Система законодательства Российской Федерации об образовании.

4.1.1. Понятие и общая характеристика системы российского образовательного законодательства

Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством (или – законодательстве об образовании) нужно понимать комплексная отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса (образовательной деятельности). Все эти нормы и институты, поскольку направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере – сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют системную нормативную (отраслевую) целостность или, иначе, отрасль законодательства об образовании как систему.

Это обстоятельство в значительной мере обусловливает особый статус законодательства об образовании (образовательного законодательства) как отрасли законодательства в общей системе законодательства страны и, тем самым, перспективы исследования образовательного права как специфической комплексной правовой отрасли. Однако, и те, и другие нормы и институты, образующие системную законодательную целостность, составляют, с одной стороны, ядро образовательной сферы как одной из компонент правового пространства и, с другой стороны, правового сегмента образовательного пространства, о чем уже говорилось в главе 1.

Обратим внимание еще на два момента, имеющих важное значение для последующего изложения.

Во-первых, в правовой науке, известно, существует два подхода к объему понятия «законодательство»: широкий и узкий. В широком смысле понятием «законодательство» охватывается практически весь массив нормативно-правовых актов, в том числе и нормативных договоров, действующих в данный момент в пределах соответствующей территории государства или его части (административной единицы, субъекта федерации): законы, подзаконные акты, нормативные оговоры и соглашения (в том числе международного характера), нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (последние имеют свой особый статус в силу различия государственной и местной властей). Иногда в этот перечень включаются и локальные нормативные правовые акты, хотя по своей юридической природе они все же являются разновидностью подзаконных актов. В узком же значении термина «законодательство» им обозначается совокупность лишь законодательных актов (федеральных и/или законов субъектов федерации).

Как показывает анализ правовой литературы и языка юридической практики, чаще все же о законодательстве говорится в широком смысле. В данном пособии также принят такой широкий подход при использовании понятия «образовательное законодательство» с той оговоркой, что акты нормотворчества органов местного самоуправления могут быть отнесены с законодательству с известным ограничением.

Во-вторых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей включение в правовую систему России общепризнанных международных принципов и норм, международных договоров, участником которых является Российская Федерация, в российское образовательное законодательство также входят принципы, нормы и положения международных нормативно-правовых актов и договоров. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что в системе национального (внутригосударственного), в данном случае российского, образовательного законодательства, акты международного образовательного права занимают одно из центральных мест. Правда, следует подчеркнуть, что такое место актуализируется особенно отчетливо в ситуациях коллизий норм отечественного и международного права.

Структура и содержание законодательства, в том числе образовательного, всякого государства в значительной мере обусловлено и конкретной формой государственного устройства той или иной страны. Законодательство унитарного (простого) государства тоже носит относительно простой характер и имеет обычно двухуровневый характер: законодательство центральной власти и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В федеративных (сложных) государствах, к которым относится Российская Федерация, законодательство имеет уже трехуровневый характер: а) федеральное законодательство, б) законодательство субъектов Федерации и в) нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Основное различие между этими уровнями состоит в неодинаковости содержания и объема законодательной (нормотворческой) компетенции федеральных органов, органов субъектов Федерации и муниципальных органов.

Таким образом, уже сказанное показывает, что образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования:

- отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом);

- отношения между образовательными учреждениями и обучающимися;

- отношения между родителями и их детьми по обучению и воспитанию;

- отношения, складывающиесямежду образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста;

- отношения, складывающиесямежду органами управления образованием и образова­тельными учреждениями;

- отношениямежду органами местного самоуправления и органами управ­ления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей;

- отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

Отдельную группу отношений образуют отношения, имеющие международный характер (двух- и многосторонние отношения между Россией и другими государствами и международными организациями по вопросам образования; отношения, вытекающие из ратифицированных российским государством деклараций, конвенций и пактов, содержащий положения, принципы и нормы, имеющие отношение к урегулированию вопросов образования на международном или международно-региональном уровнях и др.).

