Международный/транснациональный уровень

Международные организации

В рамках международных организаций национальные прави­тельства сотрудничают в широком спектре вопросов, входящих в круг интересов современной дипломатии. Сейчас насчитывается около 300 международных межправительственных организаций (МПО) от таких имеющих глобальные параметры, как МВФ, ВБ или МОТ, до имеющих средние размеры (ОБСЕ) и относительно малые (ЕС, ОДКБ).

Выделяют также небольшие по числу участвующих в них госу­дарств МПО, которые регулируют сотрудничество суверенных стран в достаточно четко определенном и согласованном спектре областей: ОЭСР, Большая Восьмерка и Большая Двадцатка. Отно­сительно невелики по числу участвующих в них государств и регио­нальные организации: МЕРКОСУР в Латинской Америке, СНГ на пространстве бывшего Советского Союза или Северный совет ми­нистров в Скандинавии.

Автономия таких организаций по отношению к своим странам-участницам может быть различной, от наличия наднациональных ор­ганов (ЕС), до сугубо межправительственного сотрудничества (ЕАСТ). Как следствие, возможности дипломатических работников отдельных государств по проведению в рамках данной организации эффективного курса, также существенно разнятся. Картина становит­ся еще более многоцветной, если мы примем во внимание фактор формирования в рамках межправительственных организаций на эта­пе их превращения в наднациональные структуры собственных ди­пломатических служб, чья лояльность адресуется институтам учре­дивший их организаций, а не странам-участницам этих организаций.

В среде современной дипломатии такие негосударственные структуры, как неправительственные организации или транснацио­нальные корпорации, освоили многие дипломатические функции, прежде монопольно принадлежавшие суверенным государствам. Они умело проводят двухсторонние и многосторонние переговоры, представляют учредителей, эффективно обеспечивают коммуника­цию между собой и с внешними акторами, аккумулируют и перера­батывают информацию по интересующим их вопросам, а также ин­формируют о своих взглядах и интересах других участников дипло-

30 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

матической деятельности. Многие акторы этого уровня рассматри­ваются как носители определенного ценностно-ориентированного знания или послания. Так, флаг организации «Гринпис» узнаваем сейчас в мире не мене, чем национальные флаги отдельных стран или логотип компании «Кока-кола», и автоматически ассоциируется с подвижнической работой по сохранению среды обитания живот­ных и внедрению высоких экологических стандартов для прекраще­ния выбросов промышленных отходов.

Государственные акторы в транснациональных сетевых структурах

Государства участвуют в транснациональных сетевых структу­рах. Некоторые из таких структур включают в себя только суве­ренные страны и их полномочных представителей, в то время как £ другие помимо них включают и акторов иных типов. Политики за­частую обращаются к экспертам различного типа для анализа су­губо технических и специализированных проблем, например, про проведении международных переговоров о технических стандар­тах на новую технику или об определении страны происхождения товара. Получая от правительств информацию, на основе которой принимаются важные для исполнительной власти решения, такие эксперты могут повлиять на окончательную позицию своего госу­дарства и способствовать разрешению проблемы на международ­ном уровне.

В некоторых сферах данные сетевые структуры очень четко ог­раничены узким кругом специалистов. В других случаях речь мо­жет идти об «эпистемологических сообществах». Фактор «эписте­мологического "сообщества» в дипломатии является практически полностью обойденным исследователями, поэтому мы уделим дан­ной проблеме определенное внимание.

В 1992 году журнал «International Organization» полностью по­святил один из своих выпусков рассмотрению феномена «эпистемо­логического сообщества ученых». Эта концепция организации на­учных дискуссий в рамках групп исследователей, которым свойст­венны черты, выделяющие их из общей «массы» коллег по сфере научных интересов или области изучения, является относительно новым явлением. Ее привлечение к изучению дипломатической дея­тельности представляется нам крайне важным и полезным.

