Комментарий к статье 22

1.Комментируемая статья закрепляет, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие выполнение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, и государственный заказчик работ по уничтожению химического оружия несут ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области уничтожения химического оружия. Характерно, что не конкретизируются виды такой ответственности.

2.П.2 комментируемой статьи уточняет, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие выполнение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, и государственный заказчик работ по уничтожению химического оружия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации несут ответственность за:

действия (бездействие), приведшие к возникновению чрезвычайных ситуаций при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия;

причиненный вред здоровью граждан, имуществу граждан и юридических лиц вследствие нарушения требований охраны объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды при проектировании, строительстве и эксплуатации указанных объектов;

нанесение ущерба объектам окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия. (см.подробнее комментарий к ст.19).

К указанным органам настоящий закон относит Правительство РФ, а также специально уполномоченные министерства и ведомства, определенные на основании Постановления Правительства РФ от 2 июля 2007 г. N 421 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выполнении международных обязательств Российской Федерации в области химического разоружения" (см.подробнее комментарий к ст.7).

Характерно, что комментируемая статья устанавливает основной вид юридической ответственности за нарушение законодательства в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия - гражданско-правовую ответственность, которая согласно законодательству состоит в возложении на правонарушителя обязанности претерпеть неблагоприятные имущественные последствия за совершенное правонарушение.

Основой гражданско-правовой ответственности в данной области являются нормы Гражданского кодекса РФ.

С учетом специфики субъектного состава указанных правоотношений могут быть применены нормы ст.1069 ГК РФ, где устанавливается, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Субъективной стороной правонарушения в области хранения, перевозки и уничтожения химического оружия является вина указанных выше субъектов, выражающаяся в форме умысла или неосторожности.

Особенностью субъективной стороны в совершаемых правонарушениях подобного рода является субъективная или вмененная вина, т.е. вина лиц, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих. Поскольку объекты по уничтожению химического оружия являются производственными объектами высокого класса опасности, федеральные органы исполнительной власти, являющиеся заказчиками (инициаторами) размещения подобных объектов, обязаны возместить причиненный вред указанным источником техногенного риска, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего (ст.1079 ГК РФ).

Отмечается, что обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо, владеющее источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).

Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

Ст.1065 ГК РФ предусматривается, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность, т.е., если причиненный вред является последствием эксплуатации объектов по уничтожению химического оружия, которые продолжают причинять вред или угрожают новым вредом, суд вправе обязать виновных субъектов помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности в том случае, если это противоречит общественным интересам, а деятельность, связанная с уничтожением вооружений, осуществляется в целях выполнения международных конвенциональных обязательств; поэтому добиться предупреждения или пресечения вреда в порядке, предусмотренном настоящей статьей Гражданского кодекса, на практике не представляется возможным.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" регламентирует особенности применения судами норм, определяющих меры юридической ответственности за экологические правонарушения. Отмечается, что степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст.42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду.

Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.

Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда.

Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.

В целом же следует отметить, что защита прав физических лиц, в том числе от затрагивающих данные права действий государства, является центральной частью современных конституций и правовых систем.

Так, в тексте конституций ряда стран закреплено высокое общественное значение государственной службы, а также взаимосвязанность стоящих перед ней задач с интересами граждан и необходимостью действий в рамках законности.

Например, в Японии государственные служащие характеризуются как "слуги всего общества, а не какой-то одной его части" (ст. 15 Конституции Японии), в Италии - как "лица, находящиеся исключительно на службе нации" (ст. 98 Конституции Италии).

Обязанность государственных служащих исполнять закон, волю государства и находиться на службе у народа (нации) закреплена в целом ряде конституций (ст. 107 Конституции Республики Албания, ст. 116 Конституции Республики Болгария, ст. 103 Конституции Греческой Республики). В Португалии должностные лица публичной администрации имеют целью служить общественным интересам, подчиняются Конституции и закону и при исполнении своих функций находятся исключительно на службе государственных интересов, должны действовать с соблюдением принципа законопослушания (ст. 266, 269 Конституции Португалии). На Кипре дано понятие государственной службы как службы, подчиняющейся Республике, а также службы в организациях, основанных законом в интересах государства (ст. 122 Конституции Республики Кипр). В Польше определено, что корпус гражданской службы действует "в целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства" (ст. 153 Конституции Республики Польша). В Германии особо предусмотрена связанность государственных служащих узами публично-правовых отношений службы и верности (ст. 33 Основного Закона Федеративной Республики Германия).

В ряде конституций закреплен принцип ответственности государственных служащих за выполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с нормативными актами и инструкциями[67].

