Преобразование Сената

Поскольку в феврале 1802 г. был принят план реформ государ­ственного управления, первым шагом в реализации которого должно было стать учреждение министерств, вопрос об указе 5 июня решался теперь исходя из общих принципов задуманных преобра­зований. С одной стороны, царь не мог оставить без исполнения свое публичное обещание утвердить права Сената, с другой стороны, нынешнее преобразование должно было быть проведено так, чтобы

не помешать в будущем перестроить это верховное учреждение в соответствии с принятыми уже теперь планами.

В начале 1802 г. Александр обсудил вопрос о преобразовании Сената с генерал-прокурором А. А. Беклешевым, одним из главных противников расширения его прав. Не позднее марта Беклешев представил царю записку «О положении дел Правительствующего сената».³⁹ Главный недостаток Беклешев видел лишь в огромном количестве дел, с которым Сенат не в состоянии справиться при существующей его организации. В 1801 г. в Сенате осталось 4026 нерешенных дел. В течение года в Сенат поступает втрое больше дел, нежели он решает за год. По подсчетам Беклешева, Сенат только 26 дней в году занимается слушанием дел, при этом канцелярский порядок и обряд лишь затрудняют и замедляют течение дел. Существующее разделение дел по департаментам Беклешев нашел неудобным и предложил отделить от судебных дел «правительственные и полицейские, хозяйственные и казенные», образовав для них два особых департамента. Чтобы выйти из кризисного состояния, генерал-прокурор наметил экстраординарные меры: ввести сверхурочные заседания Сената, а самих сенаторов разделить на две группы; назначить двухмесячный срок для решения дел, после которого одна группа сенаторов заменит другую. Общий же срок, начиная со времени поступления дела, определить в 6 месяцев. Таким образом, главную задачу преобразования Се­ната Беклешев видел в том, чтобы «дела получили скорое решение в определенное и всякому известное время». Ознакомившись с запис­кой, Александр приказал Беклешеву подготовить проект о новом разделении дел по департаментам и введении срочных заседаний. Не позднее марта 1802 г. Беклешев представил царю подробно и обстоятельно разработанный проект (АГС. 1. 23—31) и предложил уже в мае ввести его в действие. Александр немедленного хода записке не дал, но, по всей видимости, сочувственно отнесся к предложениям генерал-прокурора, которые касались чисто бюро­кратических видоизменений в организации Сената. Однако нельзя было оставить без исполнения и указ 5 июня. Поэтому в марте 1802 г. члены Негласного комитета вновь вернулись к своему проекту. К этому времени к подготовке указа был привлечен А. Р. Воронцов. Он составил три проекта. Первый проект определял права и преиму­щества Сената. (Текст документа не обнаружен, но, по свидетель­ству Воронцова, он незначительно отличался-от проекта «молодых друзей» (АВ. XXX. 276)). Второй проект предписывал Сенату подготовить доклад об устройстве канцелярии,⁴⁰ третий — обязывал заняться реформой герольдии.⁴¹ Царь одобрил часть предложений Воронцова, и «молодые друзья», отталкиваясь от его текста, внесли в свой проект новые изменения, суживающие компетенцию Сената как исполнительного органа. 17 марта 1802 г. члены Неглас­ного комитета обсудили новую редакцию с царем. В статье, где говорилось о том, что все начальники губерний и подчиненные им присутственные места во всех затруднительных и чрезвычайных случаях должны обращаться в Сенат за разъяснениями, решили

сузить формулировку и ограничиться тем, что подчиненные учреж­дения обязаны делать это только в тех случаях, когда речь идет о вопросах, находящихся в непосредственной компетенции Сената. Была вычеркнута и статья, согласно которой до сведения сенаторов должны были доводиться рапорты генерал-прокурору, поступающие от губернских прокуроров. Наконец, члены Негласного комитета решили отказаться и от того, чем так дорожили в декабре—январе: от статей о новом разделении Сената на департаменты и распреде­лении дел между ними. Были рассмотрены и два прочих воронцовских проекта о преобразовании канцелярии Сената и реформе героль­дии. Царь вполне одобрил первый, но полностью забраковал второй, потому что он не был согласован с учреждением министерств. Теперь предстояло решить щекотливый вопрос: следует ли вносить проект указа о правах Сената в Государственный совет? В. П. Кочу­бей заявил, что члены Совета выступят против, так как они считают его слишком несовершенным. Поэтому было бы лучше пока ничего не делать и произвести преобразование Сената вместе со всей реформой государственного управления. Царь предложил Кочубею выступить в Совете против проекта, чтобы отвратить подозрение от членов Негласного комитета. Новосильцев возразил, что намечен­ные в проекте преобразования не помешают произвести реформу управления в будущем. Определение сенатской процедуры выполнено удовлетворительно. Права же и обязанности Сената изложены очень туманно. Но «это позволяет покрыть шаг, сделанный указом 5 июня, который, оставаясь до сих пор без изменения, ставит императора в положение человека, совершившего необдуманный поступок и не знающего, как из него выпутаться». Было решено показать проект А. Р. Воронцову.⁴² 21 марта он одобрил новую редакцию (АВ. XXX. 276—577), но уже 5 апреля представил царю записку, где предложил внести ряд изменений. Воронцов советовал несколько сократить введение, исключить статьи о сохранении сенаторского звания в отставке, о суде сенаторов в самом Сенате, но упомянуть все-таки о том, чтобы Сенат не вмешивался в течение судебных дел в нижних инстанциях, прежде чем они придут к нему апелляцион­ным порядком. Кроме того, он предлагал, чтобы в проекте обяза­тельно говорилось о том, что в случае разногласия в общем собра­нии при докладе дела монарху присутствовали бы представители разномыслящих сторон.. Воронцов также просил царя приказать Сенату привести в порядок герольдию.⁴³ Часть этих рекомендаций царь учел. В итоге был подготовлен проект указа о правах Сената. Его преамбулу составил текст, предложенный Н. Н. Новосильцевым 6 января 1802 г., однако, как того и желал царь, без пышных фраз о преимуществах и высоком назначении Сената. Основной текст проекта был разбит на отдельные статьи с единой нумера­цией. Они составляли 3 части: «Власть и должность Сената», «Права Сената», «Делопроизводство». Статьи о разделении Сената на департаменты и распределении дел отсутствовали. Проект, как и предлагал Кочубей 3 января, завершался увещеванием Сенату самому хранить свои права и обязанности (САИ. 163—168).