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 31

Эпистемология, которая также называется теорией познания, яв­ляется ветвью философии, которая исследует природу, источники знания о ней и ищет объективные критерии оценки полученного знания. В круг главных вопросов эпистемологии входят такие, как: Что такое знание? Как мы его получаем? Выдерживают ли получен­ные знания критику? Разумеется, эти вопросы так же стары, как са­ма наука. Обращение исследователей к данной области познания представляется абсолютно логичным. Как отмечает Дж.Рагги, ха­рактеристика сообщества исследователей как «эпистемологическо­го» объясняется тем, что ему свойственен «доминирующий способ изучения социальной реальности, набор взаимно разделяемых сим­волов и представлений, взаимных ожиданий и взаимной осведом­ленности об интересах». Дж.Рагги сделал важное замечание о том, что указанное сообщество может выполнять несколько взаимосвя­занных функций, оказывающих влияние на восприятие социальной реальности его членами. По мнению исследователя, такие сообще­ства создаются для комплексного изучения и выработки рекоменда­ций в отношении сложной международной проблемы, особенно ес­ли односторонние или двухсторонние попытки институтов государ­ственной власти не привели к требуемым результатам. Даже если «эпистемологическое сообщество» и не дает четкий ответ на иско­мый вопрос, оно все же способно определить правила поведения и взаимодействия экспертов разных стран, занятых поисками реше­ния такой сложной проблемы. Изучение роли экспертов в отдельно взятой области знания или по определенной проблеме помогает лучше понять, каким образом идеи формируются и циркулируют внутри сообщества ученых, между сообществом ученых и предста­вителями власти, а также между различными государствами.

.

Согласно определению Питера Хааса: «Эпистемологическое со­общество представляет собой сетевую по своей природе организа­цию профессионалов, представляющих различные дисциплины и имеющие различный профессиональный опыт». Для того, чтобы эпистемологическое сообщество возникло, его члены, по мнению

П.Хааса, должны обладать:⁵

Haas, P.M. (ed.) (1997) Knowledge, Power and International Policy Coordination, Columbia: University of Southern Carolina Press. P. 1-35.

32 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

1. взаимно разделяемыми нормативными убеждениями, на ко­
торых основывается ценностно-ориентированное познание
социального взаимодействия членов сообщества;

2. взаимно разделяемыми каузальными убеждениями, возни­
кающими на основе анализа изучаемого явления, ведущего
или способствующего пониманию сути изучаемых проблем.
Указанные каузальные убеждения затем выступают в качест­
ве фундамента для выявления взаимных связей между до­
пустимыми и возможными политическими действиями, с од­
ной стороны, и желаемыми результатами, с другой;

3. взаимно разделяемыми убеждениями в ценности получаемо­
го знания, то есть наличии интерсубъектных, признаваемых
участниками группы критериев для предварительной, а за­
тем и комплексной оценки знаний в изучаемой области;

4. единым отношением к целям вырабатываемой политики, то
есть, набору рекомендуемых практических мероприятий, ас­
социируемым с рядом проблем, которые исследователи пы­
таются разрешить в рамках своей профессиональной компе­
тенции, при этом исходя из убеждения в том, что конечным
результатом их деятельности будет повышения уровня бла­
госостояния общества.

Рассматривая пути обмена информацией между эпистемологи­ческим сообществом и внешним миром, а также эффективность влияния экспертов на решения политиков, П.Хаас выделяет три ус­ловия к возникновению ситуации, когда эксперты оказываются спо­собны повлиять на процесс межгосударственного сотрудничества. jBo-первых, ситуация должна характеризоваться высокой степенью 'неопределенности относительно путей ее разрешения. Чем более сложным является вопрос, тем острее политики осознают необходи­мость обращения к опыту ученых и их исследованиям. Во-вторых, на определенном этапе дискуссии внутри научного сообщества, привлеченного политиками к решению проблемы, должен сформи­роваться консенсус. Без его возникновения, при сохранении резкого j отличия в оценках ситуации и возможностях ее разрешения, поли- \ тики едва ли станут полагаться на мнение отдельного ученого, с ко-^торым не соглашается большинство его коллег. В этом случае оста­ется лишь вариант политического решения проблемы, при котором голос ученых игнорируется Л В-третьих, наличие сформировавшихся

