Комментарий к статье 3

1.Комментируемая статья определяет правовую основу проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия.

В числе федеральных закон, регулирующих рассматриваемые вопросы, следует отметить:

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ, который содержит ст. 48.1. Особо опасные, технически сложные и уникальные объекты;

Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в частности, его главу VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

Федеральный закон от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ
"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

Федеральный закон от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

Федеральный закон от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

Федеральный закон от 05.11.1997 г. N 138-ФЗ
"О Ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении".

Конституция России включила общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую систему страны. Это называется инкорпорацией международного права. Однако в Конституции не содержится прямого ответа на вопрос о месте этих норм в правовой системе. Анализ права России дает основания сделать вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладают приоритетом перед нормами закона[11].

Комментируемая норма, по сути, воспроизводит положения ч.4 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международный договор «означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Норма, предусмотренная вторым предложением ч. 4 ст.15, является новеллой российского законодательства. Впервые она появилась в Конституции РФ 1978 г. в соответствии с Законом РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», но тогда преимущество перед законами РФ устанавливалось только для общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека (ст. 32 Конституции РФ 1978 г.).

Прежде всего, следует отметить, что Конституция РФ закрепила приоритет перед законом только международных договоров. Общепризнанные принципы и нормы международного права во втором предложении ч. 4 уже не упоминаются. Кроме того, международный договор имеет приоритет перед законом. Следует предположить, что авторы Конституции РФ трактовали слово «закон» широко, включая и федеральные, и федеральные конституционные законы. Однако более корректным было бы уточнение данной нормы, ведь ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ остается неизвестным, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией[12].

Часть 6 ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что речь в ст. 15 Конституции РФ идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона», т.е. рассматривает только ратифицированные договоры. (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»)

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор. (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»).

Эти нормы фактически изменяют норму Конституции РФ, поскольку она не делает различий между разными видами международных договоров и не обусловливает их приоритет над национальными законами необходимостью ратификации.

В числе международных актов следует назвать подписание 3 сентября 1992 г. на Конференции по разоружению, проводимой под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН), Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении.

Согласно ее положениям, она вступила в силу после ее ратификации 65 государствами. Дата вступления в силу - 29 апреля 1997 г. Россия ратифицировала КХО в ноябре 1997 г. и формально присоединилась к ней в декабре того же года. КХО - уникальный документ, впервые в истории проверяемым образом запрещающий разработку, производство, накопление и применение оружия массового уничтожения. Иными словами, участники поставили перед собой амбициозную цель - не только уничтожить целый класс ОМУ, но и не допустить воссоздания такого оружия в будущем, его распространения. Для наблюдения за соблюдением положений Конвенции была создана Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО) со штаб-квартирой в Гааге (Нидерланды).

Следует отметить, что Конвенция содержит два необычных положения. Во-первых, она вступает в силу после ее ратификации 65 государствами, вне зависимости от того, располагают они или нет химическим оружием. Во-вторых, оплата международных инспекций производится принимающей стороной. Это ставит в неравные условия те государства, где имеются запасы этого оружия. Не случайно в период выполнения Конвенции образовалась значительная задолженность перед инспекторатом ОЗХО, что осложнило проведение необходимых проверок.

В зависимости от риска, который представляет собой химикат, он включается в один из трех списков химикатов, контролируемых Конвенцией (химикаты Списка 1, 2, 3). После вступления в силу КХО химикаты Списка 1 более не будут производиться. Химикаты Списка 1 - это химикаты, которые разрабатывались, производились, накапливались или применялись в качестве ХО и представляют собой высокий риск. Данный Список включает люизит, сернистый и азотистый иприт, а также все ОВ нервно-паралитического действия. В Список 1 включены также рицин и сакситоксин. Химикаты Списка 2 - это химикаты, некоторые из которых являются прекурсорами химикатов Списка 1 и которые рассматриваются как представляющие значительный риск для предмета и целей Конвенции. Химикаты Списка 3 считаются представляющими определенный риск. Они находят широкое применение в химической промышленности и могут производиться в больших количествах в коммерческих целях для не запрещенных Конвенцией целей. Соответственным образом, химическое оружие подразделяется на Категории 1, 2 и 3. Категория 1 включает в себя химоружие на основе химикатов Списка 1. Категория 2 включает в себя химическое оружие на основе всех других химикатов, кроме химикатов Списка 1, и его части и компоненты. К Категории 3 относятся неснаряженные боеприпасы и взрыватели. Кроме того, ХО подразделяется на три другие категории - старое и оставленное химическое оружие. Старое химоружие - означает а) ХО, произведенное до 1925 г., или б) ХО, произведенное в период между 1925 и 1946 годами и состояние которого настолько ухудшилось, что не может быть использовано в качестве ХО. Оставленное химическое оружие - ХО, включая старое ХО, которое было оставлено на территории другого государства без согласия последнего. Через три года после вступления в силу (29 апреля 2000 г.) государства-участники должны уничтожить 1 процент запасов ХО категории 1, а к концу пятого года (29 апреля 2002 г.) - 20 процентов (2 этап). Полностью все запасы подлежат уничтожению к 29 апреля 2007 г. - т.е. в течение 10 лет после вступления Конвенции в силу. По решению Конференции государств-участников, этот срок может быть продлен до 15 лет - т.е. до 29 апреля 2012 г. К 2005 г. к Конвенции присоединилось 167 государств, еще 16 стран подписали КХО, но не ратифицировали. Среди них особое значение имеют Израиль, Мьянма и Камбоджа. 11 государств-членов ООН к Конвенции не присоединились. Они делятся на две группы - слаборазвитые и карликовые государства, не располагающие потенциалом создания ХО (например, Антигуа и Барбуда, Барбадос, Ниуэ, Вануату, а также Ангола и Сомали), и государства, подобным потенциалом располагающие (Египет, Ирак, КНДР, Сирия, а также Ливан). Отдельную проблему представляет Тайвань, присоединение которого к КХО невозможно, поскольку он не признан международным сообществом в качестве независимого государства. В конце 2003 г. Ливия признала у себя наличие тайной программы по созданию оружия массового уничтожения и в 2004 г. присоединилась к Конвенции.