Как уже ранее было показано, все общественные отношения, складывающиеся в сфере образования, есть образовательные отношения в широком смысле. В то же время одна группа отношений (основная группа) непосредственно характеризует суть, содержание, особенности форм и характера собственно образовательного процесса, связанного с обучением и воспитанием учащихся (воспитанников), другая группа отношений (вспомогательные или вторичные) связана с образовательным процессом опосредованно, т.е. обеспечивают различными средствами и способами успешное его осуществления (трудовые, финансовые, гражданско-правовые и т.п. отношения).

Такое деление образовательных отношений носит достаточно условный характер, поскольку все отношения в сфере образования очень сложны, переплетены и органично взаимосвязаны друг с другом. Однако, во всяком случае нельзя не понимать, что смыслообразующим стержнем всей системы образования и вообще образовательного пространства является собственно образовательные цели и задачи всех субъектов образования. Иное дело, что критериями качества и эффективности достижения этих целей и решения соответствующих задач является, несомненно, содержание и характер трудовых, гражданско-правовых, административных, финансово-экономических и иных отношений. Под таким углом зрения образовательное законодательство, тоже с известной степенью условности, можно разбить на две группы: а) нормативно-правовые акты, регулирующее отношения, непосредственно связанные с организацией, осуществлением и правовой оценкой хода протекания и результата образовательного процесса (образовательной деятельности), и б) нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, опосредующие достижение целей и решение задачи образовательной деятельности.

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым, безусловно, относится Основной закон страны и государства – Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых актах-документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (речь идет, прежде всего, о Национальной доктрине образования в Российской Федерации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты – Закон РФ «Об образовании (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).

Обратимся к характеристике этих законов и документов предметно.

4.1.2. Конституционные основы законодательства об образовании

Конституция Российской Федерации – один из главных, вместе в Национальной доктриной образования в Российской Федерации, политико-правовых оснований всей системы российского образовательного законодательства. Но если Национальная доктрина, речь о которой в следующем параграфе, устанавливает и определяет стратегические векторы образовательной политики на определенный исторический период (с 2000 года до 2025 года), то Конституция, несмотря на ее явно выраженный политический характер, призвана все же устанавливать, прежде всего и главным образом именно юридические начала, основы устройства и деятельности государства, его взаимоотношения с обществом и личностью. Тем самым Конституция, устанавливаемые ею принципы, нормы и положения выступают подлинно правовой основой для любой отрасли законодательства, в том числе и для образовательного.

В главе 1 пособия уже была дана общая характеристика ст.43 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено и частично раскрыто право на образование. Именно это конституционное положение представляет собой важнейшую основу для всего образовательного законодательства. В данном случае обратим внимание на некоторые другие конституционные положения, лежащие в основании образовательного законодательства страны.

Конституционные положения принципа федерализма Российской Федерации составляют основу, исходную нормативную базу для реализации этого принципа и в сфере образования, прежде всего, в нормотворческой деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных и муниципальных органов по вопросам образования.

Сложный, комплексный характер предмета правового регулирования образовательного законодательства в российском федеративном государстве обусловил необходимость решить задачу определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования на конституционном уровне. Так, согласно пункта «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, например, содержание и структура государственных образовательных стандартов различных специальностей, имеющие федеральный и национально-региональный компоненты, согласуются федеральными органами управления образованием и соответствующими органами управления образованием субъектов РФ. Такой же «совместный» характер имеет, скажем, и проблема финансирования образования из различных бюджетов и т.д.

