Глава 2. Право на образование и образовательное право

2.1. Право на образование в системе прав и свобод человека.

2.1.1. Образование и право: грани соотношения социальных институтов

Образование и право, выступая в роли социальных институтов, роль которых в обществе исключительно высока, органически взаимосвязаны между собой. В предыдущей главе в общем виде было показано, какое место занимает образование в правовом пространстве и право в образовательном пространстве. Здесь мы акцентируем внимание на тех понятийных и содержательно-смысловых гранях, которые предстают в результате взаимосвязи и взаимодействия этих двух институтов социума.

Уже в самом первом приближении и возможно, и целесообразно выделить три такие основные грани:

право на образование,

образовательное право,

правовое образование.

Каждая из них характеризует не столько аспекты сочетаемости образования и права как понятий, сколько особые явления социальной действительности в целом и ее социально-правовой компоненты, в частности.

В самом общем плане каждая из этих граней может быть представлена следующим образом.

Право на образование - понятие, отражающее гарантируемое обществом и его институтами, прежде всего и главным образом, государства, притязание, (т.е. обращенное к обществу (государству) требование) всякого человека на его результативную социализацию в соответствии с его социально обусловленными потребностями и интересами. В этом смысле право на образование выступает одним из элементов всей развернутой системы прав и свобод человека, обладая одновременно признаками и естественного права, и конституционного права человека. Более подробная характеристика права на образование представлена ниже.

«Образовательное право» – термин, обозначающий несколько одноименных понятий.

Во-первых, под образовательным правом понимается комплексная отрасль права, предметом регулирования которой являются образовательные отношения. Следует сказать, что проблема выделения образовательного права в качестве правовой отрасли, пусть и комплексной, в настоящее время относится к числу весьма дискуссионных в среде юридической научной общественности (Е.Д. Волохова, С.В. Куров, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федорова, Д.А. Ягофаров и др.).

Во-вторых, в понятии «образовательное право» отражается совокупность законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов (прежде всего, актов федеральных органов государственной власти и актов органов государственной власти субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления, локальных актов), регулирующих отношения в сфере образования. В этом контексте понятие «образовательное право» является равнозначащим понятию «образовательное законодательство», толкуемому в широком смысле термина «законодательство».

В-третьих, понятие «образовательное право» может характеризовать какое-либо субъективное право того или иного субъекта образовательного правоотношения, предоставляемого и гарантируемого действующим образовательным законодательством. Скажем, в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», студенты обладают рядом прав (свобод): выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки (специальности) и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой (п.1 ст.16); участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (п.2 ст.16) и др. Вот эти права (свободы) в языке образовательно-правовой практики часто и обозначаются как «образовательные права (свободы)».

В-четвертых, термином (и одноименным понятием) «образовательное право» обозначается наименование учебной дисциплины, входящей в блок дисциплин предметной подготовки федерального компонента государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования специальности 032700 Юриспруденция (квалификация выпускника – учитель права). Ряд вышедших в последние годы учебников и учебных пособий под таким же названием (учебники В.И. Шкатуллы, учебные пособия В.М. Сырых, Ю.А. Кудрявцева, М.Ю. Федоровой и др.) входит в учебно-методическое обеспечение данной дисциплины.

Наконец, в-пятых, образовательное право в последнее время обоснованно рассматривается как одно из актуальных и перспективных научных направлений, находящееся на стыке целого ряда научных дисциплин – педагогики, правоведения, философии образования и права, теории обучения, общей теории права и ряда отраслевых юридических и социолого-правовых наук – гражданского права, административного права, социологии права и др.

Правовое образование – понятие весьма широкое, оно охватывает собой, по меньшей мере, следующие моменты социально-правовой действительности:

а) систему педагогических и организационных мер по правовому обучению и воспитанию различных категорий населения;

б) целенаправленную педагогическую деятельность, направленную на формирование у обучающихся системы правовых знаний, их умений и навыков правомерного поведения в правовой сфере, а также на формирование и развитие общей и специальной правовой культуры (правовое воспитание).

Из приведенных понятий, характеризующих особенности соотношения образования и права как социальных институтов, особый предметный интерес для настоящего учебного спецкурса представляют два первых – право на образование и образовательное право. Обратимся к ним более подробно.

2.1.2. Понятие и общая характеристика права на образование

В системе прав человека право на образование занимает свое особое место. Это право входит в международные (и, в частности, европейские) стандарты прав человека, что нашло свое отражение в ч.1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (1948), ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966), ст.2 Протокола №1 (1952) к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), ст. 14 Хартии Европейского Союза об основных правах (2000).

