Совершенствование правового регулирования государственных нормативных требований охраны труда

Очень серьезной проблемой, возникающей при проведении аттестации рабочих мест по условиям труда, является несовершенство правового регулирования государственных нормативных требований охраны труда. Особенно остро эта проблема проявляется в вопросах нормирования гигиенических факторов производственной среды и при оценке травмобезопасности рабочих мест.

Санитарно-гигиеническое законодательство (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» п. 2 ст. 24) гласит: «Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанной деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила».[43]

Такое требование, конечно, должно быть в законодательстве и оно призвано обеспечить конституционные права человека на безопасные условия труда, но только при условии соответствия содержания санитарно-гигиенических нормативов текущему состоянию экономики.

Зачастую результаты аттестации рабочих мест по условиям труда дают нам шокирующие результаты. Например, нередки случаи, когда более половины рабочих мест (вплоть до 90%) являются вредными по условиям освещенности. В соответствии с Руководством Р 2.2.2006-05 условия труда дворника в средней полосе, например в г. Москве, по условиям зимнего микроклимата являются вредными, а бурильщика за полярным кругом, например в Нарьян-Маре, оказываются допустимыми. Аналогичную ситуацию можно провести, когда условия труда по уровню шума у рабочего, находящегося весь день в цехе рядом с работающим оборудованием как правило значительно менее вредные, чем у начальника этого цеха, находящегося почти весь день в кабинете, а в цехе пребывающего в течении нескольких минут.

Особого внимания заслуживает тот факт, что санитарно-гигиенические нормативы в нашей стране самые жесткие в мире, количество нормируемых факторов в сотни раз больше, чем в европейских странах. Так в Европе допустимый уровень производственного шума – 90 дБА, а по нашим санитарным нормам – 80 дБА (фактически разница более чем в 3 раза). Ни в одной другой стране мира не нормируются гипогеомагнитные поля, аэроионный состав воздуха, электромагнитные поля ПЭВМ на рабочем месте и многие другие экзотические факторы.

Отечественная система гигиенического нормирования досталась нам в наследство от Советского Союза, и ее главной задачей является демонстрация особой заботы о здоровье человека. Российские нормативы действительно самые жесткие в мире и потому, с учетом нашего реального состояния экономики, объективно невыполнимые. Кроме того, в России нормированы практически все известные факторы. Среди них даже те, которые невозможно измерить на рабочем месте (например, контактный ультразвук), или такие, которые не отвечают требованиям ни в одном обычном городском помещении (концентрация аэроионов в воздухе).

Специалистам в области медицины труда хорошо известно, что среди более чем 3 тыс. химических веществ, для которых гигиеническими нормативами установлены ПДК, только для 30-40 веществ эти ПДК клинически доказаны. Для остальных эти нормативы - только предполагаемые, но в соответствии с положениями Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» они являются государственными нормативными требованиями.[44]

Существующая проблема гигиенического нормирований условий труда имеет важнейшее экономическое значение для любого предприятия, т.к. попытка их полного выполнения может привести к элементарному разорению даже успешной организации.

Для изменения ситуации необходимо безотлагательно начать пересмотр всей системы гигиенического нормирования. Выполнение и соблюдение всех требований гигиенических нормативов с одной стороны должно быть для работодателей экономически возможным и целесообразным, а с другой стороны должно обеспечивать создание минимального уровня безопасных условий труда. После выполнения этих минимальных требований следует стимулировать работодателя к постоянному улучшению условий труда, так как это предусмотрено Европейским законодательством.

При разработке и пересмотре гигиенических нормативов необходимо в соответствии со статьей 8 Конвенции МОТ №148 «принимать во внимание мнение технически компетентных лиц, назначенных наиболее представительными заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся».[45]

Проблема несовершенства правового регулирования государственных нормативных требований охраны труда ярко проявляется при оценке травмобезопасности – важнейшем элементе аттестации рабочих мест по условиям труда.

Оценка травмобезопасности рабочих мест проводится путем сопоставления фактического состояния производственного оборудования, приспособлений и инструмента, а также обеспечения средствами обучения и инструктажа с требованиями нормативных правовых актов, предусматривающих обеспечение на рабочих местах безопасных условий труда.

