Постановление от 27 января 1999 года № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации

(Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 866)

Правовые категории в Постановлении: система федеральных органов исполнительной власти; структура федеральных органов исполнительной власти; полномочия Президента РФ по определению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Заявитель: Государственная Дума РФ (в порядке части 5 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: конституционные положения о регулировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности.

Позиция заявителя: в соответствии со статьями 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем, а понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», используемое в статье 112 (часть 1) Конституции РФ, означает внутреннюю организацию каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию и представляет Председатель Правительства РФ Президенту РФ для утверждения.

Итоговый вывод решения: Из положений статей 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н»), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Из статьи 112 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «г»), 83 (пункт «д»), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 106 (пункт «а»), 114 (пункт «а» части 1) и 115 (часть 1) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Мотивы решения. Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71 (пункт «г») Конституции), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

С понятием «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», используемым в статье 71 (пункт «г») Конституции, тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти». Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти в свою очередь также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства, устанавливает его состав, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (часть 1 статьи 78).

По смыслу статей 71 (пункт «г»), 72 (пункт «н»), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (статьи 110, 112, 113 и 114).

Конституционным Судом подтверждена правовая позиция, согласно которой действительный смысл положений статьи 76 Конституции, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения РФ, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт «а» части 2) Конституции, Президент и Правительство принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения РФ (см.: Постановление от 9 января 1998 года № 1-П).

Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам (статьи 15 (часть 1), 90 (часть 3), 115 (часть 1) Конституции).

Что касается понятия «структура федеральных органов исполнительной власти», то из статьи 83 (пункт «д») следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве (статья 112 (часть 2) Конституции). Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут также вноситься указами Президента.

(3) Постановление от 13 мая 2004 года № 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

(Собрание законодательства Российской Федерации. № 29. Ст. 3773)

Правовые категории в Постановлении: предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предмет исключительного ведения РФ; гражданская оборона; статус военнослужащего войск гражданской обороны; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Заявитель: Администрация Псковской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по делам гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти.

Позиция заявителя: указанное положение соответствует Конституции РФ в части, касающейся наделения начальников Главного управления по делам ГОЧС Псковской области статусом заместителя главы Администрации Псковской области, как по содержанию, так и с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами.

Итоговый вывод решения: положение Закона Псковской области, согласно которому руководители органов управления по ГОЧС являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, не противоречит Конституции РФ, поскольку наделение таким статусом не влечет возложения на указанное лицо обязанностей, не связанных с организацией гражданской обороны и защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или с координацией деятельности органов публичной власти, организаций и их должностных лиц в соответствующих сферах, совместимо со статусом военнослужащего войск гражданской обороны и отвечает природе данной должности.

Мотивы решения. Регулирование, осуществляемое законодателем субъекта РФ в данной области, должно основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Так, по смыслу статьи 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и по- стольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Гражданская оборона находится в ведении РФ, при этом она предполагает взаимодействие органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в решении задач гражданской обороны.

Оспоренное положение само по себе не может квалифицироваться как вторжение субъекта РФ в полномочия РФ, предусмотренные статьями 71 (пункт «г») и 72 (пункт «н» части 1) Конституции РФ. Данное положение не противоречит Конституции РФ как по содержанию, так и с точки зрения разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами, поскольку наделение руководителей органов управления по делам ГОЧС полномочиями заместителей руководителей соответствующих органов исполнительной власти не влечет возложения на данных лиц обязанностей, не связанных с вопросами организации ГОЧС.

Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803)

Правовые категории в Постановлении: единство экономического пространства; бюджетная система; регулирование финансовых отношений; функции Банка России; ясность и недвусмысленность законодательного регулирования.

Заявители: Администрация Санкт-Петербурга, Законодательное Собрание Красноярского края (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), Красноярский краевой суд, Арбитражный суд Республики Хакасия (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения Бюджетного кодекса РФ, предписывающие обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Банком России и его территориальными учреждениями, а также относящие к основаниям принятия мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства открытие счетов бюджетов субъектами РФ и муниципальными образованиями в кредитных организациях при наличие на соответствующей территории отделений Банка России.