Так, § 118 Конституции Финляндии устанавливает, что "служащий отвечает за то, чтобы он или она действовали на службе законно". При нарушении закона пострадавший от действий государственного служащего имеет право требовать применения наказания и возмещения причиненного вреда от государственного служащего. В свою очередь, ст. 22 и 271 Конституции Португальской Республики установлена гражданская, уголовная и дисциплинарная ответственность государственных служащих за действия или бездействие, допущенные при исполнении служебных обязанностей, нарушившие права и свободы граждан, установленные законом. Конституцией Бельгии (ст. 31) и Конституцией Великого герцогства Люксембург (ст. 30) предусмотрена возможность привлечения к ответственности должностных лиц государственной службы за их административные действия без какого-либо предварительного разрешения[68].

Не является исключением Конституция РФ, в ст. 53 которой закреплена одна из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления - обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Можно сделать вывод, что данная норма Конституции РФ имеет превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами.

Возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав. По нашему мнению, действующее российское законодательство, регламентирующее отношения, складывающиеся в сфере осуществления государственной службы, не содержит норм прямого действия, устанавливающих гражданско-правовую ответственность служащих, принадлежащих к различным видам государственной службы. Законодатель использует в данном случае отсылочную форму изложения своих властных предписаний, которые распределяются между законодательными актами о каждом виде государственной службы и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы гражданско-правовой ответственности. Такой подход не всегда учитывает специфику государственной службы, порождает пробелы и коллизии в праве, предоставляет возможности произвольных усмотрений лицам, применяющим гражданско-правовую ответственность[69].

Возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

За действия своих должностных лиц несет ответственность перед гражданином или юридическим лицом непосредственно государственный орган или орган местного самоуправления. А сами должностные лица будут нести дисциплинарную, материальную, административную, уголовную ответственность[70] <5>.

К случаям причинения вреда незаконными действиями должностных лиц в области государственного управления применяются общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также ряд специальных условий, дополнительно закрепленных административным законодательством.

На наш взгляд, на сегодняшний день ни один нормативный правовой акт Российской Федерации детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Данное обстоятельство является отличием российского законодательства от законодательства многих зарубежных стран, в которых создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного должностными лицами. Подобные правовые базы функционируют в США, Великобритании и Франции.

В рамках рассматриваемого нами вопроса под должностными лицами следует понимать только тех государственных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным. Таким образом, речь идет лишь о тех служащих, которых обычно именуют представителями власти. Типичными представителями такого рода служащих являются инспекторы государственного пожарного надзора, работники милиции, таможни и т.д.

Ответственность государства за неправомерность действий его органов является по своей природе публично-правовым требованием, во многом схожим с гражданско-правовыми требованиями о возмещении вреда, но в то же время самостоятельным. Поэтому далее постараемся раскрыть особенности ответственности государства за вред, причиненный его служащими.

Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно ст. 401 Гражданского кодекса РФ вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п. При этом вина должностных лиц при принятии незаконного решения, особенно в случаях, когда оно принимается коллегиально, понимается достаточно широко, поскольку едва ли не во всех случаях незаконность акта свидетельствует о вине лиц, которые приняли такой акт.

Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или по неосторожности, государство обязано его возместить. Однако здесь важно учитывать то обстоятельство, что вина государственного органа (должностного лица) всегда предполагается и орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если докажет отсутствие вины.

Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной власти (должностных лиц). Несмотря на то что в основе реализации права гражданина на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В связи с этим при определении состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ.

Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или имуществу гражданина. Поэтому российское законодательство предусматривает порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного) вреда.

Статья 1082 Гражданского кодекса РФ предусматривает два способа возмещения материального вреда:

1) возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т.п.);

2) возмещение причиненных убытков.

На практике преобладает второй способ возмещения.

В соответствии с п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). Размер материального вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения.

Основания и размер компенсации гражданину за причиненный моральный вред определяются правилами, предусмотренными ст. 151, 1099 - 1101 Гражданского кодекса РФ.

В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями), приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст. 1081 Гражданского кодекса РФ). Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему способствует в какой-то степени принуждению его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем.

По нашему мнению, верно отмечено в паспорте Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" о том, что утратили силу прежние нормы морали, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. На сегодняшний день выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации, которые призваны дисциплинировать должностных лиц[71].

Статья 23. Ответственность за непринятие мер по локализации чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, и ликвидации их последствий

Мероприятия по локализации чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, и ликвидации их последствий выполняются:

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими выполнение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также иными федеральными органами исполнительной власти, привлекаемыми в установленном порядке к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

государственным заказчиком работ по уничтожению химического оружия и руководителями объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия в пределах их полномочий.

В зависимости от масштаба чрезвычайных ситуаций и тяжести последствий должностные лица указанных органов, государственного заказчика и руководители объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-08-05