К таким нормативным правовым актам, обеспечивающим травмобезопасность рабочих мест, в первую очередь относятся межотраслевые (ПОТ РМ) и отраслевые (ПОТ РО) правила по охране труда, типовые межотраслевые (ТИ РМ) и отраслевые (ТИ РО) инструкции по охране труда, а также государственные стандарты безопасности труда (ГОСТ Р ССБТ). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.05.00 № 399 «государственные нормативные требования охраны труда утверждаются сроком на 5 лет и могут быть продлены не более чем на два срока. Решение о продлении срока действия государственных нормативных требований охраны труда либо об их досрочной отмене может быть принято не позднее, чем за 9 месяцев до окончания срока их действия. При изменении законодательства Российской Федерации об охране труда, межотраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, при внедрении новой техники и технологий, а также по результатам анализа производственного травматизма, профессиональных заболеваний, аварий и катастроф в Российской Федерации государственные нормативные требования охраны труда подлежат пересмотру независимо от установленного срока их действия».[46] Не смотря на эти положения на сегодняшний день ни одни из правил и типовых инструкций по охране труда в РФ не пересмотрены, а как следствие «в них содержатся нормы, не соответствующие требованиям действующего законодательства, прежде всего, о техническом регулировании, а также несоответствие имеющихся требований современным экономическим требованиям».[47] В настоящее время действует 30 Межотраслевых правил по охране труда, 110 Отраслевых правил по охране труда, более 1000 Типовых инструкций по охране труда и более 500 Государственных (национальных) стандарта системы ССБТ. За последние 7,5 лет были разработаны и приняты только Межотраслевые правила по охране труда при проведении водолазных работ. Парадоксальным является и то, что в стране имеются действующие до настоящего времени нормативные правовые акты органов государственной власти СССР. В качестве примера можно привести «Правила об охране труда работников цирка», утвержденные Постановление НКТ СССР от 05.07.1929 № 215.

Сложившаяся ситуация имеет объективные причины:

1) В ходе административной реформы, стартовавшей в 2003 году почти у всех федеральных органов исполнительной власти были исключены полномочия нормативно-правового регулирования охраны труда в сфере их деятельности. Следствием этого явилось полное прекращение работы по совершенствованию нормативного обеспечения охраны труда в отраслевых направлениях. На сегодняшний день ситуация не изменилась. «Очевидно, что решить эту проблему силами только одного органа невозможно. Поэтому Минздавсоцразвития России следует решать только основные методологические вопросы по совершенствованию нормативной базы по охране труда, а проблемы охраны труда, связанные с технологией и организацией различного вида работ, должны решаться отраслевыми министерствами, которые занимаются вопросами технического регулирования отрасли. Таким образом, необходимо на уровне Правительства РФ принять постановление по поводу участия отраслевых органов исполнительной власти в решении вопросов охраны труда, а на отраслевом уровне — увязать отраслевые вопросы технического регулирования с решениями по охране труда».[48]

В то же время нельзя оправдать бездействие Минздравсоцразвития РФ, ведь именно ему принадлежат полномочия «самостоятельного принятия правил по охране труда и типовых инструкции по охране труда, стандартов безопасности труда».[49] Несмотря на это План мероприятий Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008-2010 годы[50], предусматривающий как разработку новых правил и инструкций по охране труда, так и пересмотр ранее принятых, остался только планом, а Программа по этим направлениям оказалась полностью не выполненной.

2) 1 июля 2003 года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[51], с принятием которого должен состояться поэтапный переход от действующей системы технического регулирования к принципиально новой. Основная цель закона – создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые будут содержать обязательные требования безопасности, и добровольных стандартов, содержащих требования к качеству (до этого все действующие в нашей стране ГОСТы были обязательны для исполнения). После принятия закона создалось мнение, что нормативные акты по охране труда также переходят в разряд рекомендательных документов. Ситуация была исправлена Федеральным законом от 01.05.2007 №65-ФЗ, который внес изменения в Закон № 184-ФЗ, в частности, установлено, что действие Закона № 184-ФЗ не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда. Данная норма позволила определенным образом разграничить сферы действия Закона № 184-ФЗ и Трудового кодекса РФ: под Закон № 184-ФЗ подпадают технические меры в области охраны труда, а Трудовой кодекс РФ — все остальные. К техническим мерам охраны труда относятся требования безопасности, предъявляемые к конструкции машин, производственному оборудованию, ручным машинам и инструменту, средствам защиты работающих, а также производственным помещениям и сооружениям.