Небезынтересно отметить, что право на образование, как это ни покажется удивительным, особенно в наше время, когда идут интенсивные процессы сближения европейских государств в области образования,– единственное из социальных прав, присутствующее в упомянутом Протоколе 1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и в отношении которого выстраивается целая система правозащитных мер. Этим фактом подтверждается исключительно важные место и роль права на образование в системе современных демократических ценностей. В ст. 2 данного Протокола № 1 говорится, в частности, о таких важнейших концептах данного права, как:

а) его всеобщность (никому не может быть отказано в этом праве),

б) обязанности государства в области образования и обучения³и

в) обязанности государства уважать религиозные и философские убеждения родителей при обеспечении их детям образования в соответствии с этими убеждениями.⁴

В Конституции Российской Федерации (1993) общие вопросы права на образование закреплены в ст. 43, текст которой полагаем необходимым привести здесь полностью:

  Статья 43 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.  

Прежде, чем дать характеристику собственно права на образование в соответствии с данной статьей Конституции Российской Федерации, следует определить его места и роли как элемента системы прав человека.

Понятие «права и свободы человека», несмотря на, казалось бы, его исключительно широкое распространение в современный период, не имеет, однако, единого и признаваемого всеми толкования. Тем не менее, есть некоторые такие моменты, которые при любой трактовке отражают природу и существенные свойства того, что находит отражение в данном понятии.

Первое. В этом понятии отражается факт наличия у людей (индивидов или их групп, объединений) определенных индивидуальных, групповых либо общественно значимых потребностей и интересов (личных (гражданских), экономических, политических, социальных, культурных).

Второе. Эти потребности и интересы характеризует, с одной стороны, осознание индивидами (социальными группами, общественными объединениями) своего социального места и той роли, которую он и грает (или может играть) в обществе, а с другой – признание обществом и его социальными институтами, прежде всего и главным образом, государством этих места и роли. Под таким углом зрения права и свободы есть одновременно и социальные притязания людей (групп, объединений), т.е. обращенные к обществу и государству требования по удовлетворению их тех или иных экономических, социальных и других потребностей и интересов (а), и своего рода политико и юридически оформленное посредством принципов и положений образовательной политики и норм законодательства государства согласие последнего с этими притязаниями и на их удовлетворение, защиту и охрану (б).

В подлинно правовом демократическом обществе обе эти стороны находятся в гармонии, т.е. в состоянии сбалансированности потребностей и интересов общества⁵и его членов, государства и его граждан, коллективного и индивидуального начал общественной жизни.⁶

Третье. Притязания могут носить как естественный, так и социальный характер. В первом случае они отражают потребности и интересы, присущие каждому человеку как биосоциальному существу, во втором – потребности и интересы, присущие индивиду как гражданину конкретного государства. В этом плане становится понятным различие между правами и свободами человека и гражданина. Что же, кстати говоря, касается прав и свобод личности, то в данном случае мы имеем дело со своего интеграцией первых двух аспектов, поскольку понятие личности так или иначе связано с особенностями сочетания «человеческого» и «гражданского» по мере социализации конкретного человека.

Четвертое. Права и свободы есть гарантированные действующим законодательством меры возможного, дозволенного и, тем самым, ограниченного в определенных нормативно-правовых рамках социально значимого поведения различных участников общественных отношений. В этом смысле понятие «права и свободы» находится в одной смысловой плоскости, и даже в известном отношении совпадает по своему содержанию, с понятием «юридические субъективные права», относящемуся к содержанию всякого правоотношения.

Пятое. Несмотря на свою смысловую близость, понятия «права» и «свободы» как центральные категории теории прав человека (Л.И. Глухарева, В.М. Капицын, Е.А. Лукашева, Р.А. Мюллерсон и др.) все же не являются равнозначащими. Права – это социальные притязания, предполагающие активную роль государства в их обеспечении, защите и охране (право на жизнь, право на личную неприкосновенность, право на жилище и т.п.). Свободы – социальные притязания, предполагающие, напротив, пассивную роль государства в реализации соответствующими субъектами своих потребностей и интересов (свобода слова, слова вероисповедания, свобода политических объединений и т.п.).⁷Иначе, государство как ведущий социальный институт общества не может и не должно произвольно, т.е. по своему личному усмотрению, незаконно вмешиваться в реализацию таких индивидуально и социально значимых актов. Другое дело, когда такие свободы используются в ущерб другим людям, обществу и государству т.е. имеет место злоупотребление этими свободами. В этом случае государство не просто может, но уже обязано действовать активно в интересах прав и свобод других членов общества, самого общества и своих собственных государственных –интересах. Но именно здесь и возникает исключительно важный, сложный и практически всегда актуальный вопрос о критериях и способах вмешательства государства в реализацию прав и свобод.

