Государственное управление и политика. Политико-административная дихотомия. Соотнесите административную управляемость и политическую результативность.

Вопросы к курсовому экзамену по дисциплине

«Государственное управление»

1. Индикаторы государственного управления. Опишите черты «хорошего государственного управления».

Существуют разнообразные способы оценки уровня управляемости. В большинстве случаев они используются при сравнительных исследованиях качества государственного управления различ-ных стран. Создаются индексы на базе определенной, тщательно продуманной системы показателей, фиксирующих ключевые параметры деятельности государственных органов и их взаимоотношений с бизнесом и населением. В качестве примеров приведем индекс качества государственного управления Мировогобанка (Worldwide Governance Indicators – WGI), индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index) и индекс трансформации Бертельсманна (Bertelsmann Transformation Index).

Агрегированный индекс WGI оценивает качество государственного управления более чем в 200 странах. Индекс был разработан специалистами Мирового банка на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций, и в свою очередь состоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров

государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований, с помощью которых правительственные органы управляют страной. Это включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

Для оценки используется 7мибалльна шкала, 1 – хорошо, 7 – плохо. Показатели являются не абсолютными, а относительными, т.о. всегда есть кто-то на 1м месте и кто-то на последнем.

Для определения количественных показателей данные характеристики качества государственного управления конкретизируются в следующих шести индексах.

1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absenceof Violence/Terrorism) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны).

3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

4. Качество законодательства (Regulatory Quality). С помощью этого индекса измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

5. Верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлениям, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

6. Контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция понимается как использование государственной власти с целью извлечения частной выгоды).

Согласно данным индексам, положение нашей страны за последние 12 лет изменилось мало. Опубликованный в 2009 г. обзор динамики всех индикаторов с 1996 по 2008 г. показывает, что по трем индексам (политическая стабильность, эффективность правительства, качество госрегулирования) в России по сравнению с серединой 1990-х произошло некоторое улучшение, по другим (свобода слова, контроль над коррупцией и верховенство закона) ситуация ухудшилась.

Индекс восприятия коррупции (ИВК) (Corruption Perception Index), составляемый международной неправительственной организацией Transparency International, представляет собой сводный индикатор, сочетающий данные, полученные из источников, охватывающих два последних года. Значение индекса отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции). Показатель абсолютен, т.о. ситуация, когда кто-то есть на 1м месте, практически невозможна. Так как индекс отражает восприятие коррупции, он существенно зависит от выборки респондентов. Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (частотность и/или объем взяток) в государственном и политическом секторах. Коррупция в данном случае понимается как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды.

Измеряет коррупцию в госсекторе по параметрам:

1) Подкуп государственных должностных лиц

2) Выплата откатов (должностное лицо при выборе поставщика товаров или услуг выбирает определённое предложение, и за это получает от поставщика вознаграждение в виде фиксированной суммы или процента от суммы сделки.)

3) Хищение государственных средств

В итоге по уровню восприятия коррупции Россия спустилась со 146 места в 2009 г. на 154 место в 2010 г. среди 178 стран мира. Такую же позицию в списке занимают Папуа – Новая Гвинея, Таджикистан, Конго и Гвинея-Бисау. Странами с самым низким уровнем коррупции названы Дания, Новая Зеландия и Сингапур.

Индекс трансформации Бертельсманна (ИТБ) является итогом сравнительного анализа уровня развития демократии и рыночной экономики, а также качества государственного управления в 119 странах мира. Непосредственным результатом проекта являются два обновляемых рейтинга, сочетающие качественные оценки с количественными показателями развития государств, находящихся в стадии развития и трансформации. ИТБ измеряет уровень политического и экономического развития стран на этапе транзита, а также качество государственного управления в каждой из рассматриваемых стран и его динамику за последние пять лет. Полученные результаты призваны способствовать совершенствованию стратегий государственного управления трансформационными процессами. Компоненты ИТБ:

1) статусный индекс (Status Index) – отражает степень продвижения 119 государств к демократии и рыночной экономике. Наилучшие показатели имеют те страны, где наиболее эффективно функционируют институты демократии и рыночной экономики. Показатель каждой страны рассчитывается как среднее арифметическое двух числовых показателей, характеризующих прогресс в области политической и экономической трансформации.

