Статья 58

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

♦

(1) Постановление от 14 мая 2009 года № 8-П по делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 22. Ст. 2752)

Правовые категории в Постановлении: право каждого на благоприятную окружающую среду; обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; разграничение полномочий между федеральными и региональными органами в области охраны окружающей среды; платежи за негативное воздействие на окружающую среду; принцип платности природопользования; налоговые и иные льготы; делегирование полномочий федеральным законодателем другим органам публичной власти.

Заявитель: Верховный суд Республики Татарстан (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: оспариваемое нормативное положение, которым Правительство РФ предоставило органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право по согласованию с территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов РФ и Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора освобождать от платы за загрязнение окружающей природной среды отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Позиция заявителя: оспариваемое нормативное положение нарушает конституционный порядок использования окружающей среды, основанный на том, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и предполагающий, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является обязательной для всех природопользователей, и тем самым противоречит статьям 9 (часть 1) и 19 (части 1 и 2) Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: оспариваемое нормативное положение не соответствует Конституции РФ, ее статьям 10, 19 (часть 1), 58 и 115 (часть 1).

Указанное нормативное положение, признанное настоящим Постановлением не соответствующим Конституции РФ, утрачивает силу с 1 января 2010 года.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ (статья 9, часть 1), земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции РФ целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией РФ права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – принцип приоритета публичных интересов.

Соответственно, правовые основы государственной политики в этой сфере должны определяться таким образом, чтобы через реализацию указанной конституционной обязанности, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом, а также гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение.

Как вертикальное, так и горизонтальное разграничение полномочий в этой сфере между органами государственной власти осуществляется на основе Конституции РФ (в частности, пункта «е» статьи 71 и пунктов «д» и «к» части 1 статьи 72), что предполагает издание по этим предметам совместного ведения федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 76, части 2 и 5). Правительство же Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть, обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, в том числе посредством издания нормативных правовых актов (статьи 110 (часть 1), 114 (пункт «в» части 1) и 115 Конституции РФ).

В силу правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года № 1-П, именно Федеральное Собрание, осуществляя законодательное регулирование вопросов, относящихся к природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, вправе определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулирующий отношения в сфере взаимодействия общества и природы, в числе принципов, на которых должна осуществляться деятельность органов публичной власти, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, называет соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, а также платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (статья 3), что предполагает взимание так называемых экологических платежей, устанавливаемых в зависимости от вида, объема и интенсивности вредного воздействия на окружающую среду.

Анализируя правовую природу платежей за негативное воздействие на окружающую среду, Конституционный Суд РФ в Определении от 10 декабря 2002 года № 284-О пришел к выводу, что эти платежи как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия; они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и по своей правовой природе не являются налогом.

Внесение экологических платежей – в силу того, что оно связано с необходимостью возмещения вреда окружающей среде, – обязательно, по общему правилу, для всех лиц, деятельность которых оказывает на окружающую среду негативное воздействие. Целью их установления как одного из способов экономико-правового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности. В то же время допустима возможность установления федеральным законодателем в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды налоговых и иных льгот, стимулирующих снижение негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов хозяйственной деятельности, что отвечает требованиям социально ориентированной рыночной экономики и соответствует целям Российской Федерации как правового социального государства.

Как следует из статей 57, 71 (пункт «з»), 75 (часть 3) и 76 (часть 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 114 и 115, Правительство РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями может посредством нормативных правовых актов участвовать в регулировании обязательных публично-правовых платежей путем определения порядка их исчисления, если эти платежи не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ (см.: Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О, Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П).

Вместе с тем в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, приведенной в Определении от 5 июля 2005 года № 289-О, прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти реализовать предоставленные полномочия, что исключает, в данном случае для Правительства РФ, возможность в рамках делегированных ему полномочий самостоятельно, на основе собственного решения передавать реализацию этих полномочий или их части другим органам публичной власти. Допуская такую возможность, федеральный законодатель должен прямо указать на это, как это предусмотрено, например, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (статья 5, пункт 3 статьи 16).

Следовательно, наделив органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием освобождать (при наличии необходимых согласований) от платы за загрязнение окружающей природной среды отдельные организации, Правительство РФ вышло за пределы своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Кроме того, осуществленное Правительством РФ регулирование – при отсутствии предусмотренных непосредственно федеральным законом оснований освобождения от платы за загрязнение окружающей среды, которые были бы объективно обусловлены конституционно значимыми целями, – противоречит принципу всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду и, соответственно, порождает неравенство между субъектами экологических правоотношений.

Как вытекает из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 64, 71 (пункт «а») и 76 (часть 1) Конституции РФ, именно федеральный законодатель призван, руководствуясь целями обеспечения баланса конституционных ценностей, осуществлять правовое регулирование конституционно закрепленных обязанностей, в частности определять объем их нормативного содержания, механизмы реализации, включая уровни правового регулирования, а также меру юридической ответственности за их нарушение.