21 апреля проекты, подготовленные «молодыми друзьями», были внесены в Государственный совет. Они рассматривались в 5 заседаниях с 21 апреля по 5 мая 1802 г. (АГС. 1.15—50). Проекты о реорганизации канцелярии и герольдии прошли без возражений. В ходе же обсуждения вопроса о правах Сената выяснилось, что в настоящем виде проект⁴⁴ не может удовлетворить никого. Его поддержали всего 3 человека: П. В. Завадовский, Д. П. Трощин-ский и А. Р. Воронцов. Но и они считали проект недостаточным и находили необходимым более согласовать его с сенатским докладом: общему собранию принимать решение не большинством голосов, а единогласно или по крайней мере 2/3 голосов, упомянуть о том, что побудительные указы могут выходить только от Сената, предоставить сенаторам право избирать кандидатов в губернаторы и вице-губернаторы, издавать решения Сената в полном виде. Особенно они отстаивали право представления. Трощинский нашел недостаточно ясной формулировку проекта, где говорилось о том, что Сенату позволяется представлять, если бы от монарха «вышел указ по делам тяжебным или судным, несогласный и противоречащий существующим законам». Трощинский подчеркнул, что гораздо важ­нее право Сената делать такие представления «по общим делам государственным». Воронцов же заявил, что такое право не содержит никаких нововведений. Оно не только не умаляет могущества самодержавной власти, но, напротив, укрепляет ее, предохраняя от скоропалительных решений и «личных ошибок». Наконец, Тро­щинский предложил видоизменить форму указа, уничтожить разде­ление- на три части, сократить введение, опустить из него все то, что может подать мысль о преобразовании Сената (АГС. 1, 17—18, 39—46, 48—50).⁴⁵

Большинство Совета, хотя и по различным причинам, выступило против проекта. Первым подал свой голос вице-канцлер А. Б. Кура­кин. Он увидел в реформе Сената отголосок Французской револю­ции и поэтому, даже не входя в существо дела, отверг проект с порога. Он был глубоко убежден в том, что любое преобразование государственного устройства будет хуже ныне существующего. Особенно страшными казались Куракину какие бы то ни было ре­формы ввиду «настоящего положения дел в Европе». Большую тревогу у него вызывал «сожалительный покат всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной». По его мнению, предлагаемые меры умаляли самодержавную власть и были несовместимы с существующей системой государственного управ­ления. Самое большое, на что был готов пойти Куракин, — это переустройство канцелярии, герольдии, изменения в должности генерал-рекетмейстера (АГС. 1. 15—17).

Главный бой проекту, как и следовало ожидать, дал Беклешев. Он обстоятельно проанализировал большинство статей и подверг их уничтожающей критике. Его главный аргумент заключался в том, что предложенные в проекте меры не могли вывести Сенат из того бессильного состояния, в котором, как признавали сами сенаторы, он находится. Все конкретные меры, намеченные для «раскрепо-

щения Сената», превращения его из «повытья одного лица» в коллективный орган вельможной бюрократии, Беклешев обошел полным молчанием. Он сосредоточил огонь своей критики только на тех статьях, которые не определяли сути проекта и могли дать основание для заключения, что они повторяют уже существующее положение. Особо сильные нападки генерал-прокурора вызвала статья, где говорилось о праве представления. В некотором противоречии со своим тезисом о том, что проект повторяет лишь уже существующие постановления, Беклешев заявил, что введение этой статьи будет крайне вредным. Он нашел, что раз Сенату дозво­ляется делать представления на высочайшие указы, значит, тем самым признается, что они могут быть несогласны и противны законам. Поскольку в случае подтверждения противоречивый и несогласный с законом указ должен исполняться, то это означало бы вводить в систему «заблуждение и отчаянность». В итоге Беклешев пришел к заключению, что проект не соответствует поставленной цели. Поэтому необходимо ограничиться тем, чтобы позаботиться о внутреннем устройстве Сената, порядке делопроизводства, органи­зации канцелярии. Беклешев сообщил, что соответствующие проекты уже представлены им царю,и познакомил Совет с их содер­жанием. К мнению Беклешева присоединились П. В. Лопухин, в прошлом тоже генерал-прокурор, и А. И. Васильев, государствен­ный казначей (АГС. 1. 19—31, 50). Поддержал его и Кочубей. При этом, как и было условлено с царем, в отношении прав Сената Кочубей предложил все оставить по-прежнему до тех пор, пока не будет подготовлено новое Уложение, которое повлечет за собой изменение порядка судопроизводства. Кочубей предложил не упоми-. нать о преимуществах Сената, а лишь перечислить статьи о судо­производстве. Если же издавать предложенный проект, то надо более тесно связать его с докладом Сената, сократить введение и уничтожить оглавление, которое по своей важности не соответ­ствует содержавшимся в проекте статьям. К Кочубею полностью присоединился С. К. Вязмитинов, заменивший в Совете И. В. Ламба, умершего в кЪнце 1801 г. (АГС. 1. 37—39, 6, 18—19).

Против проекта выступила целая группа лиц, которая придержи­валась точки зрения, близкой позиции П. А. Зубова—Г. Р. Держа­вина, и поэтому находила предложенные в нем меры совершенно недостаточными.