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 33

и эффективно действующих каналов взаимодействия представите­лей академического мира и мира политики на национальном и меж­государственном уровне. Идеальным решением для взаимодействия ученых и политиков является включение исследователей в качестве экспертов в управленческий аппарат, либо в консультативные орга­ны, интегрированные в процесс выработки исполнительной властью (министерством иностранных дел) решений, а также последующего мониторинга выполнения таких решений.

Участниками рассматриваемого сообщества являются далеко не все эксперты, способные «сказать свое слово» в дискуссии, или имеющие научные заслуги в данной области. «Проходным биле­том» в эпистемологическое сообщество является приверженность доминирующим в нем базовым ценностям. Те эксперты, которые стремятся своими усилиями приблизить достижение согласованных или молчаливо признаваемых целей, и являются его членами. Мы убеждены, что при оценке степени эффективности дипломатиче­ской службы того или иного государства, следует уделять самое пристальное внимание близости между руководителями диплома­тии и экспертами.

В завершение главы отметим, что для нас современная диплома­тическая служба — это институт, тысячами нитей связанный с про­цессами в реальной жизни, руководствующийся национальными или иными рационального сформулированными коллективными ин­тересами и взаимодействующий с другими акторами по поддержа­нию порядка в мировой политико-экономической системе. С тече­нием времени природа дипломатической деятельности и выполняе­мые дипломатами функции претерпевают изменения, поэтому мы считаем, что трудно оценить эффективность дипломатической дея­тельности «вообще», следует полагаться на проверенный принцип «сравнивать сравнимое». Помимо оценки эффективности диплома­тии в виде коэффициентов, что является долгосрочной целью нашей работы, мы также будем сравнивать относительную эффективность Дипломатических служб отдельных государств. И, разумеется, име­ет смысл сравнивать такие дипломатические службы, которые не отстали в своем развитии, а являются подлинно современными.

Глава третья. Эффективность дипломатии

Глава третья: ЭФФЕКТИВНОСТЬ ДИПЛОМАТИИ: ОБЪЕКТИВНЫЕ КРИТЕРИИ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ОЦЕНКИ

В данном исследовании мы исходим из того, что эффективность дипломатии может быть определена тремя нижеуказанными спосо­бами.

1) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая в условиях имеющихся у органов государственной власти огра­ниченных ресурсов помогает добиваться максимально возмож­ных результатов. Такой подход мы можем называть «экономиче­ским». Его сильная сторона в том, что он опирается на объективные данные. Сведения о расходах из государственного бюджета по статьям «международная деятельность», «внешняя политика» или «международная безопасность» могут быть получены за продолжи­тельные периоды времени, что позволяет выявить тенденции и про­анализировать их при помощи формальных моделей. В государст­вах, где элементами политической системы являются многопартий­ная система, реальная оппозиция и политическая борьба, данные о расходах по этим статьям представляют значительный интерес для исследователей, поскольку «в конечном счете» отражают отноше­ние власти к внешнеполитической сфере, готовность публично об­суждать вопросы внешней политики и расходы на ее реализацию органами власти всех уровней.

