Постановление от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700)

Правовые категории в Постановлении: организация государственной власти в субъектах РФ; разделение властей; компетенция органов государственной власти субъектов РФ; разграничение полномочий и взаимодействие законодательной и исполнительной власти; нормотворческая компетенция субъектов РФ; законодательный процесс; устав субъекта РФ; назначение и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти; судебная система; назначение судей; образование органов местного самоуправления.

Заявитель: Администрация Читинской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения тринадцати статей Устава Читинской области, регламентирующие вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия.

Позиция заявителя: предусмотренный оспариваемыми положениями порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти, содержащимся в Конституции РФ предписаниям о разграничении предметов ведения в РФ, о порядке организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ следующие положения Устава Читинской области:

- согласно которым Устав области имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области;

- устанавливающие право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти;

- согласно которым областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области;

- в соответствии с которыми Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты областного бюджета, отчетов о его исполнении, схем управления областью и структуры органов Администрации области, а Глава Администрации в установленном порядке обнародует принятый областной Думой закон;

- о том, что судебная система области входит в судебную систему РФ;

- согласно которым до принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные акты самостоятельно;

- о том, что если глава Администрации области в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой;

- устанавливающие, что при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой Администрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи дней;

- о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- о том, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и на их основании проводятся выборы Главы Администрации области.

Не соответствуют Конституции РФ следующие нормы Устава Читинской области:

- в соответствии с которыми принятые областные законы подписываются Председателем областной Думы, как не соответствующие статьям 5 (часть 3) и 10 Конституции РФ;

- об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации области, а также о подотчетности Администрации области областной Думе, как не соответствующие статье 10 Конституции РФ;

- о согласовании областной Думой назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, как не соответствующие статье 128 Конституции РФ;

- о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией РФ или федеральным законом, как не соответствующие статье 78 (часть 1) Конституции РФ;

- предписывающие органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, как не соответствующие статьям 12 и 131 (часть 1) Конституции РФ.

Мотивы решения. Конституционный Суд, подтверждая конституционное право субъектов РФ устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов, особо подчеркнул, что такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (часть 1 статьи 77), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. На основе интерпретации конституционных норм в Постановлении был сформулирован ряд правовых позиций, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.

Определяющей явилась правовая позиция, согласно которой (а) конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ исходили в основном из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Это означает, что (б) государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, самостоятельности их органов. (в) Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, подконтрольности одной ветви власти другой, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. (г) Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П).

(д) Недопустимо устанавливать норму, ставящую исполнительную власть в подчинение представительному органу, что не исключает обязанности исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью. (е) К нарушению баланса властей в сфере законодательного процесса приводят принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом, исключение необходимости подписания законов высшим должностным лицом субъекта РФ.

Относительно компетенции субъектов РФ в области нормотворчества Конституционный Суд установил, что (ж) устав субъекта РФ занимает высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых субъектом РФ, что не означает его верховенства по отношению к Конституции РФ и федеральным законам, которым он не может противоречить.

(з) До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в частности в сфере организации власти, выборов Главы исполнительной власти, субъекты РФ вправе сами урегулировать соответствующий вопрос, что вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона по предмету совместного ведения нормативные акты субъекта РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

(и) Допустимость использования понятия «судебная система области», если оно не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой РФ, которая установлена и действует на основе соответствующих предписаний Конституции и законодательства РФ.

(к) Из Конституции не вытекает и обязанность согласования с субъектами РФ назначения федеральных судей, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

(л) Из Конституции и федерального законодательства следует, что в обязательном порядке создаются только выборные органы местного самоуправления, а иные - по усмотрению местных сообществ, а также, что (м) законодательный орган субъекта РФ вправе в пределах принадлежащих ему полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Особое мнение по данному делу представил судья Н. В. Витрук.

Постановление от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320)

Правовые категории в Постановлении: единство системы органов исполнительной власти; назначение выборов глав органов исполнительной власти субъектов РФ; организация исполнительной власти в субъектах РФ; полномочия Президента РФ по изданию указов, восполняющих пробелы в законодательстве; подписание и обнародование законов субъектов РФ; разделение властей.

Заявители: Государственная Дума Федерального Собрания, Курганская областная Дума, Законодательное Собрание Камчатской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: пункт 2 Указа от 3 октября 1994 года, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций субъектов РФ и применение к ним мер дисциплинарной ответственности производятся указами Президента РФ, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом РФ; пункт 2.3 Положения о главе администрации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта РФ, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта.

Позиция заявителей: пункт 2 Указа противоречит статье 77 (часть 1) Конституции РФ, так как вопрос организации органов исполнительной власти субъектов РФ должен решаться на основании федерального закона (в его отсутствие - на основании Закона РСФСР от 24 октября 1991 года «О выборах главы администрации»), а не иных нормативных правовых актов, включая указы Президента РФ; пункт 2.3 Положения противоречит принципу разделения властей в РФ.

Итоговый вывод решения: оспоренные нормативные положения не противоречат Конституции РФ.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, ее статьям 72 (пункт «н» части 1), 77 (часть 1), система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. До принятия такого федерального закона субъекты РФ вправе принимать свои законы в порядке опережающего правового регулирования с условием приведения их в соответствие с федеральным законом после его принятия. Оспариваемый Указ Президента не умаляет данного права субъектов РФ, а действует в отношении них лишь в случае, когда собственное законодательное регулирование организации системы органов государственной власти в субъекте РФ отсутствует. Указ не отрицает принципа выборности глав исполнительной власти, вытекающего из взаимосвязанных статей 3 (часть 2) и 32 Конституции.

При наличии надлежащей законодательной базы субъект РФ сам определяет порядок формирования исполнительных органов государственной власти и не может быть лишен права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти, а препятствующие такому праву решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.

Президент в соответствии со статьей 80 Конституции РФ является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Оспоренные положения Указа не претендуют на роль установления общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции. Указ носит временный характер.

Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе (подписание и обнародование законов, право вето) соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статьи 5 (часть 3), 10 Конституции РФ) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (статьи 84 (пункт «д»), 107 и 108 Конституции РФ).

Особое мнение по данному делу представил судья В. О. Лучин.

(5) Постановление от 24 декабря 1996 года № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 2. Ст. 348)

Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; организация системы органов государственной власти субъектов РФ; формы непосредственной демократии; институт отзыва депутата; право избирать и быть избранным в органы государственной власти; ограничение прав и свобод.

Заявитель: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: Закон Московской области от 28 апреля 1995 года, устанавливающий не предусмотренный федеральным законодательством институт отзыва депутата, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Позиция заявителя: субъекты РФ лишены права предусматривать в своих законах иные, нежели это предусмотрено в Федеральном законе «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, поскольку, согласно Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Итоговый вывод решения: оспоренный Закон в части установления института отзыва депутата соответствует Конституции РФ с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, субъекты РФ вправе устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими прин- ципами организации представительных и исполнительных органов госу- дарственной власти, установленными федеральным законом. До принятия соответствующего федерального закона субъекты РФ могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на который ссылается заявитель, не устанавливает общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует установлению этого института законом субъекта РФ.

Субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа. Установление законом субъекта РФ данного института не нарушает предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку содержанием прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.

Вместе с тем, по смыслу Конституции, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна гарантировать защиту прав депутата и всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Особые мнения по данному делу представили судьи М. В. Баглай, Н. В. Витрук, А. Л. Кононов, Т. Г. Морщакова.

Дата добавления: 2015-08-03