С. П. Румянцев, впервые появившийся в Совете 21 апреля 1802 г. (АГС. 1. 6), развил свою мысль в особом «Мнении», с которым полностью согласился его брат Н. П. Румянцев. Поскольку в Сенате соединяются исполнительная и судебная власти, а устройство каждой из них имеет свои отличительные особенности, нельзя дать всем департаментам равные преимущества и установить единооб­разное течение дел. Поэтому следует произвести полное преобразо­вание Сената. Он должен состоять из двух палат: Вышней палаты правительства и Вышней палаты правосудия. Первая палата разде­ляется на два департамента. Один из них ведает казенными делами, другой — прочими правительственными учреждениями. При палате

существует комитет, занимающийся выполнением именных указов, определением к должностям, награждениями чинами. В этой палате находится генерал-прокурор, управляющий канцелярией. Члены па­латы назначаются монархом. Вышняя палата правосудия состоит из двух департаментов: уголовного и гражданского. Члены этой палаты либо избираются, либо назначаются монархом пожизненно и явля­ются совершенно независимыми от самодержавной власти. На осво­бождающиеся места члены палаты избирают из председателей губернских палат. В палате присутствует «сберегатель государ­ственных законов», назначаемый царем. Он докладывает монарху в случае отсутствия закона. Но законодательная власть находится в руках самодержца. Апелляция на решение Вышней палаты правосудия запрещается. Единогласие приговоров не обязательно. «Сберегатель государственных законов» является хранителем печати империи. Ни один закон не получает силы, пока не будет приложена к нему государственная печать. Каждый член палаты имеет право представления монарху, но в случае подтверждения проект стано­вится законом и вносится в Уложение. При этом делается различие между законом и высочайшим распоряжением. При палате должен состоять чиновник, «который был бы ходатаем за дела неимущих, как то учреждено во многих государствах». В обряд судопроизвод­ства губернских учреждений следует ввести по примеру Англии присяжных заседателей. Смертные приговоры должны утверждаться монархом в отношении не только дворян, но и всех подданных (АГС. 1. 31—37).

С близких позиций отверг проект указа и адмирал Н. С. Мордви­нов. Исходя из теоретических представлений своего времени, он находил в правительстве существование трех властей: законода­тельной, исполнительной и судебной. Соединение их в одном лице составляет деспотическое правление. По мере разделения и ограни­чения этих властей деспотическое правление приближается к монар­хическому, в котором все три власти совершенно независимы друг от друга. Соединение двух властей вместе порождает самовластное правление. Поэтому при соединении законодательной и судебной власти не может быть истинного правления. Так Мордвинов подвел читателя к мысли о том, что в самодержавном правлении, если оно стремится быть «истинным», судебная власть должна быть изъята из рук законодателя-монарха. Указ 5 июня 1801 г. запра­шивал Сенат о его правах и обещал утвердить их. Однако соста­вители сенатского доклада не смогли понять истинного смысла указа, потому что они не имели верного представления о существе политических прав. Последние не могут основываться «на некоторых малочисленных лицах», ибо таковое основание легко может быть отменено, тогда как подлинные права должны иметь реальную опору. До тех пор пока Сенат не является выборным органом, частичные преобразования, не меняющие ничего по существу, не нужны, ибо Сенат вполне отвечает тем задачам, которые на него возложены. Если же реформировать Сенат, то коренным образом, необходимо организовать его на иных, выборных, началах. Для

15 М. М. Сафонов

этого надо ввести выборы части сенаторов от каждой губернии. В Се­нате должны заседать назначенные от короны лица и по два депу­тата от дворянства каждой губернии, избираемые на 3 года. Депу­таты представляют нужды той губернии, которая их избрала. Долж­ность депутатов соответствует должности губернских предводителей. Только такое предложение может отвечать цели указа 5 июня 1801 г. Поскольку же Сенат является не политическим корпусом, а бюрократическим органом, он может иметь не права, а лишь преимущества как верховное судебное учреждение (AM. Ill 221 — 225).

Мордвинов изложил свои взгляды в специальной записке, но, по-видимому, не подал ее в Государственный совет. Во всяком случае среди приложений к журналам «Мнения» адмирала нет.⁴⁶ В журнале 1 мая 1802 г. его позиция передана так: «Сенат, быв местом присутственным, а не корпусом политическим, может иметь должности, а не права... должности сии достаточно опре­делены данными ему повелениями, которые никогда постановле­нием не отменялись, а если произошло в них нарушение от побочного влияния и, так сказать, от поведения лиц, доверенность носящих, то поведением же, а не указом и исправлять их надлежит» (АГС. 1. 18). Запись в журнале верно передает итог рассуждений Мордвинова, но при этом остается неясным, изложил ли он перед членами Совета свои мысли о необходимости превратить Сенат в орган дворянского представительства либо же ограничился тем, что было зафиксировано в журнале.

Сходной была позиция и В. А. Зубова. 29 апреля он подготовил записку о правах Сената, где подробно развил свои взгляды на реформу этого органа. «По настоящей конституции России, источник, начало и конец всех сил государственных, — писал Зубов, — есть государь. Он один есть законодатель, судья и испол­нитель собственных своих законов». Из этого следует, что в России ни одно сословие «самостоятельного и политического бытия иметь не может». Под бытием «самостоятельным» Зубов подразумевал такое положение', «когда известный род людей не только имеет права, на бумаге ему данные, но имеет силу их поддержать так, чтоб он без прав, а система государства без него существовать не могли». «Неужели нужно доказывать, — вопрошал Зубов, — что таковых прав в России нет?». То, что называется правом, преимуществом, Жалованной грамотой, — все это только начертание самодержавной воли. Поскольку же власть царя неограниченна, то в любую минуту воля самодержца может перемениться, а вместе с ней изменяются все права и преимущества, им прежде дарованные. Истинное право представляет собой «закон государственный, приложенный к пользам и выгодам известного состояния». Закон — это «непреме-няемое изображение воли целого государства». С этой точки зрения в России нет законов. «Я вижу, — пишет Зубов, — одни только указы, от одного владеющего лица истекающие и другим, а часто и им же самим испровергаемые». Ни у одного состояния нет действи­тельных прав, потому что всякое право предполагает известную