О наличии у себя химического оружия Категории 1 объявили 4 государства - США, Россия, Индия и Южная Корея. При этом Южная Корея просила ОЗХО не упоминать себя по имени, хотя тот факт, что она задекларировала у себя наличие ХО, является общепризнанным фактом. В конце 2002 г. наличие у себя запасов химоружия признала Албания, а в 2003 г. - Ливия. Еще 12 стран объявили о наличии у них химоружия в прошлом. К 2005 г. общее количество объявленных запасов ХО Категории 1 составляло 71373 т, а боеприпасов и контейнеров - 8671564. К 2005 г. было уничтожено 10698 т (по весу ОВ) химоружия категории 1 и 2151777 боеприпасов и контейнеров. Из 61 объявленного объекта по производству химоружия ОЗХО выдала сертификаты об уничтожении 29. 9 ОПХО подверглись конверсии, 14 - находились в стадии уничтожения, разрешена конверсия еще 9 объектов[13].

Отношения в области уничтожения химического оружия как особо опасной деятельности регулируются и иными международными договорами и соглашениями.

Так, можно назвать Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Вашингтон, Лондон, Мехико, Москва, от 29 декабря 1972 г. N 2594, ратиф. 15 декабря 1975 г. СССР), Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (Женева, 18 мая 1977 г. N 2692, ратиф. 16 мая 1978 г. Президиумом Верховного Совета СССР), Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, от 13 ноября 1979 г. N 4005, ратиф. 29 апреля 1980 г.), В рамках указанной Конвенции был подписан Протокол о дальнейшем сокращении выбросов серы (Осло, 1994, ратиф. 14 июня 1994 г.), Следует упомянуть также Венскую конвенцию об охране озонового слоя (Вена, 1985, ратиф. 18 июня 1986 г.). В рамках реализации вышеуказанной Конвенции был принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г., ратиф. 10 ноября 1988 г., введен в действие с 1 января 1989 г.), а также Лондонская поправка к Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой (Лондон, 1990, ратиф. 13 января 1992 г.).

Особо следует отметить Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН (Финляндия, 25 февраля - 1 марта 1991 г.)

Сфера охвата данной Конвенции как по видам деятельности, так и в пространственном плане очень широка. В приложении перечислено семнадцать позиций, причем содержание многих из них весьма емко. Под «воздействием» понимаются любые последствия планируемой деятельности для среды, включая здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт, исторические памятники и другие материальные объекты. Этим понятием охватываются также последствия для культурного наследия или социально-экономических условий. Своеобразие Конвенции как международно-правового документа, давшего новый импульс в развитии процедуры оценки, заключается в том, что в Конвенции предусматриваются послепроектный анализ и оценка воздействия к политике, планам и программам - две специальные процедуры, которые во многих национальных системах еще находятся в стадии формирования.

Последняя из указанных, т.е. оценка воздействия к политике, планам и программам, стала предметом регулирования международного договора - Протокола по стратегической экологической оценке 2003 г. к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Протокол подписали 35 государств и Евросоюз.

Стратегическая экологическая оценка означает оценку вероятных экологических, в том числе связанных со здоровьем населения, последствий и включает в себя определение сферы охвата экологического доклада, обеспечение участия общественности и получения его мнения, а также учет в плане или программе положений экологического доклада и результатов участия общественности и высказанного ею мнения. Участники Протокола взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лица, участвующие в обсуждениях, в соответствии с Протоколом, «не подвергались за свою деятельность наказанию, преследованиям или притеснениям в какой бы то ни было форме».