Проведенный краткий экскурс в теорию прав человека дает возможность раскрыть сущность и содержание понятия «право на образование» более предметно. Учитывая сказанное, характеристика понятия «право на образование» может быть представлена следующими положениями.

1. Каждый человек, независимо от его места рождения и проживания, национальности, пола и иных особенностей, характеризующих его социальный статус, с момента своего рождения может притязать (лично сам или же через своих родителей (либо иных законных представителей – опекунов, попечителей) на то, чтобы общество, в лице своих институтов и, прежде всего, государственных, оказало ему помощь в конструктивной социализации, т.е. во включении его в такие общественные (культурные, экономические, моральные, юридические и иного характера) связи, которые обеспечили бы ему занять определенное место в системе социальной иерархии и реализовать свои те или иные личные и социальные потребности и интересы.

2. Данные притязания выражаются, как можно сделать вывод из результатов буквального толкования слова «каждый», любым человеком, независимо от места его рождения и проживания, половых, расовых, рациональных, религиозных и иных особенностей. Это вполне понятно, поскольку такого рода притязания могут иметь место только в человеческом обществе. Вне его такие притязания бессмысленны. Применительно к праву на образование каждый человек каждый может притязать на обеспечение общественными институтами его конструктивной социализации через получение, усвоение и освоение определенного багажа знаний, умений и навыков.

В то же время, слово «каждый» имеет абстрактный характер, абстрактный в том смысле, что любой человек находится не только в «общечеловеческих» связях с другими людьми, но и, что особенно важно, в достаточно строго определенных политико-правовых связях с конкретных государством и его законодательством, являясь гражданином (подданным) такого конкретного государства. Тем самым, гражданину, имеющему в зависимости от типа государства, политического режима, господствующего в данном обществе, особенностей политико-правового статуса этого гражданина, различный «набор» прав и свобод, корреспондирует и набор обязанностей государства (а в его лице и общества) по гарантированию этих прав и свобод, как естественных, так и социальных.

Но может ли государство гарантировать то же «образовательное» притязание гражданину другого государства? Не вдаваясь в подробности этой темы, ограничимся лишь замечанием, что в Российской Федерации (как, впрочем, и в любом другом современном демократическом государстве) действительно каждый может реализовать свои потребности и интересы образовательного свойства, но только в том случае, если этот «каждый» проживает на территории Российской Федерации на законном основании.⁸

3. Право на образование, точнее, его осуществление предполагает, как отмечалось, активную роль государства в гарантировании этого вида социального притязания. Конечно, само общество никак не отчуждено от своей роли, поскольку речь идет все-таки о социализации (общей или профессиональной), однако основная роль принадлежит все же именно государству как ведущему социальному институту, определяющему вектор исторического развития общества и его этнонациональную, культурную, социально-экономическую, политико-правовую целостность, «самость». И когда в средствах массовой информации порою ставится вопрос, кто же должен главным «ответственным» за образование – общество или государство – такая постановка вопроса, на наш взгляд, в корне неверна. Иное дело, что конкретное государство на том или ином этапе своего развития в лице конкретных своих представителей (Президента, правительства, высших органов управления образованием) проводит непродуктивную, непродуманную стратегию своей политики в области образования, с чем мы сталкиваемся в последние годы в нашей стране. Однако, это никоим образом не ведет к выводу что государство как ведущий социальный институт «должно» быть исключено из числа субъектов управления образованием.

4. Всякое право, в том числе и право на образование является, в известном смысле, и обязанностью. Боле того, как свидетельствует и законодательство, и юридическая практика, и сама жизнь в целом, многие права у людей «появляются» лишь после того, как человеком выполнены некие общественные (и юридические) обязанности. В свою очередь исполнение прав приводит к возникновению новых обязанностей, те – к появлению других прав и т.д. В других случаях мы видим, что некоторые права просто сливаются с обязанностями (примером тому может служить реализуемое педагогом право преподавать определенную дисциплину и одновременно его обязанность этого преподавания, но после того лишь, как между ним и образовательным учреждением будет заключен трудовой контракт).