часть государственной силы, а в России все силы собраны в одну самодержавную власть. Раз состояния не имеют прав, то не могут их иметь и государственные органы, созданные для исполнения самодержавной воли и зависящие «от единого мановения ея». Силой государственной или политической является «власть, вверенная лицу или сословию лиц располагать деяниями людей и способами госу­дарственными». Сила законодательная — это власть распоряжаться «деяниями людей, предписанием им правил». Силу исполнительную представляет собой власть, располагающая «деяниями людей на самом деле по соображению их с законами». Чтобы распоряжаться действиями людей, надо иметь необходимые к этому средства: войска, деньги, отличия. Сенат ими не обладает и поэтому не является «телом политическим», так как у него нет ни одной из государственных сил. Сенат всегда был лишь общим собранием всех коллегий, коллегии же представляли собой департаменты министров, бюро, «отделения государева кабинета... Коллегии учреждались... и погибали без шума, а государство между тем стояло без всякой перемены в политическом своем положении». Поэтому Сенат никогда не был самостоятельным органом и являлся лишь бюрократическим учреждением, имевшим «власть отправления известных дел. Монархи располагали им как своим кабинетом, иногда давали ему более, иногда менее власти, но никогда не давали ему столько, чтоб он мог иметь собственную силу действия». Поэтому у Сената никогда не было прав, а только должности, «иногда вежливо, иногда с негодованием ему выраженные, отрывки инструкций... в разные времена от самодержавной воли данные». Такое смешение понятий представляется Зубову не только смеха достойным, но и вредным. Он понимает, что если хотят сохранить существующую систему правления, то вовсе «не должно занимать народ несообразными понятиями и, не снимая с него цепей, застав­лять его размышлять о правах и доказывать, что лучше бы ему быть на свободе, что значит попросту дразнить его и не успокаивать». Напротив, если в самом деле считают необходимым, «соображаясь естественному движению вещей и настоящей степени просвещения в России, переменить без перелома образ правления», то нужно составить общий план реформ, обсудить его во всех частях и, согла­совывая с ним действия правительства, подготавливать эту «счаст­ливую перемену». В этом плане Сенат не займет первого места. Прежде всего надо будет «поставить законы», произвести их «из естественного их источника, поставить их не словами, а самой силой государственной выше всякого прикосновения власти». Права же и преимущества «будут сами собою истекать из законов, как след­ствия из причин». Тогда можно будет решить, должен ли Сенат быть «телом политическим, какой род силы государственной госу­дарство может ему вверить и какие средства должен он иметь в своей власти, чтоб удержать сию силу». Давать Сенату права, не преобра­зовав его коренным образом, это значит не только играть словами, «но и приучать народ к ложным понятиям... заставлять его ни в чем не верить правительству, коего монархический язык... столько лет

15*

не согласен был с делами». А это представляется Зубову крайне вредным. Зубов вовсе не отрицал необходимость социальной дема­гогии. Он признавал, что иногда «понятия, государству полезные», но на первый взгляд народу «оскорбительные», нужно прикрывать «благолепием слова», но выдвигал непременным условием, чтобы это «благолепие» не походило «на пышную ложь». Зубов признал, что в царствование Павла Сенат был стеснен в своих должностях, но считал, что нарушение это носило личный характер и относилось «к духу» того времени. С воцарением Александра все стало на свои места. Чтобы это больше не повторилось, необходимо послать в Сенат список его должностей, а генерал-прокурору приказать строго содержать себя в отношении к Сенату в тех пределах, которые ему предписаны существующими узаконениями. Этим следо­вало бы и ограничиться, но после издания указа 5 июня 1801 г. нужно предпринимать меры. Доклад Сената утвердить нельзя — он содержит «грубые» выпады против Павла, полон «понятий ложных, смешанных, поверхностных и суесловных». Весь его тон означает «смешную и ребяческую борьбу Сената с канцелярией... и генерал-прокурором». Кроме того, в докладе есть такие статьи, которые в действительности не были нарушены, потому что Сенат никогда не обладал упоминаемыми в них преимуществами. Сена­торами испрашиваются права, «в царство Александра излишние, а в другом ничтожные и вообще с настоящей конституцией и самим составом Сената несообразные». Внесенный в Совет проект указа содержит все те же неудобства, что и доклад Сената. Опущены лишь выпады против Павла. Однако это единственное «достоинство» проекта с избытком перекрывается «непристойным введением, где обещаны горы, а из них по статьям рождается вздор». Указ 5 июня 1801 г., утверждает Зубов, явно противореча общему смыслу этого документа, предписывал Сенату представить доклад только о тех правах, которые были нарушены, а вовсе не о наделении его новыми. Поэтому сенаторам следовало бы предста­вить только «полную выписку всех должностей Сената и заметить, которые из них и каким образом были стеснены или лицами при­своены». Однако Сенат неверно понял свою задачу. Царь не должен следовать за Сенатом и выходить за пределы точного смысла указа 5 июня. Царю следует дать указ следующего содержа­ния: «Рассмотрев доклад... Сената, излагающий права его... государь находит, что они никогда узаконениями не были отменяемы, но по временам личными присвоениями были ослаблены, а потому, восстанавливая их во всей их силе... повелеваем Сенату на будущее время каждый раз, когда что-нибудь противное оным учинено или предложено будет, не произведя в действо, представлять ему на усмотрение, а как в то же время государь из доклада усматривает, что в канцелярском обряде Сената допущены разные несообразности, то и поручает Сенату составить особенный комитет... для положения лучших... правил производства дел, приняв к сему в соображение представления, от генерал-прокурора поданные».⁴⁷

Итак, позиция Зубова сводилась к следующему: коренное преобразование Сената необходимо, но оно может быть произведено только на конституционных началах. Речь же идет о сохранении самодержавия, поэтому предложенные в проекте преобразования являются полумерами, но, поскольку они все же выходят за рамки допустимого в условиях самодержавного режима, от них следует отказаться. Неизвестно, развил ли Зубов на заседании Совета свою аргументацию,⁴⁸ но в журнал Совета 1 мая 1802 г., как и в слу­чае с Мордвиновым, попали лишь рекомендации Зубова о том, как следует поступать с проектом указа о правах Сената, почти дословно воспроизводившие рекомендации зубовской записки (АГС. 1. 18).