В Протоколе также предусматриваются трансграничные консультации в случае, если возможны последствия осуществления проекта для окружающей среды другого государства. Важным положением является статья о мониторинге, цель которого, в частности, обнаружить на ранней стадии не предусмотренные неблагоприятные последствия и обеспечить возможности для того, чтобы принять меры для исправления ситуации.

Новым этапом в международно-правовом развитии процедуры оценки стала Орхусская конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Информация, касающаяся окружающей среды, согласно Конвенции может быть письменная, визуальная, устная, в электронном виде или в другой форме. Содержание такой информации очерчено широко[14].

Положения, определяющие порядок участия общественности в принятии решения по планируемой деятельности, близки по содержанию соответствующим статьям Конвенции 1991 г. Новизну составляют статьи 7 и 8, которые посвящены процедурам участия населения в обсуждении и принятии планов и программ, касающихся окружающей среды, а также в разработке юридически обязательных положений и правил, применение которых имеет значение для окружающей среды.

Участники Конвенции взяли на себя обязательство обеспечить, чтобы лицо, считающее, что оно не получило запрашиваемую экологическую информацию, как это предусмотрено в Конвенции, имело возможность обратиться в суд. Кроме того, представители общественности должны иметь доступ к административным и судебным процедурам в целях оспорить действия или бездействие частных лиц или органов власти, которые противоречат правовым положениям, имеющим отношение к окружающей среде.

В 2003 г. основная директива, регулирующая оценку воздействия, - Директива 85/337/ЕЕС была дополнена Директивой Европарламента и Совета 2003/35/ЕС, в которой подчеркивается, что право Сообщества должно быть приведено в соответствие с Орхусской конвенцией. В преамбуле Директивы подчеркивается, что законодательство Сообщества, касающееся окружающей среды, направлено на сохранение, защиту и улучшение качества окружающей среды и охрану здоровья человека. Эффективное участие общественности в принятии решений позволяет населению выражать свое мнение и озабоченность, которые могут быть полезны для решения, а властям учитывать их при принятии решений, и таким образом повышая ответственность и прозрачность процесса принятия решений и способствуя росту осознания обществом важности экологических вопросов и поддержке принятых решений. Участие, в том числе ассоциаций, организаций и групп природоохранной направленности, должно поощряться в том числе и путем развития экологического воспитания населения.

В Директиве отмечается, что государства должны обеспечивать возможность для общественности участвовать на наиболее ранней стадии в подготовке, изменении или пересмотре планов и программ; предоставления общественности всех вариантов развития данного района и обеспечения полноценного участия в обсуждении; информирования населения не только о причинах принятия данного решения, но и о ходе консультаций с общественностью; подчеркивается необходимость использования в целях информирования населения всех подходящих средств, включая электронные средства связи; общие положения о консультациях с общественностью заменены более содержательными и детализированными, конкретно раскрывающими, какая информация должна быть доступна населению; бланкетное исключение из сферы действия процедуры оценки объектов, связанных с национальной безопасностью уступило место положению о праве государства-члена решать в каждом конкретном случае: будет ли проведение процедуры оценки иметь негативные последствия для самой цели объекта.

В Директиве появилась новая статья (10 а), предусматривающая право представителей общественности участвовать, в соответствии с национальным законодательством, в процедуре проверки решений в суде или другом независимом и объективном органе. Такая процедура может касаться вопросов законности принятого решения, как по существу, так и по процедурным аспектам. Установленный порядок проверки должен быть справедливым, беспристрастным, своевременным и не слишком дорогим.

2. Комментируемая статья устанавливает сферу действия Закона: действие настоящего Федерального закона распространяется на проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, включая проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, промышленно-технологических и иных видов работ, на обеспечение безопасности персонала объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, граждан, постоянно или преимущественно проживающих в зонах защитных мероприятий, а также граждан, работающих в организациях независимо от организационно-правовых форм, расположенных в указанных зонах, и защиту окружающей среды.

Особый интерес вызывает значение комментируемого закона в решении вопросов охраны окружающей среды.

На заседании Президиума Государственного совета РФ, прошедшем в мае 2010 г., прозвучали предложения о создании основ экологической политики Российской Федерации.

Одной из причин, которая не позволяет полностью реализовать право каждого на благоприятную окружающую среду, - это весьма неблагополучная в экологическом плане обстановка на части территории России. По некоторым оценкам, неблагоприятная экологическая обстановка наблюдается на 8 - 15% территорий, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастроф, случившихся в г. Чернобыле (1986 г.), в пос. Маяк Челябинской области (1957 г.), а также испытывающих последствия производства и уничтожения химического оружия. При этом судебные решения, согласно которым было запрещено проживание на зараженных территориях и в помещениях, не всегда могли быть исполнены, поскольку муниципальные образования, субъекты Федерации не располагали достаточными материальными средствами для выполнения этих решений[15].

Дата добавления: 2015-08-05