Именно к такому роду прав относится и право на образование. До определенного возраста (этот возраст различен в разных странах), до определенной ступени (уровня) системы образования (этот уровень также различен в разных странах), а также с учетом степени социально-экономической развитости общества, право на образование практически и юридически является обязанностью человека (гражданина) получить и освоить тот иной минимум знаний, умений и навыков, который (минимум) гарантирует необходимые и достаточные условия социальной коммуникации этого гражданина. Обычно данная обязанность получать «минимальное» образование связана с институтом школьного (общего) образования и юридически закрепляется в конституционных и других законодательных актах. Так, обязанность получения общего образования предусмотрена частью 1 ст.43 Конституции РФ (см. выше). Такая же обязанность предусмотрена, скажем, частью 2 ст. 53 Конституции Украины, частью 4 ст. 27 Конституции Испании, частью 2 ст.26 Конституции Японии и др. Другое дело, что обязательным в одних странах объявляется основное общее образование (Россия, Испания), в других – полное общее среднее образование (Украина), в третьих – начальное образование (Италия). А вот, например, по Конституции Польши обязательной является учеба для всех, не достигших 18 лет (часть 1 ст. 70). В той же части 2 ст. 26 Конституции Японии устанавливается обязанность всех, на чьем попечении находятся дети, обеспечить их образование, хотя о каком именно образовании идет речь, законом не оговаривается.

Анализ многочисленных текстов статей международных актов, конституционных актов различных государств, а также ст. 43 Конституции Российской Федерации, посвященных праву на образование, изучение различных научных исследований и комментариев к законодательству, дают основания выделить, помимо сказанного, еще ряд важных черт этого права на образование.

Первое. Право на образование есть интегральное право, которое, пусть и в разной степени, но может быть отнесено к различным группам прав и свобод человека – социальным, культурным, гражданским (личным). Социальным (а именно к этой группе его обычно относят) право на образование является уже потому, что образование, как уже было показано, есть, с одной стороны, одна из ведущих социальных подсистем общества. Кроме того, право на образование как социальное право предполагает создание системы государственных гарантий получения образования каждым человеком, выступающее важнейшим условием его успешной социализации.

Право на образование есть одновременно и культурное право. Ведь именно через образование и посредством образования человек приобщается к различным аспектам культуры человечества вообще и национальной культуры, в частности. Именно образование есть определяющий фактор формирования у человека и им самим личной гражданской, политической, правовой, нравственной культуры, т.е. всего того, что и конституирует его как Личность.

Право на образование есть, наконец, и гражданское, личное право человека, которое реализуется им самостоятельно, по своему усмотрению после выполнения им (при помощи родителей или законных представителей) своей гражданской (общесоциальной) обязанности получить общее образование. Ведь человека, получившее общее образование, как известно, никто формально (юридически, в том числе Конституция РФ) не принуждает и не может принудить в обязательном порядке поступать в учреждения профессионального образования для продолжения учебы. Иное дело, что такое принуждение существует объективно в том смысле, что сама жизнь, потребности общества, потребности, наконец, самого человека, ставшим «зрелым», т.е. способным самостоятельно принимать социально значимые решения, гражданином после получения «аттестата зрелости», обусловливает необходимость выбора своего дальнейшего жизненного пути, а тем самым приобщения к конкретному виду профессиональной деятельности, ее критериями и требованиями. Тем самым человек оказывается в ситуации необходимости, т.е. обязанности выбора того или иного профессионального образования. Однако, законодательно, в т.ч. конституционно, гарантируется не обязанность, а именно возможность такого выбора, исходя из того, получение профессионального образования, равно как и общего, не является чьей-то привилегией: каждый человек, независимо от пола, национальности, социального происхождения, способностей, вправе (имеет законодательно обеспечиваемую возможность) получать любое образование.

Как можно видеть, в данном случае имеет место определенная коллизия, несоответствие между законодательными возможностями и объективными, практически (жизненно) обусловленными реалиями в области реализации права на образование. Об этих коллизиях и некоторых других, связанных с ними моментах, ниже будет сказано более подробно.

Второе. Право на образование есть конституционное право. Это право закрепляется и, тем самым, гарантируется конституционными актами всех современных демократических государств. Уже одно это обстоятельство свидетельствует о том, что праву на образование государством и обществом посредством Основного закона придается исключительное значение. Помимо сказанного ранее, ст. 43 Конституции Российской Федерации, как и многие другие статьи, закрепляющие и гарантирующие иные права и свободы, подтверждает признаваемый частью 4 ст. 15 Конституции РФ примат международного права в российской правовой системе.