2) индекс управления (Management Index) – оценивает качество государственного управления.

Результат каждой страны для данного рейтинга рассчитывается на основе числовых показателей уровня и сложности управления. Уровень управления определяется на основе анализа таких факторов, как способность политических акторов к маневрированию и достижению консенсуса, ресурсная эффективность, взаимодействие с внешней средой. Уровень сложности управления высчитывается на основе 6 индикаторов – это структурные условия, традиции гражданского общества, интенсивность конфликтов, уровень образования населения, экономические показатели страны и роль закона. Высокие показатели уровня сложности управления при прочих равных условиях повышают рейтинг страны, правительство которой сумело за счет умелого использования управленческого потенциала справиться с возникшими проблемами.

Анализ включаемых в данные международные индексы компонентов показывает, что для определения уровня управляемости необходимо выяснить способность правительства конкретной страны создать необходимые нормы, правила, процедуры, механизмы принятия и исполнения решений, использовать современные способы оценки и контроля деятельности организаций и индивидов, т.е. иметь хорошо работающие институты. «Правильное» государственное управление с эффективно функционирующими политико-административными институтами позволяет найти ресурсы для достижения поставленных политических целей, обладает необходимым организационным и правовым обеспечением выполнения решений правительства. Это позволяет системе управления адаптироваться к технологическим, демографическим, экономическим, социальным изменениям окружающей среды на основе господствующих ценностей, совершенствуя сложившиеся социальные практики.

Черты «хорошего государственного управления»

1) Госслужба ответственна как перед политиками, так и перед гражданами.

2) Доверие: ГЧП. Проекты создаются через активное участие и бизнеса и государства.

3) Отказ от иерархии -> сети. Государство уже не диктует правила, оно уже не является основным участником тех или иных форм деятельности. Создаются сети в зависимости от конкретной задачи, которые создаются перед любым административным образованием. Ликвидировав одну структуру, все другие остаются. Организация сильна. Интересы личности. Группы по интересам (не группы интереса). Сети помогают интересам выйти на государственный уровень

4) Делиберативная демократия. Демократия обсуждений, демократия консенсуса. Она реализуется не только через выборы. Эта модель строит отношения так, что сводить всё к выборам нельзя, многообразие интересов существует, некоторые более значимы или менее значимы. Нужно проводить своего рода обсуждения, дискуссии, чем больше дополитического консенсуса, тем лучше

Идеальное «Хорошее управление» работает, когда

• разделены частные и публичные интересы

• прозрачность политических решений

• универсальность решений

• приоритет эффективности и результативности

• кооперация вместо коррупции

• контроль и разделение власти в политике и госслужбе.

Конституциональное государство, частные права и в общем «Хорошее управление» - самые важные части демократии. Они – опора для развития. Хорошее управление способствует политическим и социальным реформаторским попыткам. Развить государство - очень сложное задание. Недостаточно реформировать политическую систему или просто внедрить рыночную экономику.

Хорошее управление долдно сочетать в себе вещи, которые дополняют друг друга, которые раньше считались взаимоисключающими. Как совмещение свободы и моральности в конституционном государстве. И солидарность и прибыльность в социальной рыночной экономике, мы нужнаемся в новом балансе между религией и политикой, между культурой и экономикой, между аппаратным и программным обеспечением.

В обществе, основанном на знании, не так важно, кому принадлежит территория, если вы работаете вместе. Но важно, чтобы территория принадлежала человеку с правами и обязанностми. Без прав частной собственности не будет желания развивать страну. Не важно, из какой страны у вас появились права на частную собственность. Важно, что государство – конституционное и что есть своего рода «Хорошее Управление»

Государственное управление и политика. Политико-административная дихотомия. Соотнесите административную управляемость и политическую результативность.

Сфера государственного управления это деловая сфера (сфера исполнения обязанностей). Она свободна от спешки и борьбы, свойственной политике, в некоторых своих аспектах она держится в стороне даже от решения спорных законодательных вопросов. Оно прямо связано с вечными принципами политической прозорливости и с неизменными истинами политического прогресса.

Государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо.

«Политика государства ничего не стоит без поддержки управления», но из этого не следует, что управление является политикой.

Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.