На заключительном заседании 5 мая 1802 г. противников проекта попытался оспорить Трощинский. Он объявил их аргументы несостоятельными и заявил, что, поскольку унижение Сената публично признано указом 5 июня, таким же актом оно должно быть и исправлено. Представленный проект вместе с предложенными дополнениями вполне отвечает этой цели (АГС. 1. 46—50). Наиболее обстоятельно защищал проект А. Р. Воронцов. Он провозгласил, что в самодержавном правлении, где все власти заключаются в особе государя, может быть два варианта решения вопроса о том, «как, не разделяя власти по существу, распределить ее по различным отраслям государственного управления». Можно вверить каждую часть отдельным лицам. Дела упростятся и потекут быстрее, но такая система будет основана на произволе. Быстрота породит стре­мительность и приведет к ошибкам. Самодержавная власть будет испытывать еще большие затруднения. Таково управление «посред­ством визирей, пашей и прочих чиновников во всех системах само­властных». Другая система состоит в том, чтобы поручить власть местам, «известное сословие лиц составляющим». Это позволяет избежать всех неудобств системы личного управления, ошибки и прихоти одного лица исправляются действиями других лиц, скоро­спелые решения не осуществляются моментально благодаря тому, что должны пройти строго установленный обряд. Такая система представлена у европейских народов, «где признана власть само­державная, действующая по закону». Воронцов отдает предпочтение второй системе и полагает, что в России таким учреждением может быть только Сенат. Но он стал орудием самовластия генерал-прокуроров. Раз уж царь признал унижение Сената, то он должен публично восстановить его. Мысль о том, что преобразованием: Сената вводится новизна, навеянная Французской революцией, представляется Воронцову нелепой уже потому, что реформа имела целью возвратить это учреждение к его первоначальному основанию. Однако он признает, что Сенат испросил в своем докладе новые права. Но их целесообразность объясняется тем, что опыт бывших злоупотреблений заставляет этот орган усугубить предосторожности против нарушений его прав. Поэтому предлагаемое преобразование укрепит самодержавную власть, обеспечив законность ее действий (АГС. 1. 39—43).

Итак, в ходе обсуждения в Государственном совете выяснилось,

что за проект указа о правах Сената высказались 3 человека (А. Р. Воронцов, Д. П. Трощинский, П. В. Завадовский), но и они считали необходимым дополнить его, чтобы расширить привилегии сенаторов. Против проекта выступили 10 человек, и если одни (В. А. Зубов, С. П. и Н. П. Румянцевы, Н. С. Мордвинов), будучи сторонниками конституционных реформ, отвергли проект, находя его недостаточно радикальным, то другие (А. А. Беклешев, А. В. Кура­кин, П. В. Лопухин, А. И. Васильев) отклонили проектируемый указ, потому что они были категорически против какого бы то ни было усиления власти Сената. Промежуточную позицию между этими двумя группами противников расширения прав Сената занимали В. П. Кочубей и С. К. Вязмитинов: указа не публиковать, так как в скором времени предстоит новое преобразование Сената, если же все-таки издать этот проект, то в значительно урезанном виде. Противники указа «справа» и «слева» сходились на том, что необходимо исправить порядок течения дел в Сенате и устрой­ство его канцелярии (А. А. Беклешев, А. Б. Куракин, А. И. Васильев, П. В. Лопухин, Н. П. Румянцев, В. А. Зубов). Сторонники этой точки зрения составили абсолютное большинство в Государственном совете.

В то время как Государственный совет обсуждал проект указа о правах Сената, тот же самый вопрос рассматривали члены Негласного комитета вместе с Ф. Ц. Лагарпом. Свое мнение Лагарп изложил в записке царю 29 апреля 1802 г. Воспитатель Александра полагал, что Сенат не, справился с возложенной на него задачей. Вместо того чтобы представить полный список указов, в которых определялись должности Сената, сенаторы заявили о своих често­любивых притязаниях. Подобный список лишил бы всяких оснований эти притязания. Сенаторы, по мнению Лагарпа, должны были прийти к выводу о том, что в Сенате дела трактуются медленно и бессистемно и именно этот недостаток нужно исправить прежде всего. Доклад Сената был проникнут аристократическим духом. Сенаторы потре­бовали себе таких прав, что самодержавная власть оказалась бы ущемленной. Император должен заниматься преобразованием всего государственного управления, а не только Сената. Поэтому сле­дует четко и ясно определить права Сената в общем указе, которым возвещалось бы о преобразовании всей администрации. Такой образ действий позволил бы избежать противоречий. Во введении к этому указу следует сказать о преобразовании всего управления страны, затем изложить статьи, относящиеся к деятель­ности Сената в этой новой преобразованной системе (С. I. 597—600).

В тот же день, 29 апреля 1802 г., В. А. Зубов направил свою записку «О правах Сената» Александру. Записку сопровождало льстивое письмо, в котором брат фаворита развернул «все изгибы сердца своего». Зубов отметил, что Александр желает устроить благо народа «на непоколебимом основании». Такие «счастливые расположения в государе, рожденном в неограниченном самовластьи, редки». Поэтому Зубов положил себе за правило не иметь от царя «ничего скрытого» и решил обнажить свой образ мыслей «о самой

существенной статье» проекта, наделявшей Сенат правом представ­ления. Зубов решительно заявил, что эта статья «ничего существен­ного для общей пользы не содержит». Сам царь не подаст Сенату повода для того, чтобы возникла необходимость воспользоваться таким правом. Кроме того, император и «без явного права» никогда не откажется слушать представления, если его действия в чем-либо не соответствуют общественному благу. Напротив, при самовластном государе Сенат по точному смыслу этой статьи «решительной воле его должен повиноваться безмолвно». К чему же может послужить такое право? «Дабы сказать государю публично, совершенно без всякой нужды и пользы, что он может поступить против законов... или даже против рассудка». Сам же Сенат не в состоянии остановить исполнение такого указа. Следовательно, эта статья, не заключая в себе действительных выгод, может при­вести «к весьма вредным» последствиям, которые станут препят­ствием в реформаторской деятельности царя. «Если ты, — пугал 'Зубов Александра, — предпримешь когда-либо реализовать благо­творную мысль свою, чтоб уравнять состояния соответственно влиянию каждого из них на общее благоденствие, тогда Сенат, воспользовавшись оным» в видах «частной корысти, вопль свой и ропот, что ты нарушаешь права предков своих и самим тобою ему данные, разольет между всем дворянством». Для чего же «полагать произвольно основание» для преград на реформаторском пути? «Ты один, — обращался Зубов к царю, — при известных мне чувствованиях своих можешь Россию вызвать в бытие и облечь в спокойствие ее величие и достоинство. Никогда самый строгий деспотизм, который, впрочем, ненавистен, не был так нужен, как ныне. И для чего же? Чтоб сделать нас счастливыми! Итак, — напутствовал Зубов царя, — береги власть свою безущербно. Когда же приведешь к концу все ко благу нашему тобою предла­гаемое, утвердишь оное непременными законами и оградишь непоко­лебимым оплотом неприкосновенность к разрушению их, тогда сами собою откроются власть, права и преимущества как мест, так и лиц, тогда, а не прежде можешь уже поставить и ее в известные пределы, не для себя, для преемников своих. Но я провижу и самые послед­ствия откроют, что и, соорудив все на таковом основании, долго еще оную сохранять будет надобно».⁴⁹ Под этими словами охотно подписались бы и Лагарп, и «молодые друзья».