Этот подход допускает включение в сферу исследований и него­сударственных акторов, но в ограниченном масштабе. У негосудар­ственных акторов в распоряжении также имеются лишь ограничен­ные ресурсы, однако степень транспарентности их расходов по статьям, которые могут быть отнесены к «дипломатической дея­тельности», относительно невелика. Это касается, прежде всего, тесно связанных с органами власти отдельных стран «неправитель-

ственных и не преследующих цель получения прибыли организа­ций».⁶ Такой же комментарий следует сделать и в отношении круп­ных корпораций, если они полностью/частично являются государст­венными, или пользуются покровительством правительственных структур. Вовлеченность крупных корпораций в реализацию внеш­неполитических целей правительства с течением времени снижает­ся в силу глобализации мировой экономики и потери корпорациями «национальной привязки», то есть превращения их в реально «транснациональные» компании. Тем не менее, едва ли требует до­казательства тот факт, что российский «Газпром» в своей деятель­ности на внешних рынках координирует свой курс с более общей стратегией России в отношении Европейского Союза и стран СНГ, вырабатываемой Администрацией Президента России и реализуе­мой МИД России. А компании «Эксон» или «Форд моторе» пользу­ются реальной поддержкой правительственных структур США в си­лу своей экономической мощи, которая является инструментом про­движения интересов США в мире. На тех зарубежных рынках, куда эти компании приходят, усиливается рост экономики, ее интеграция в мировой рынок, на котором доминируют США и ряд других высо­коразвитых государств. Если же крупные компании отказываются от инвестиций в какую-то страну или даже выводят свои капиталы с ее рынка, это вызывает тревогу других инвесторов и дальнейший отток капиталов с катастрофическими последствиями для данной страны.

Ограниченность данного подхода в том, что он полностью зави­сит от официальных источников статистической информации, пре­жде всего касающихся бюджетных расходов. Требуется прилагать дополнительные усилия для верификации статистики; острой необ­ходимостью является выявление тех статей бюджета, которые кос­венно используются для достижения целей дипломатической стра­тегии государства, не будучи официально отнесены к разделу «меж­дународная деятельность».

2) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая руководствуется целью реализации на практике сформулиро-

Назовем в качестве примера организацию "Freedom House", являющуюся мощным оружием в руках правительства Соединенных Штатов Америки.

36 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава третья. Эффективность дипломатии

ванных политическими лидерами государства применительно к конкретному историческому этапу «национальных интере­сов». Важным условием для применения такого подхода является наличие консенсуса в общественном мнении относительно базо­вых характеристик «национального интереса» на международной арене. Такой подход можно назвать «реалистическим», и мы счи­таем, что его можно верифицировать успешно, если обратиться к анализу обеспечения «национальных интересов» усилиями дипло­матической службы на протяжении исторически долгого периода времени, а за объект сравнения взять внешнеполитические цели, сформулированные политическими лидерами государства. Сте­пень достоверности сопоставления заявленных национальных ин­тересов результатам повседневной работы дипломатической служ­бы, на первый взгляд, не является высокой. Однако, использова­ние таких инструментов, как опросы общественного мнения, экс­пертные оценки и анализ публикаций по внешнеполитической те­матике в ведущих, пользующихся влиянием средствах массовой информации, позволяет достичь требуемой степени объективности полученных результатов.

Нашим принципиальным убеждением является то, что без при­менения данного «реалистического» подхода оценка эффективно­сти дипломатии невозможна. При этом важно, чтобы термин «реа­листический» применительно к данному подходу не вводил в заблу­ждение. В действительности, хотя понятие «национального интере­са» возникло на заре Нового времени в Европе и развивалось полно­стью в рамках реалистической парадигмы международных отноше­ний, его современное толкование наполняется новым содержанием. Теория международных отношений с момента ее возникновения по­сле Первой мировой войны развивалась в рамках трех больших де­батов:

V

1. дискуссия реалистов и идеалистов относительно предмета
науки, ее основных закономерностей и структуры, то есть
предметом дискуссии была онтология международных отно­
шений;

2. дискуссия традиционалистов и бихейвиористов относитель­
но источников получения знания в международных отноше­
ниям и перспектив получения «объективного», то есть вери­
фицируемого и свободного от политической конъюнктуры

знания. Таким образом, предметом дискуссии, развернув­шейся в 1960-70-е гг. стала методология международных отношений;

