміністрації проводять щомісяця аналіз стану виконання кошика доходів на основі оперативних даних.

Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, головні фінансові управління облдержадміністрацій, головне фінансове управління виконавчого органу Київської міськради (Київської міськдержадміністрації) та фінансове управління Севастопольської міськдержадміністрації:

1) складають за результатами аналізу стану виконання кошика доходів перелік місцевих бюджетів, до яких у разі потреби може бути перерахована позика, і надсилають щомісяця до 7 числа Мінфіну за допомогою засобів електронного зв'язку необхідні розрахунки разом з копією рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради про надання місцевому органові права на отримання позики та аналітичною довідкою про причини невиконання дохідної частини місцевих бюджетів і про заходи, що вживаються місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування до мобілізації доходів бюджету;

2) подають щомісяця до 16 числа Мінфіну заяву про надання позики в обсязі, попередньо узгодженому з Міністерством, разом з реєстром сум у розрізі місцевих бюджетів, а також засвідчену в установленому порядку копію таких рішення та довідки;

3) несуть відповідальність за правильність оформлення зазначених у цьому пункті документів і повноту інформації, що в них міститься.

Рішення про надання позики приймається Мінфіном протягом п'яти робочих днів після надходженн я зазначених у Порядку документів.

Якщо прогнозований обсяг позик перевищує позиковий ліміт, затверджений відповідно до цього Порядку, він зменшується пропорційно визначеному для кожного місцевого бюджету обсягу позики. При цьому враховуються наявність заяв про надання позик місцевим бюджетам за рахунок коштів єдиного казначейського рахунка для покриття тимчасових касових розривів та динаміка надходження платежів до місцевих бюджетів, збалансовані з передачею коштів до державного бюджету.

Не менш як третина позикового ліміту спрямовується місцевим бюджетам, яким передбачено дотацію вирівнювання.

Надання позики в обсязі, що перевищує затверджений позиковий ліміт, здійснюється за окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

Мінфін протягом двох робочих днів після прийняття рішення про надання позики дає Казначейству відповідне доручення, на підставі якого:

1. територіальні органи Казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі, з одного боку, та Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севастопольської міських, районних держадміністрацій, голови виконавчих органів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) або уповноважені в установленому порядку особи, з іншого боку, укладають договори про надання позики;

2. територіальні органи Казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі зараховують протягом двох робочих днів після укладення договорів суми позик на відповідні рахунки місцевих бюджетів.

У договорах про надання позики обов'язково передбачається, що територіальні органи Казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі:

1) у разі виконання або перевиконання наростаючим підсумком за відповідний звітний період кошика доходів погашають позики, отримані у поточному році, за результатами звіту про виконання місцевого бюджету починаючи з місяця, що настає за звітним періодом, у якому встановлено таке виконання або перевиконання, шляхом зарахування протягом місяця на єдиний казначейський рахунок доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів із застосуванням відсоткового нормативу до погашення позик у повному обсязі, включаючи останній робочий день року, крім оборотної касової готівки, розмір якої затверджено рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради;

2) у разі зменшення наростаючим підсумком з початку року суми невиконання кошика доходів погашають надлишок позик, отриманих у поточному році, за результатами звіту про виконання місцевих бюджетів у місяці, що настає за звітним періодом, у якому встановлено таке зменшення, шляхом зарахування протягом місяця на єдиний казначейський рахунок доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів із застосуванням відсоткового нормативу до погашення надлишку в повному обсязі, включаючи останній робочий день року, крім оборотної касової готівки, розмір якої затверджено рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим або відповідної місцевої ради;

3) у разі виконання або перевиконання річного показника кошика доходів або зменшення наростаючим підсумком з початку року суми невиконання такого показника зараховують протягом I кварталу наступного року на єдиний казначейський рахунок доходи загального фонду відповідних місцевих бюджетів із застосуванням відсоткового нормативу для погашення заборгованості або повернення надлишку;

4) у разі невиконання річного показника кошика доходів місцевих бюджетів здійснюють погашення позик відповідно до пункту 11 цього Порядку. А саме, погашення заборгованості минулих років за позиками, у тому числі безвідсотковими, здійснюється з моменту виконання річного розрахункового обсягу кошика доходів за рахунок і в межах суми його перевиконання.

У разі надання місцевими фінансовими органами розрахунків щодо необхідності спрямування додаткових коштів для забезпечення своєчасної виплати заробітної плати з нарахуваннями працівникам бюджетних установ, які повністю утримуються за рахунок місцевих бюджетів, Мінфін може погодити продовження погашення заборгованості минулих років за позиками, у тому числі безвідсотковими, до 1 грудня року, що настає за звітним, в межах суми перевиконання річного розрахункового обсягу кошика доходів.

Погашення такої заборгованості в межах суми перевиконання в наступному бюджетному періоді здійснюється у строк до одинадцяти календарних місяців шляхом зарахування на єдиний казначейський рахунок доходів загального фонду відповідного місцевого бюджету згідно з графіком погашення, узгодженим територіальним органом Казначейства та місцевим фінансовим органом. Обсяг щомісячних платежів з погашення заборгованості не повинен перевищувати 5 відсотків обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету на відповідний місяць.

Під час формування місцевих бюджетів на плановий бюджетний період у таких бюджетах передбачаються кошти на виконання зобов'язань за непогашеними позиками минулих років.

5) спрямовують суми позик на погашення заборгованості з перерахування коштів, що передаються до державного бюджету, визначеної відповідно до законодавства, та з повернення позик, наданих для покриття тимчасових касових розривів за рахунок коштів єдиного казначейського рахунка.

У договорах про надання позики може також передбачатися врегулювання міжбюджетних відносин у частині перерахування позик до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та районів у містах і їх погашення.

Казначейство подає щомісяця до 5 числа Кабінетові Міністрів України та Мінфіну інформацію про:

обсяг позик, наданих за дорученням Міністерства;

обсяг фактично перерахованих до місцевих бюджетів позик із зазначенням причини їх невідповідності обсягу, наведеному в дорученні Міністерства (за наявності такої невідповідності);

стан погашення наданих позик.

Форми заяви про надання позики, реєстру сум позики у розрізі місцевих бюджетів, доручення щодо її надання та примірного договору про надання позики затверджує Мінфін.

Надання позик з одного бюджету іншому забороняється. Під час визначення суб’єктного складу принциповим положенням є те, що надання позик з одного бюджету іншому згідно зі статтею 73 Бюджетного кодексу України, заборонено.

Дата добавления: 2015-08-21