«Администрация находится вне собственно политической сферы. Проблемы административного характера не являются политическими проблемами. Хотя политическая сфера и ставит задачи перед администрацией, последняя не должна страдать от ее вмешательства....»

Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.

Политика: «Что должно делать государство?»

Управление: «Как оно может лучше делать то, что должно?»

Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства.

Управление должно заниматься исполнением этих политических мер».

Понятие "политика" имеет двойственный характер: с одной стороны, сохраняет классическое значение государственной деятельности, стоящей фактически выше, чем частный бизнес или личные интересы, а с другой стороны, употребляется для описания межгрупповой борьбы тех, кто стремится использовать государственную власть для удовлетворения определенных интересов.

Политические и управленческие цели

Политика занимается вопросами, не имеющими однозначно правильных решений. Главная ее задача - найти решение проблемы, возможно и не наилучшее, но, во всяком случае, приемлемое для большинства. Следовательно, политика одновременно требует и конфликтов, и консенсуса. В политике цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и имеют тенденцию со временем меняться. Кроме того, в политическом процессе соотношение между целями и средствами не бывает столь определенным как в управлении.

В менеджменте при выяснении, является то или иное решение приемлемым, исходят из способности избранных средств обеспечить достижение желаемой цели.

Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887) постулировал наличие существенного различия между политикой и государственным управлением и подчеркивал н еобходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от влияния политиков. Он считал, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики. По его мнению, смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, которых избирало население. Такой подход стал позднее называться политико-административной дихотомией.

Политико-административная дихотомия

Вильсон в своей статье выдвигает 2 принципиальные идеи, которые до него никто не озвучивал:

а) ГУ это не только система набора персонала на гос должности, а более широкая система, включающая вопросы деятельности органов гос власти, оценки результатов д-ти гос-ва и проч.

б) Была проведена чёткая грань между политикой и ГУ.

С тех пор такое разделение политики и собственно ГУ стало называться политико-административной ДИХОТОМИЕЙ (термин появился позднее).

Более полное исследование политико-административной дихотомии было предложено Франком Гуднау (1859-1939) в работе «Политика и государственное управление» (1900). По мнению Гуднау, две отдельные функции правительства можно определить соответственно как функцию политики и функцию администрации.

Первая связана с выработкой политического курса.

Вторая - с претворением в жизнь этого политического курса. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмеши­ваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политичес­кими лидерами.

Эти же идеи развивал и Макс Вебер. Подошёл к политико-административной дихотомии с других позиций, акцентируя внимание на бюрократии как на оптимальной системе управления государственными организациями. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании подлинной профессией чиновника не должна быть политика, так как он должен управлять беспристрастно. то чиновник должен точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Вебер считал, что главный вопрос политико-административной дихотомии состоит в контроле над бюрократией, поскольку демократия в силу присущих ей свойств и особенностей обособляется в корпорацию, преследующую собственные интересы, иногда противоречащие интересам политиков.

Вебер считал, что существует 3 способа ограничения власти бюрократии:

а) Парламентский контроль над гос чиновниками;

б) Законы;

в) (Наиболее значимое) Лидеры (политические деятели).

Упомянутых выше авторов часто называют отцами-основателями дихотомической концепции политика — управление. Пик популярности концепции дихотомического разделения политики и управления приходится на 1920 — 30-е гг. В начале 1940-х гг. эта концепция стала объектом резкой критики, причем сразу с разных точек зрения:

эмпирической — предъявлялись реальные свидетельства значительного участия управленцев в процессе выработки государственной политики,

и нормативной - выражалась желательность участия управленцев в формировании политического курса, так как предполагалось, что это будет служить гарантией отстаивания интересо в, редко выдвигаемых выборными должностными лицами.

с обоснованием политико-административной дихотомии идеи Вильсона дали толчок зарождению менеджеристского подхода к государственному управлению,

предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами ресурсов. Таким образом, деятельность государственного управления должна быть направлена на достижение наилучших результатов, на эффективность и на улучшение показателей экономики

Административная управляемость и политическая результативность

3. Общие и отличительные черты государственного управления и менеджмента. Субъекты и объекты государственного управления, его задачи и ресурсы. Дайте характеристику видам личностно-ориентированных взаимодействий в государст­вен­­ном управлении.

Дата добавления: 2015-10-24