3. начавшаяся в 1990-е гг. и продолжающаяся поныне дискус­сия о том, какой подход к познанию международных отно­шений является наиболее эффективным. Среди главных во­просов современной повестки дня фигурируют следующие вопросы: Что такое «знание» в международных отношениях, что оно нам помогает понять и чем оно отличается от зна­ния, получаемого в других общественных науках? Как мы получаем это знание, и можно ли усовершенствовать про­цесс познания? Способны ли наши средства получения зна­ния эффективно противостоять критикам, предпочитающим традиционные подходы изучения международных отноше­ний? То есть, предметом дискуссии, ныне протекающей на форумах международников и на страницах периодических научных изданий, стала эпистемология.

Предлагаемый нами акцент на изучении «национальных интере­сов» в исследовании эффективности дипломатии ориентирован на изучение дискурса относительно содержания понятия «националь­ных интересов» в историческом контексте и на современном этапе, и отражении этого дискурса в официальных документах, заявлени­ях, партийных программах. Важным элементом данного подхода является также восприятие внешнеполитического/внешнеэкономи­ческого курса как «успешного» в оценках экспертов и журналистов-международников.

3) Эффективная дипломатия — такая дипломатия, которая своей деятельностью укрепляет, а не разрушает существующую систему международных отношений и международного права. Данный подход мы склонны именовать «либеральным», или «ра­ционалистическим». Исследования в его рамках должны носить компаративный характер, с привлечением политологов, юристов и экономистов. Главным объектом исследований должна стать совре­менная система международных отношений как единая структура, состоящая из обеспечивающих ее стабильность элементов. Вступая в период потрясений, связанных с потерей США способности вы­полнять функции мирового гегемона, международная политика Должна рассматривать «стабильность» как более высокий приори-

38 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава третья. Эффективность дипломатии

тет, чем «изменения» или «трансформацию». Фактически, мы при­зываем к критическому анализу влиятельной «теории гегемонисти-ческой стабильности» и поиску иных инструментов обеспечения ус­тойчивости мировой системы в отсутствие «гегемонистического элемента».

В соответствии с основным тезисом теории гегемонистической стабильности, сформулированным Ч. Киндлбергером и Р.Гилпином, открытая либеральная мировая политико-экономическая система настоятельно требует существования гегемонистической или лиди­рующей державы. Эта теория исходит из убеждения, что гегемони-стическая структура власти со страной-лидером во главе есть наи­более эффективное средство создания и функционирования силь­ных международных режимов с достаточно жесткими правилами поведения. Если главенствующая роль страны-лидера уменьшается, то сообщество государств неизбежно начинает ощущать на себе ос­лабление эффективности соответствующих экономических режи­мов. Страна-гегемон должна быть способна, а также должна иметь волю, к установлению и поддержанию правил либерального поли­тико-экономического порядка. Если эта страна начинает терять свою способность исполнять эту роль, как это в настоящее время происходит с США, механизм либерального порядка станет ослабе­вать и это принесет с собой опасные последствия для международ­ных отношений.

Один из основных постулатов данной теории - в том, что дан­ный тип международного политико-экономического порядка — ли­беральный порядок — не может быть утвержден и не сможет эф­фективно функционировать в рамках всей планеты, если страна, вы­полняющая функцию мирового лидера, отсутствует на международ­ной арене. Эта страна-лидер, конечно, должна сама исповедовать идеи либерализма. Если же страна-лидер не придерживается либе­ральных взглядов, тогда весьма вероятно, что будет сформирована (появится) многополярная система, состоящая из нескольких конку­рирующих центров силы. Не обязательно это будут классические «империи» с колониями, «ношей белого человека» и «цивилизатор­ской миссией». Тем не менее, страны-лидеры в многополярной сис­теме объективно не заинтересованы в утверждении либерального политико-экономического порядка, поскольку его обеспечение тре­бует не только политического лидерства, но и готовности использо-