Был ли Зубов вполне искренен в том, что так настоятельно и нарочито подчеркивал в своем письме? Несомненно, в аргумен­тации Зубова проглядывал не только знаток западноевропейских конституционных идей, но и их сторонник, скрывавшийся под маской поборника просвещенного абсолютизма. Сочувствуя идее конститу­ционного преобразования России и не веря в ее быстрое осуществле­ние, Зубов отрекался от идей своего брата П. А. Зубова и ценой этого отречения пытался купить примирение с Александром. Залогом этого примирения должна была стать его личная предан­ность особе самодержца. И не случайно письмо брата фаворита, затрагивающее основные вопросы внутриполитической деятельности

царя, носило очень личный характер, было буквально пересыпано льстивыми выражениями и фальшивыми признаниями в глубочай­шей преданности. «Я знаю, государь, — писал Зубов, — что меня пред тобою чернили, но я знаю и то, что ты, умея ценить меня по дальновидности своей и по сердцу, никогда коварным внушениям не верил... Поверь, — продолжал он свои излияния, —...что тебя и Отечество мое, сливая воедино, люблю я более жизни своей!». В конце письма Зубов сообщил, что у него кроме представленных бумаг имеются еще «наиважнейшие», и просил царя назначить точное время для обсуждения их.

Осталось неизвестным, принял ли Александр В. А. Зубова, жившего до сего времени под негласным надзором, но его размыш­ления, особенно предостережение насчет опасности права представ­ления (тут Зубов оказался почти пророком), не прошли бесследно для царя. По всей видимости, это письмо отразилось и на дальнейшей судьбе Зубова, представлявшей резкий контраст с уделом его опаль­ного брата. В 1803 г. состоялось публичное «прощение» Зубова вдовствующей императрицей Марией Федоровной, проводившей негласное расследование обстоятельств убийства ее супруга. Эта демонстрация как бы символизировала примирение Зубова с рос­сийским двором.⁵⁰ И, когда Зубов скоропостижно скончался летом 1804 г., Александр к удивлению иностранных дипломатов шел за его гробом (РИО. LXXVII. 661—662).

После обсуждения сенатской реформы в Государственном совете Александр стал склоняться к тому, чтобы пойти по пути, за который высказалось большинство. Видя, что сторонники расширения прав Сената не пользуются сколько-нибудь основательной поддержкой в правительственных верхах, царь решил было дать волю своему раздражению. Упрекая впоследствии Сенат в «аристократических амбициях», Лагарп свидетельствовал, что в конце апреля 1802 г. Александр намеревался дать Сенату «почувствовать его бестакт­ность» (С. I. 600). Едва ли случайно, что для этой цели был избран Г. Р. Державин, в начале апреля возвратившийся в Петербург из Калуги (Д. VI. 771). Он подготовил проект указа Сенату. Проект был составлен в соответствии с рекомендациями В. А. Зубова в таких выражениях, что из его формулировок сквозило нескрываемое раздражение царя: «Возвращаю доклад с разными мнениями о правах... Сената... Поелику не вижу я, с одной стороны, в тех правах каких-либо важных отмен против начального их основания, а с другой — не представлено же мне и согласного постановления относительно существенной и удобнейшей сего правительства должности. В рассуждении чего и представляю я оное себе впредь сделать... До того же времени, подтверждая все узаконения, до 1796 году... изданные, и оставляя решения общего собрания по большинству голосов, повелеваю поступать всем чинам, в нем нахо­дящимся, по точной силе и словам оных, не притязая отнюдь ни к которому лицу власти, какой кому законами не дано...». Вместе с тем указ предписывал Сенату составить комитет, которому поручалось сделать новое распределение департаментов в соответ-

ствии с устройством губернских учреждений и создать сокращен­ный обряд делопроизводства, приняв за основу мнение генерал-прокурора. Членами комитета назначались А. А. Беклешев, Н. П. Ру­мянцев, В. П. Кочубей и Г. Р. Державин.⁵¹

Проект Державина был подвергнут уничтожающей критике. Сохранились «Примечания» на этот проект. Автор их неизвестен, но, по всей видимости, им был Н. П. Румянцев. Он верно подметил, что тон указа «слишком отрывист и точно таков, какой принять бы надлежало, когда бы государь рассудил изъявить Сенату свое негодование». Автор «Примечаний» нашел совершенно излишним возвращать Сенату его доклад. «Обращаются к Сенату его бумаги с такими выражениями обыкновенно в случае неудовольствия для переправки. Когда указ выходит, тогда доклад должен сам себе оставаться у того, кому он подан». Автор «Примечаний» справедливо отметил, что выражения указа означают как бы упрек Сенату. Смысл их заключался в следующем: «Поелику Сенат, долго думав, ничего не примыслил и в докладе своем ничего важного мне не представил, то я сам себе представляю об нем подумать и лучше устроить, чем ему быть надлежит, а между тем утверждаю то, что есть». Поздно теперь говорить, восклицал автор, что важных отмен в правах Сената нет, когда указ 5 июня публично признал их ослабление. Автору казалось нецелесообразным возвещать о том, что Сенат будет в будущем преобразован, до тех пор пока еще это преобразование не подготовлено. Нельзя говорить об этом и в то самое время, когда император намерен «утвердить и уважить настоящую власть его». Объяснение такого рода означает, что Сенат составлен «худо», и поэтому сразу же должен возникнуть вопрос: «На что же утверждать худое?».