Особенно серьезное положение сложилось в области стандартизации, где большинство стандартов системы ССБТ были утверждены при СССР и не пересматривались до настоящего времени. Президент России Д.Медведев на заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, которая проходила в Липецке 20 января 2010 года дал следующую критическую оценку: «стандарты безопасности – это отдельная большая тема, мы по-настоящему сейчас ею не занимаемся, и, насколько я понимаю, у нас отсутствует полноценная нормативная база. То есть она разрозненная, она противоречивая, нет базового документа, вокруг которого бы происходила консолидация нормативного материала. Надо этим заняться. Нужно провести инвентаризацию нормативного материала, что происходило в последние годы. Мы сегодня вышли на то, что, если в области технического регулирования у нас сейчас хотя бы понятен механизм, как мы будем действовать, в этой сфере вообще непонятно, что будет происходить. Сейчас задача навести порядок в области соответствующего законодательства по стандартам безопасности».^[52]

Отметим, что после того, как мероприятия в сфере охраны труда были выведены из сферы действия законодательства о техническом регулировании, ряд стандартов, регламентирующих порядок обучения по охране труда, системы управления охраной труда и др., оказались вне сферы действия законодательства о техническом регулировании, а их юридический статус был не определен. Для исправления возникшей коллизии было принято решение придать стандартам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда и не затрагивающим вопросы технического регулирования, статус государственных и обязательных к применению, для чего Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 206-ФЗ были внесены изменения в статьи 209 и 211 Трудового кодекса РФ путем введения понятия стандарта безопасности труда и определения его правового статуса. На основе указанных изменений были внесены изменения в Положение о Минздравсоцразвития России с предоставлением полномочий утверждать указанные нормативные правовые акты.

В настоящее время Минздравсоцразвития РФ формирует стратегию реформирования существующей системы нормативно-правового регулирования в области охраны труда. «Прежде всего, в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» и технических регламентов изменяется структурный состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда. Из сферы действия законодательства об охране труда выводятся строительные нормы и правила и своды правил при проектировании и строительстве, за исключением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к безопасности труда в строительстве. Они будут преобразованы в правила по охране труда. Правила безопасности, правила устройства и безопасной эксплуатации относятся в сферу действия законодательства об охране труда также не включены. Вводимые Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 206-ФЗ стандарты безопасности труда становятся частью новой системы подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, и устанавливают обязательные к исполнению нормы, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников. Разработка указанных нормативных правовых актов будет осуществляться на основе имеющихся стандартов Системы стандартов безопасности труда (ССБТ), которые устанавливают организационно-методические требования в области охраны труда, нормы, правила и методы оценки состояния безопасности труда и не подпадают под действие законодательства о техническом регулировании. Порядок разработки и утверждения остальных стандартов группы ССБТ, содержащих требования к средствам защиты работающих, технические требования обеспечения безопасности производственного оборудования и рабочих материалов, а также связанных с ними производственных процессов, определяется действующим законодательством о техническом регулировании. С учетом изложенного будет сформирована новая структура стандартов безопасности труда.

В новую систему подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, войдут также правила по охране труда. При этом трансформируется структура правил по охране труда, она будет иметь три основных блока: правила по охране труда по видам экономической деятельности, межотраслевые правила по охране труда – сквозные для всех видов экономической деятельности и правила по охране труда для наиболее травмоопасных работ.

Новая структура подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, нашла свое отражение в проекте постановления Правительства Российской Федерации, разрабатываемого Минздравсоцразвития России в развитие ст. 211 Трудового кодекса Российской Федерации и взамен постановления Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 399 «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда». Указанный проект постановления в настоящее время проходит процедуры согласования в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти. Его принятие позволит сформировать прозрачную нормативную структуру и организовать работу по планомерному пересмотру подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, с целью приведения их в соответствие с действующим законодательством».[53]

Приведенная информация проясняют ситуацию и дает вполне ясное представление о будущей системе нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, однако период реформирования системы вероятнее всего окажется длиннее целого десятилетия. Можно предположить, что обновление основной массы нормативно-правовых актов по охране труда произойдет в достаточно далекой перспективе, поэтому в настоящий момент представляется полезным принять нормативный акт по практическому применению устаревших документов в условиях динамичного обновления законодательства по охране труда и реформы системы технического регулирования.

Дата добавления: 2015-08-20