вать государственные ресурсы для достижения не всегда конкрет­ных и очевидных транснациональных интересов. Следовательно, данные «центры» предпочтут использовать свои ресурсы как инст­рументы экономического и политического давления в отношениях с более слабыми государствами. Еще одно условие возникновения и успеха либеральной политико-экономической системы — наличие общих интересов между ведущими экономическими державами ме­ждународной системы. Эти страны должны быть непреклонны в своем стремлении способствовать распространению рыночной эко­номики, признавая при этом лидерство неформального «гегемона». Таким образом, основные характеристики мира, описываемого и изучаемого теорией гегемонистической стабильности, могут быть конкретизированы в следующих терминах: гегемония, либеральная идеология и общие интересы.

Гегемония (или лидерство) базируются на общем убеждении в ее легитимности. Государства должны добровольно поддерживать данную систему, при которой одно из них играет роль лидера благо­даря своему особому статусу в международной политической систе­ме. Если у других стран имеются сомнения в том, что лидер дейст­вительно обладает этим статусом (или соответствует ему), а также, если им кажется, что страна-лидер использует свой особый статус в своих корыстных интересах, тогда система начинает ослабляться и оказывается неспособной выполнить свою историческую миссию.

Существовало два периода в истории, когда благодаря удачному сочетанию обстоятельств гегемонистическое лидерство существова­ло в то же время, когда на подъеме находился либеральный между­народный политико-экономический порядок. Первый период извес­тен под названием Эра Pax Brittanica. Эта эра началась со времени Венского конгресса (1815 г.) и закончилась под грохот пушек Пер­вой мировой войны (1914 г.). В течение столетия был создан сред­ний класс — основа демократического государства и либеральной экономики. В Великобритании принципы свободной торговли стали основой национальной экономической политики. В области эконо­мических отношений между великими державами взаимное сниже­ние тарифов и пошлин стало существенным шагом на пути к сво­бодной торговле по всему миру.

Второй период — Pax Americana — начался в 1945 г. после окончания Второй мировой войны, когда США заняли доминирую-

40 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

щую позицию в мировой политике. Основным элементом либераль­ного политико-экономического порядка стали: 1) НАТО и система военных блоков, созданных Вашингтоном в разных уголках плане­ты; 2) Организация европейского экономического сотрудничества (впоследствии — ОЭСР), положившая начало европейской эконо­мической интеграции; 3) Генеральное соглашение по торговле и та­рифам (ГАТТ); 4) Международный валютный фонд (МВФ) и Все­мирный банк (ВБ). Американское лидерство имело своим результа­том распространение американской версии демократии, рост меж­дународной торговли, а также в течение достаточно долгого перио­да времени — стабильность валютных курсов национальных денеж­ных единиц. Еще одним важным компонентом конструкции было обеспечение США международной безопасности (для стран Запа­да). Все эти элементы ослабляются в ходе финансово-экономиче­ского кризиса, разразившегося осенью 2008 г. и подрывающего ос­новы прежней однополярной системы, описываемой теорией геге-монистической стабильности.

Таким образом, рассмотрение основных элементов, обеспечи­вавших стабильность мировой системы прежде, а также их транс­формация под влиянием новых процессов в мире, и составляет суть либерального подхода к изучению эффективности дипломатии.

В зависимости от того, в рамках какой парадигмы ведется изу­чение эффективности дипломатической деятельности и путей ее по­вышения, мы можем ограничиться определенной сферой изучения дипломатии. Наше исследование показало, что наиболее перспек­тивным является сбалансированный подход, включающий в себя все три элемента оценки эффективности дипломатии. В дальнейшем мы уделим главное внимание объективным критериям оценки эф­фективности дипломатии. При этом мы считаем, что изучение в дальнейшем субъективных аспектов результативности дипломати­ческой работы имеет первостепенное значение и обладает подлин­ной научной новизной.

Дата добавления: 2015-08-10