Автор «Примечаний» находил, что указ слишком противоречив: Сенат предполагается преобразовать, а между тем настоящие его права утверждаются и в то же время имеется в виду исправить его канцелярский обряд. Распределить же дела соответственно Учреждению об управлении губерний означало бы совершенно преобразовать Сенат. Такая операция потребует по крайней мере полгода, но к чему совершать эти труды, если со временем Сенат будет организован на других правилах. Достаточно ограничиться предположениями генерал-прокурора на этот счет. Не одобрил автор «Примечаний» и стиля проекта. Он полагал, что «слог его должен бы быть чище и связнее, тем более что долго о сем было думано и вообще ожидание возбуждено».⁵²

Очевидно, критика проекта возымела свое действие: указ не был опубликован. Царь решил не поручать Сенату создавать специальный комитет, а самому учредить его из тех же лиц. Во главе его предполагалось поставить Румянцева. Державин подготовил проект рескрипта на его имя. В рескрипте на комитет возлагалась обязанность подготовить три проекта: первый — о распределении дел по департаментам в соответствии с Учреждением об управлении губерний; второй — о сокращении канцелярского обряда и, наконец, третий — о сообщении Сенату двух предыдущих проектов.⁵³

В основу работ комитета должна была быть положена записка генерал-прокурора. Царь решил отказаться от резких выходок по отношению к Сенату. «Я позволяю в том указе, — писал Алек­сандр, — сказать в приличнейшем содержанию его стиле и выра­жениях, что впредь до распоряжения моего империи к лучшему ее устройству... оставляю я сие правительство на всех прежних правах и преимуществах... желая только, чтоб обязанность его деятельнее исполняема была и никакое лицо не притязало себя власти, кому какой законами не дано».⁵⁴ Видимо, точка зрения Кочубея брала верх.

Ознакомившись с проектом рескрипта, Румянцев предложил изменить его форму и стиль.⁵⁵ Царь учел эти замечания. В результате была подготовлена записка от третьего лица об учреждении коми­тета.⁵⁶ Но, по-видимому, она так и не была приведена в действие: никаких следов работы предполагавшегося комитета не сохра­нилось.⁵⁷ По всей вероятности, Александр отказался от этой мысли прежде, чем она начала осуществляться.

После обсуждения сенатской реформы в Государственном совете сторонники преобразования Сената не собирались сдавать свои позиции. Их поддерживали «молодые друзья» царя. В двадцатых числах мая 1802 г. эта так называемая «сенатская партия» во главе с А. Р. Воронцовым была усилена его братом С. Р. Воронцовым, прибывшим в Петербург в отпуск. С. Р. Воронцов был единомышлен­ником своего брата в полном смысле этого слова (АВ. XI. 125, 127, 148, 149, 163, 269). Оба Воронцовых сошлись на высокой оценке Сената. Но, пожалуй, С. Р. Воронцов в этом отношении даже несколько превзошел брата. «Сенат, — вспоминал А. А. Чарторый-ский, —* был в эту минуту его кумиром, он повторял его название, как припев за каждым словом» (МЧ. I. 266). 27 мая 1802 г. в беседе с П. А. Строгановым С. Р. Воронцов особо подчеркнул необходи­мость всеми возможными средствами поднять авторитет Сената — нация должна быть удостоверена, что во время правления слабого или повредившегося в уме монарха все бури будут разбиваться об этот уважаемый орган.

Воронцовы были крайне недовольны тем, что Александр не обнаруживал решимости провести в жизнь сенатскую реформу. Их недовольство разделяли и «молодые друзья». Совместно они решили предпринять «еще одну маленькую атаку» на царя, чтобы наконец вывести его из «робкого бездействия». Летом 1802 г.⁵⁹ А. С. Строганов устроил обед на своей даче и пригласил туда Александра, Ворон­цовых и «молодых друзей». Когда после обеда царь, прогуливаясь по саду, зашел в павильон Н. Н. Новосильцева, туда сразу же устремились все участники предполагавшейся атаки. Оратором был избран С. Р. Воронцов. Полагались на его красноречие. К тому же как человек, постоянно живший в Англии, он выступил как бы незаинтересованным лицом. Однако дипломат оказался не так красноречив, как от него ожидали. Александр своими возражениями ставил С. Р. Воронцова в затруднительное положение и приводил в смущение обоих братьев. Они доказывали, что император должен

что-либо предпринять, так как от него ожидают преобразований. Но это были общие фразы. Когда царь задал вопрос, на что же должны быть направлены преобразования и как их осуществить, Воронцовы отвечали, что «все достигается через Сенат, при помощи его восстановленного авторитета». Именно это учреждение, обеспе­ченное властью и авторитетом, может осуществить проведение реформ в жизнь. «Каждая фраза графа Семена начиналась и кончалась Сенатом, и когда он не знал больше, что говорить и что отвечать императору, то непременно возвращался к одному и тому же, к Сенату... Мы думали, — иронизировал потом Чарторый-ский, — что император даже во сне должен был слышать голоса, кричавшие ему на ухо:,,Сенат, Сенат"». В этой аффектации С. Р. Во­ронцова было «нечто смешное и неловкое», что «могло скорее охладить императора, чем воодушевить его» (МЧ. I. 268—269). Хотя Воронцовы не чувствовали себя победителями, когда поки­дали дачу Строганова, вскоре они, казалось, могли торжествовать победу: в основу указа о правах Сената был положен проект, обсуж­давшийся в Государственном совете. Проект был переработан в соответствии с замечаниями Трощинского, Воронцова и Завадов-ского. Введение к проекту было сильно сокращено. Указ состоял теперь из корпуса 27 отдельных статей. Сенат определялся как «верховное место империи», управляющее всеми «присутственными местами», «хранитель законов» и высшая судебная инстанция. В соответствии с этим на Сенат возлагалась обязанность следить за «всеместным наблюдением правосудия», наблюдать за сбором податей и «за расходами штатными», заботиться «о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины», «прекращению всяких противозаконных деяний». В текст проекта была включена статья, запрещавшая всем, кроме Сената, отправлять в присутственные места побудительные указы, а самому Сенату вмешиваться в следственные и апелляционные дела подчинен­ных ему учреждений. Некоторая уступка была сделана Ворон­цову и Трощинскому в вопросе о решении дел в общем собрании большинством в 2/3 голосов. Статья о праве представления была дана в измененной редакции: на первый план в ней выдвигалось разрешение Сенату представлять на высочайшие указы «по общим государственным делам», а потом уже «по частным судным». Правда, новая редакция этой статьи содержала одну немаловажную по­правку, значение которой вполне выяснилось лишь впоследствии. В проекте говорилось о праве представления в том случае, если бы «указ... вышел», в то время как в указе значилось: «Если б указ существовал». Видимо, предостережения В. А. Зубова не остались без внимания. В указ не были внесены только два предположения Трощинского: особо оговорить право Сената избирать кандидатов в губернаторы и вице-губернаторы, а также печатать в газетах опре­деления Сената в полном виде. Все остальные замечания Трощин­ского, касавшиеся частностей, были учтены. Из текста проекта исключили статью о том, что отставленный сенатор не лишается своего звания, а в порядок делопроизводства внесли еще одно изме-