Как и многие другие конституционные права человека и гражданина, право на образование представлено в Конституции РФ максимально обобщенном виде. Конкретизация этого права находит свое выражение в значительном образовательном нормативно-правовом массиве, в котором ведущее место занимают закон РФ «Об образовании» (1992) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996). Эти законодательные акты, равно как и подзаконные образовательные нормативно-правовые акты, выступающие источниками российского образовательного права, будут предметно рассмотрены в главе 4 настоящего пособия.

Третье. Право на образование есть право относительное. В теории прав человека выделяются абсолютные (основные) права человека и права относительные. Критерием такого различения выступает возможность ограничения того или иного права федеральным законодательством, в том числе в условиях в условиях чрезвычайного положения (часть 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции РФ).

Абсолютные права – это права, которые не могут быть ограничены (введение такого ограничения, повторим, возможно только федеральным законом) вообще и даже в условиях такого чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ к таким абсолютным правам относятся, например, право на жизнь, достоинство личности, свобода совести и вероисповедания и др. Относительные права – права, которые могут федеральным законом в условиях чрезвычайного положения (право на жилище, право на пользование родным языком и др.). В число таких относительных прав Конституция РФ включает и право на образование. Это означает, что данное право может быть ограничено в силу разных причин в различных масштабах и аспектах по усмотрению федерального законодателя.

Четвертое. Право на образование – право всеобщее. На данную особенность уже было обращено внимание. Здесь лишь подчеркнем, что право на образование распространяется не только на всех без исключения граждан Российской Федерации (и лиц, проживающих на территории РФ на законных основаниях), но и лиц различного возраста. Это обстоятельство в последние годы становится все более актуальным как за рубежом, так и в нашей стране. Скажем, все больше граждан среднего и, что характерно, особенно пожилого (после 55 лет и даже значительно старше) возраста проявляют реальный интерес к получению первого или второго или даже третьего высшего образования. Такой феномен представляет интерес, прежде всего, для социологической науки, хотя эдукологические, педагогические и правовые исследования тоже не могут обходить его.

Пятое. Право на образование предполагает доступность образования для каждого. Доступность образования – это, прежде всего, свобода получать как общее, так и профессиональное и послевузовское образование в соответствии с убеждениями родителей, собственными желаниями и возможностями. В этом плане доступность образования органически связана с всеобщностью соответствующего права. В то же время, как показывает практика, эта сторона права на образования является одной из наиболее проблематичных в силу самых разных причин. В современном мире отмечают целый ряд противоречий в развитии образовании, в том числе российского, с точки зрения обеспечения именно его доступности.

Одно из них состоит в увеличении числа учащихся и сокращении при этом государственных расходов на образование. Провозглашенное формальное равенство на образование сопровождается и другим противоречием - усилением неравенства в доступе к образованию в том плане, что государство должно хотя бы не создавать дополнительные финансовые трудности лицам, которые хотят получит или уже получают образование.

Другое противоречие тесно связано с предыдущим и отражает усиливающиеся финансовые трудности образовательных учреждений. Объективно увеличивающиеся запросы системой образования по финансированию своего развития сопровождается сокращением финансового обеспечения государством даже «своего» – государственного – сектора системы образования. Ярким тому примером может служить принятый 22 августа 2004 года Федеральный закон № 122-ФЗ, в соответствии с которым государство ясно дало понять, что оно все дальше, прежде всего, в финансовом отношении, отдаляется от нужд образования.

Более подробно доступность образования раскрывается в п.3 ст. 2 закона РФ «Об образовании» как принцип, на котором основана образовательная политика государства и общества. В этом законе, в отличие от Конституции РФ, доступность образования как принцип образовательной политики получила юридическое закрепление в иной формулировке, а именно как общедоступность образования. В ст. 5 того же закона определено понятие общедоступности как независимости от расы, национальности, языка, пола, возраста и состояния здоровья; социального, имущественного и должностного положения; социального положения; места жительства; отношения к религии, убеждения; партийной принадлежности; наличия судимости. Не вдаваясь в детали логико-понятийного анализа, можно констатировать, что основное содержание обоих понятий – «доступность образования» и «общедоступность образования» – практически совпадает.

Как можно видеть, доступность образования в законодательном конституционном) смысле определяется двумя основными факторами, опосредующими функционирование системы образования: политикой государства в этой сфере, характеристика которой дается в следующем разделе, и уровнем материального благосостояния его граждан, которое в наше время является едва ли главным неюридическим ограничителем права на образования.

Дата добавления: 2015-07-08