Вместе с тем, определение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования, обусловливает необходимость руководствоваться не только п. «е» ст. 72 Конституции РФ, но и положениями ст. 71, 72 Конституции, из которых, в частности, следует, что отношения, отнесенные к ведению Российской Федерации, не могут принимать иной статус в области образования, т.е. произвольно переходить на региональный уровень (или, иначе, самостоятельно присваиваться субъектами РФ или быть усечены либо, напротив, дополнены не уполномоченными на то федеральными органами законодательной и исполнительной власти (Минобрнауки РФ, в частности). Равным образом, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не могут «свободно» переходить в исключительную компетенцию Федерации. В этой связи уместно заметить, что именно здесь кроются едва ли не большая часть образовательно-правовых коллизий, привносящих элементы деструктивности как в само образовательное законодательство страны, так и образование в целом. Так, например, в значительной мере не соответствуют ст. 72 Конституции РФ пункты 10-24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», согласно которым в исключительном ведении Российской Федерации находятся разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных отношений, регулирование трудовых отношений, установление нормы труда и федеральных нормативов его оплаты в названных учреждениях и т.д. В соответствии с пунктами «е» и «к» ст. 72 Конституции РФ вопросы, охватываемые законодательством об образовании, административным, административно-процессуальным, трудовым, семейным, жилищным, земельным, водным, лесным законодательством, а также законодательством о недрах и об охране окружающей среды, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Нельзя не заметить еще одного обстоятельства, свидетельствующего об определенном невнимании федерального и регионального законодателей к обеспечению конституционности современного российского образовательного законодательства. Так, Конституция РФ «своим примером» показывает законодателю алгоритм структуризации основных системообразующих образовательных законов в том плане, что в последних также следует четко устанавливать предметы ведения не только Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, но и предметы их совместного ведения. Однако, в Законе РФ «Об образовании» такая статья отсутствует, что тоже несет в себе потенциал законодательной конфликтности.

4.1.3. Национальная доктрина образования в Российской Федерации

Особое место в системе образовательного законодательства, как отмечалось выше, занимает Национальная доктрина образования в Российской Федерации – документ, выступающий, наряду с Конституцией РФ, политико-правовой основой правового регулирования российской системы образования. В то же время вновь подчеркнем, что политическая, и поэтому в какой-то мере, декларативная составляющая этого документа, занимает значительно больший удельный вес, чем собственно правовое его содержание. Более того, правовое значение Национальной доктрины, как будет показано далее, оказывается отнюдь не то, какое она должна иметь в системе образовательного законодательства.

Разработка проекта Национальной доктрины развития образования в Российской Федерации до 2025г. началась в 1998 году. Проект разрабатывался рабочей группой, состоявшую из представителей Комитета Совет Федерации по вопросам образования, здравоохранения и экологии, Комитета Государственной Думы по науке и образованию, Минобразования России, Российской академии образования. В январе 2000г. проект Национальной доктрины был одобрен Всероссийским совещанием работников образования, на котором единодушно были признаны:

- необходимость определения четкой государственной политики относительно формирования будущего нации,

- важность развития интеллектуального, творческого потенциала общества,

- возможность эффективного участия образования в восстановлении статуса России как великой державы.

В феврале 2000 г. проект был одобрен на заседании Правительства РФ, а в октябре утвержден его постановлением № 751 от 4 октября.

Обратим внимание на несколько моментов, касающихся политического и правового статуса Национальной доктрины образования.

Прежде всего, это историческое значение доктрины. Вендь впервые в России постсоветского периода определена стратегия развития образования на ближайшие четверть века, задан вектор развития российского общества в контексте развития образования не только и не просто как ведущего социального института, но одной из самой значимых социальных сил новой, информационной эпохи, эпохи, в которой Знание становится едва ли не главной движущей силой цивилизации. К таким стратегическим целям в доктрине, в частности, отнесены:

— создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной бе­зопасности;

— укрепление демократического правового государства и развитие гражданс­кого общества;

— кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособ­ностью и инвестиционной привлекательностью;

— утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.

Исключительное важное значение имеет определение в доктрине соответствующих названным целям главных задач, стоящих перед системой российской образования. В круг этих задач входят обязанности системы образования обеспечить:

— историческую преемственность поколений, сохранение, распространение и развитие национальной культуры, воспитание бережного отношения к историчес­кому и культурному наследию народов России;

— воспитание патриотов России, граждан правового, демократического госу­дарства, способных к социализации в условиях гражданского общества, уважаю­щих права и свободы личности, обладающих высокой нравственностью и проявля­ющих национальную и религиозную терпимость, уважительное отношение к язы­кам, традициям и культуре других народов;

— формирование культуры мира и межличностных отношений;

— разностороннее и своевременное развитие детей и молодежи, их творческих способностей, формирование навыков самообразования, самореализацию личности;

— формирование у детей и молодежи целостного миропонимания и современ­ного научного мировоззрения, развитие культуры межэтнических отношений;