нение: не только записанный в журнал голос отсутствующего сена­тора останавливает единогласное решение департамента, но это право распространяется и на словесное объявление сенаторов. В ос­тальном указ полностью воспроизводил содержание статей обсуж­давшегося в Государственном совете проекта, в основе которого лежал доклад Сената.

8 сентября 1802 г. Александр подписал этот указ (ПСЗ. I. 20405). На следующий день на Сенат именным указом была возложена обязанность составить комитет для того, чтобы рассмотреть внутрен­ний порядок канцелярии Сената и найти средства ускорить течение делопроизводства. В основу работ комитета должны были лечь представления А. А. Беклешева (ПСЗ. I. 20414). Так получила осуществление мысль, с которой А. Р. Воронцов выступал еще в марте 1802 г. 10 сентября 1802 г. в соответствии с предложением А. Р. Воронцова Александр обязал 1-й департамент Сената заняться преобразованием герольдии (ПСЗ. I. 20412). Таким образом, и в указе 8 сентября, и в указах 9 — 10 сентября царь максимально шел навстречу желаниям сенаторов. Вместе с тем указ о правах Сената был несомненным успехом «молодых друзей». Он позволил Алек­сандру выйти из того трудного положения, в котором он оказался, оставляя без исполнения указ 5 июня 1801 г. и подавая повод для кривотолков, что правительство сделало необдуманный поступок и не знало, как из него вывернуться. Как того и добивались члены Негласного комитета, Сенат был освобожден от опеки генерал-прокурора, обеспечивалась независимость судебной деятельности сенаторов, Сенат не лишался своих административных функций. Все пожелания сенаторов, не противоречившие этим задачам, были максимально удовлетворены. Однако подписанный царем в тот же день, 8 сентября 1802 г., «Манифест об учреждении министерств» придал указу о правах Сената совершенно иной смысл.

Указом и манифестом 8 сентября 1802 г. была создана следующая система государственного управления: во главе ее стоял император, при нем находился Государственный совет — высший законосове­щательный орган для обсуждения особо важных дел, вместе с тем учреждался Комитет министров также с законосовещательными функциями, в котором должны были рассматриваться все всеподдан­нейшие доклады министров, не содержавшие в себе особенной важности. Однако разделение на особо важные и обыкновенные дела проведено не было. В то же время определенное участие в законо­дательстве отводилось и Правительствующему сенату — высшему исполнительному и судебному органу. Ему разрешалось делать монарху представления о несоответствии изданных законов общест­венной пользе. Как высшему исполнительному органу Сенату под­чинялись все государственные учреждения страны. В то же время эти учреждения были распределены между 8 министерствами. Сенат должен был осуществлять контроль за их деятельностью. Министер­ства, которым были подчинены сохраненные пока коллегии, управ­лялись министрами, действующими на основе инструкций, но эти

инструкции подготовлены не были. Отношения министерств к Сенату точно не определялись, не было также четкого указания, в каких именно случаях центральные и местные учреждения относятся к министру, а в каких — к Сенату.

Столь противоречивая и несовершенная конструкция, созданная манифестом и указом 8 сентября, друг с другом не вполне согласован­ными, явилась следствием различия задач, которые намеревались решить посредством издания этих актов. Указ 8 сентября создавал видимость уступок сановным верхам, но ничего не изменял по существу. Манифест же был предназначен провести новые начала в управлении для того, чтобы повысить его эффективность, не порывая резко с существующими традициями. Отсюда происходили половинчатость и недоработанность реформы, провозглашенной 8 сентября 1802 г. Ее половинчатость заключалась в том, что колле­гии и сопутствующие им коллежские формы ведения дел были сохранены. Министры еще не пользовались единоличной властью в подчиненных им ведомствах. Их власть представляла собой нечто среднее между властью президента коллегии и министра в полном смысле этого слова. Но, несмотря на несовершенство произведенных преобразований, был сделан крупный шаг по пути централизации государственного управления, увеличения его гибкости и оператив­ности, которых требовала все усложняющаяся экономическая, со­циальная и политическая жизнь страны.

Итак, акты 8 сентября 1802 г., хотя и не вполне последовательно, юридически оформляли практически складывавшуюся на протяжении второй половины XVIII в. систему единоличного управления, которая выражала тенденцию к централизации государственного управления и концентрации его в руках монарха. Но вместе с тем в эту систему вводился совершенно несвойственный ей в условиях самодержавной России элемент ответственности министров. «Это было — так по крайней мере надеялись в то время, — утверждал потом Чарто-рыйский, — первым шагом к установлению в России народного представительства». Идея реформы, по его словам, заключалась в том, «чтобы лишить Сенат исполнительных функций, наделить его полномочиями Верховного суда и постепенно превратить некоторым образом в подобие Верхней палаты. Со временем присоединили бы к ней депутатов дворянства, которые либо вместе с Сенатом, либо отдельно от него принимали бы участие в совещаниях, имеющих целью осведомить монарха относительно руководства делами его министров и о соответствии законов и общих регламентов, уже действующих или находящихся в проектах, потребностям государ­ства».

Первый шаг был сделан. Но когда и в каком направлении будет сделан второй, этого еще не знали члены Негласного комитета. Они не могли предвидеть, что не пройдет и полгода, как Александр сделает шаг в противоположную сторону и их планы, такие стройные на бумаге, окажутся перечеркнутыми царем при первой же попытке Сената воспользоваться дарованными ему правами.

Дата добавления: 2015-10-26