В силу конституционно значимого принципа платности природопользования и конституционного принципа разделения властей правовое регулирование порядка освобождения от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду может быть осуществлено только федеральным законодателем либо по его прямому указанию. Соответственно, основания (критерии) исключений из принципа платности природопользования – как имеющих своим следствием сужение объема публичных средств, которые предназначены для поддержания надлежащего состояния окружающей среды и защиты экологических прав граждан, и предполагающих возможность изъятий из принципа всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду, – могут быть предусмотрены не иначе, как в федеральном законе, должны отвечать требованиям правовой определенности, экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов и не вызывать сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих льготных условий природопользования.

(2) Постановление от 5 марта 2013 года № 5-П по делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 11. Ст. 1164)

Правовые категории в Постановлении: платность природопользования; возмещение вреда окружающей среде; плата за негативное воздействие на окружающую среду; охрана окружающей среды; отходы производства и потребления; специализированная организация, осуществляющая деятельность по размещению отходов производства и потребления; сверхлимитное размещение отходов.

Заявитель: общество с ограниченной ответственностью «Тополь» (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части определения субъекта, обязанного вносить платежи в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, применительно к деятельности по размещению отходов производства и потребления; и отдельные положения Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», согласно которому данная плата должна быть произведена в пятикратном размере в связи с отсутствием оформленного в установленном порядке документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Позиция заявителя: указанные нормы нарушают конституционные права заявителя, поскольку твердые бытовые отходы, захоронение которых он осуществляет, появляются в результате деятельности других лиц, и, следовательно, на него не может быть возложена обязанность вносить плату за оказываемое этими лицами негативное воздействие на окружающую среду; также заявитель настаивает на позиции, что постановление Правительства РФ не является надлежащим нормативным правовым актом для установления основных элементов публично-правового платежа, в том числе его плательщиков.

Итоговые выводы решения: Конституционный Суд признал положения статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» не соответствующими статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 58 Конституции РФ в части неправомерного взимания публично-правового платежа со специализированных организаций за размещение отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы, а также в части применения в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления.

Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о внесении в действующее правовое регулирование изменений, которые обеспечивали бы стимулирующую функцию пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления.

Мотивы решения. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9). Также обеспечивается право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и другие экологические права, которые распространяются как на граждан, так и на юридические лица. А также в отношении данных лиц закрепляется их ответственность за состояние экологии, обязанность по сохранению природы и окружающей среды, бережному отношению к природным богатствам (статья 58).

Анализируя правовую природу экологических платежей, Конституционный Суд уже не раз отмечал, что они носят индивидуальновозмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Соответственно, Правительство РФ вправе участвовать в регулировании таких обязательных публично-правовых платежей, если эти платежи допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего на Правительство РФ определение в своих нормативных правовых актах порядка их исчисления (см.: Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О, постановления от 28 февраля 2006 года № 2-П и от 14 мая 2009 года № 8-П).

Согласно мнению Конституционного Суда, определить принадлежность обязанности по внесению платы за размещение расходов непосредственно из содержания понятий «размещение» и «хранение» не представляется возможным, так как Федеральный закон «Об охране окружающей среды» под размещением отходов производства и потребления понимает их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, и захоронение, то есть хранение.

Также Конституционный Суд указал, что субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, считаются полностью освобожденными от обязанностей по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, если они не осуществляют виды деятельности, связанные со сбором, накоплением, использованием, обезвреживанием, транспортировкой и размещением отходов. Следовательно, обязанности, связанные с разработкой проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не увязываются с обязанностью внесения платы за их размещение как вид негативного воздействия на окружающую среду.

Конституционный Суд отметил, что в случае, если специализированная организация не приняла на себя экономическую ответственность по внесению платежей за размещение отходов за счет средств, получаемых от организаций, в результате деятельности которой образовались данные отходы, перечислять их обязана та организация, у которой эти отходы образовались. К

Конституционный Суд соглашается с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой деятельность по размещению отходов признается носящей специализированный характер и осуществляемой в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду должны признаваться именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которых находятся предназначенные для размещения отходов объекты (см.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 марта 2009 года № 14561/08).

Хотя суды общей юрисдикции придерживаются позиции, согласно которой хранение отходов не посредством их специализированного размещения в специально оборудованных местах не освобождает предприятие от предусмотренной законом обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду (см.: Определение Верховного Суда РФ от 30 ноября 2010 года № 78-ВПР10-33).

Помимо этого, Конституционный Суд указал, что специализированная организация, оказывающая услуги по размещению отходов производства и потребления, при формировании своей договорной политики на очередной год не может предвидеть, что на нее будет возложена обязанность по внесению платы за размещение отходов, и заранее предусмотреть в договоре с организацией, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются отходы, условие об учете данного платежа в структуре стоимости оказываемых услуг. В результате специализированная организация не имеет возможности компенсировать уже понесенные расходы в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь это препятствует такой организации в реализации права на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также нарушает ее право собственности, закрепленное в Конституции РФ.

Конституционный Суд отметил, что применение пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления превращает данный публично-правовой платеж из компенсационного экологического платежа в инструмент чрезмерного ограничения права на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и права собственности.

Дата добавления: 2015-08-03