— формирование у детей, молодежи, других категорий граждан трудовой мо­тивации, активной жизненной и профессиональной позиции, обучение основным принципам построения профессиональной карьеры и навыкам поведения на рынке труда;

— организацию учебного процесса с учетом современных достижений науки, систематическое обновление всех аспектов образования, отражающего изменения в сфере культуры, экономики, науки, техники и технологий;

— непрерывность образования в течение всей жизни человека;

— многообразие типов и видов образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, обеспечивающих индивидуализацию образования, личностно ориентированное обучение и воспитание;

— преемственность уровней и ступеней образования;

— создание программ, реализующих информационные технологии в образова­нии и развитие открытого образования;

— академическую мобильность обучающихся;

— развитие отечественных традиций в работе с одаренными детьми и молоде­жью, участие педагогических работников в научной деятельности;

— подготовку высокообразованных людей и высококвалифицированных спе­циалистов, способных к профессиональному росту и профессиональной мобильно­сти в условиях информатизации общества и развития новых наукоемких технологий;

— воспитание здорового образа жизни, развитие детского и юношеского спорта;

— противодействие негативным социальным процессам;

— экологическое воспитание, формирующее бережное отношение населения к природе.

Анализ приведенных целей и задач, очерченных Национальной доктриной показывает, что они действительно являются логичным и достойным отражением ответа современного российского государства и общества вызову времени. Особого внимания заслуживают, безусловно, положения о государственных гарантиях гражданам на получение образования и об изменении подходов к качеству образования. Доктрина, определяя единые цели воспитания и обучения, определяет и необходимые условия для сохранения единства образовательного пространства, возрождения и формирования современной демократической государственности России, что крайне важно для нашей многонациональной страны. Документ, тем самым, несет собой общегосударственной идеи, лежащей в основе содержания образования и направленной на возрождение духовности и нравственности населения, формирование современного научного мировоззрения, культуры межнациональных и межконфессиональных отношений.

Однако, Национальная доктрина образования пока еще не заняла предназначенного ей подлинного места в государственной образовательной политике. Тому имеется ряд причин. Главная из них состоит в том, что правовой статус этого уникального и исключительно важного документа не отвечает его политико-правовому смыслу и назначению. Статус доктрины явно и необоснованно занижен, поскольку она утверждена подзаконным актом – Постановлением Правительства Российской Федерации. Но как ни был бы высок авторитет этого высшего федерального органа исполнительной власти и издаваемых им нормативно-правовых актов, эти акты все же не являются законодательными актами. А ведь Национальная доктрина должна иметь статус именно законодательного акта, что обеспечило бы решение многих злободневных вопросов, в том числе те, которые связаны с чрезмерной и не всегда продуманной практикой внесения поправок в действующее образовательное законодательство и проведением столь же не всегда продуманных образовательных «реформ», с чем мы и столкнулись в последнее время.

В этой же связи достойно внимания еще одно обстоятельство, которое до недавнего времени можно было бы охарактеризовать как своего рода юридический нонсенс. В образовательном законодательстве России, действовавшем до 1.01.2005 г., наряду с Национальной доктриной образования действовал еще один документ, который, по его смыслу и назначению, должен был приниматься на основе данной доктрины и во исполнение ее принципиальных положений. Речь идет о Федеральной программе развития образовании в Российской Федерации до 2010 года. Однако данная Федеральная программа имела более высокий правовой статус, поскольку она утверждалась Федеральным законом. Очевидно, с правовой точки зрения, Национальная доктрина образования обладала меньшей юридической силой, чем Федеральная программа развития образования, что может расцениваться, по меньшей мере, как правовое недоразумение. Данное недоразумение частично устранено уже упоминавшимся Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, согласно которому Правительством РФ теперь будут разрабатываться и утверждаться федеральные целевые программы развития образования, т.е. эти программы будут носить ведомственный (и, тем самым, подзаконный) характер. Что же касается Национальной доктрины и ее статуса, то сегодня научно-педагогической общественностью настойчиво и обоснованно проводится идея о разработке новой по содержанию и уже имеющей статус закона Национальной доктрины образования.

Дата добавления: 2015-07-08