Позиция заявителей: оспариваемые положения ограничивают право муниципальных образований самостоятельно выбирать кредитное учреждение для кассового обслуживания бюджета, устанавливают приоритет Банка России перед кредитными организациями; дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов создает для субъектов РФ неравные условия по управлению государственной собственностью, чем нарушается конституционный принцип равноправия субъектов РФ.

Итоговый вывод решения: взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку предполагается, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом; положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.

Федеральному законодателю надлежит обеспечить надлежащее правовое регулирование ответственности за нарушения установленного действующим бюджетным законодательством порядка обслуживания счетов бюджетов с учетом настоящего Постановления.

Мотивы решения. Гарантиями принципа единства экономического пространства являются установление - в рамках предметов ведения РФ - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

У федерального законодателя существует обязанность обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности РФ - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.

Извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства и местного самоуправления. В правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований бюджетные права сохраняются за их носителями. Оспоренными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов, что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов.

Само по себе регулирование организации территориальных учреждений Банка России не может рассматриваться как нарушающее установленный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов РФ или конституционные права местного самоуправления.

Положение о «невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов» должно рассматриваться как означающее фактическую и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления соответствующего договора. При этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов.

Согласно оспариваемому заявителями положению, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.

В Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности.

(5) Постановление от 17 сентября 1993 года № 17-П по делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года «О программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии» и от 26 марта 1993 года «О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18–20 марта 1993 года»

(Вестник КонституционногоСуда Российской Федерации. 1994. № 6)^[22]

Правовые категории в Постановлении: равенство прав и свобод человека и гражданина; права национальных меньшинств; разграничение полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина; пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина; свобода пребывания и выбора места жительства.

Заявитель: группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)).

Предмет рассмотрения: положения оспоренных актов, указывающие на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей.

Позиция заявителя: оспоренные акты не соответствуют Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: оспоренные положения не соответствуют Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между РФ и республиками в составе РФ, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина, согласно Конституции РФ и Федеративному договору, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти.

Мотивы решения. В соответствии с ранее действовавшим Законом о Конституционном Суде законы и другие нормативные правовые акты высших органов государственной власти республик рассматривались Конституционным Судом с точки зрения их соответствия разграничению предметов ведения между РФ и республиками. Кроме того, в своем решении Конституционный Суд основывался на действовавших положениях Федеративного договора, который в настоящий момент действует в части, не противоречащей Конституции РФ.

Действующая Конституция РФ воспроизвела положения о том, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств находится в исключительном ведении РФ. Это не исключает участия субъектов РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, однако субъекты РФ не должны нарушать установленные Федерацией стандарты и гарантии прав и свобод человека и гражданина.

Оспоренные положения о невозможности совместного проживания граждан различных национальностей противоречат положению Конституции о равенстве всех перед законом и судом и не соответствуют обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека независимо от национальности, места жительства и т. п. Ограничения прав и свобод человека и гражданина возможны только на основании федерального закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества.

Лица, виновные в действиях, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание расовой, национальной, религиозной ненависти, пропаганду войны и насилия, подлежат установленной законом ответственности, но сами такие действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств.

Оспоренные положения нарушают также право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Международно-правовые документы, использованные в Постановлении: Всеобщая декларация прав человека (преамбула, пункт 2), Международный пакт о гражданских и политических правах (часть 1 статьи 2), Устав ООН (преамбула), Итоговый документ Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14–25 июня 1993 года (пункт 5), закрепляющие принцип соблюдения прав и свобод человека.

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 71 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлениях: (1) от 17 сентября 1993 года № 17-П; (2) от 30 сентября 1993 года № 18-П; (3) от 30 ноября 1995 года № 16-П; (4) от 4 апреля 1996 года № 9-П; (5) от 15 июля 1996 года № 16-П; (6) от 10 декабря 1997 года № 19-П; (7) от 7 июня 2000 года № 10-П; (8) от 4 апреля 2002 года № 8-П; (9) от 12 апреля 2002 года № 9-П; (10) от 1 апреля 2003 года № 4-П; (11) от 12 ноября 2003 года № 17-П; (12) от 23 апреля 2004 года № 8-П; (13) от 29 ноября 2004 года № 17-П; (14) от 29 ноября 2006 года № 9 –П; (15) от 18 июля 2008 года № 10-П.

Дата добавления: 2015-08-03