С. И. Чернявский

Барышников Д. Н., Костюк Р. В., Ткаченко С. Л.

Эффективность дипломатии. СПб.: ВВМ, 2009. — 164 с.

ISBN 978-5-9651-0366-9

Книга посвящена проблематике эффективности дипломатии. К книге говориться об особенностях современной дипломатической службы, приво­дятся объективные критерии и субъективные оценки эффективности дипло­матии, анализируются приоритеты деятельности и степень эффективности дипломатических служб США, Великобритании, Франции, Канады, Индии, рассматриваются возможные направления повышения эффективности рабо­ты МИД Российской Федерации.

Книга рассчитана на специалистов по международным отношениям, по­литологии, истории и тех, кто интересуется актуальными проблемами совре­менной дипломатии.

О Барышников Д. Н., Костюк Р. В., Ткаченко С. Л., 2009

Середина первого десятилетия двадцать первого века оказалась
для России периодом существенной трансформации ее места в ми­
ре. Сомнительный с методологической точки зрения период «тран­
зита», фактически означавший неустойчивый и прерывистый про­
цесс становления российской государственности на новых полити­
ко-экономических основах, завершился^ Едва ли есть какое-то от­
дельное событие, знаменовавшее смещение России от прежнего
} «переходного», к нынешнему «устойчивому» состоянию всей систе-
1мы институтов государственного управления и гражданского обще­
ства. <Огожившаяся система государственной власти, в том числе в
) сфере внешней политики, отражает определенный консенсус элит и
общества относительно того, что именно входит в число приорите­
тов современной России, наполняет смыслом абстрактное понятие
«национальных интересов». Завершение формирования основ рос­
сийской дипломатии не означает, что существующее положение ве­
щей в ней является оптимальным. Услож н яющ а^ся_ар^штекту^а_^ш-
ровой политики и мировой финансово-экономический кризис ставят
перед институтами, действующими на международной арене, но­
вые, бо«ее сложные требования. ^
Одно из свидетельств нарастающих перемен — изменение со-⁴-'
держания понятия «дипломатия». Известное многие века, оно во
второй половине двадцатого столетия стало быстро обрастать новы­
ми характеристиками. В этот период ^утверждаются в качестве при­
оритетных сфер деятельности «народная дипломатия», «коммерче- /
екая дипломатия», «публичная дипломатия», «дипломатия регио­
нов». Одной из причин этого является рост числа акторов в сфере
международных отношений, а также их усиливающаяся взаимоза­
висимость. Пока рано говорить о коренной трансформации дипло­
матии — возвращение «силовой политики» в ходе грузино-осетин-

4 Д Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатам

ского конфликта в августе 2008 г. ясно показывает, что списывать в утиль многовековой опыт дипломатии как инструмента регулирова­ния конфликтных отношений между государствами пока рано, по­скольку этот конфликт вновь вернул в повестку дня российской по­литики вопросы войны и мира.

Данная публикация отражает результаты научно-исследователь­ского проекта «Эффективность дипломатии Российской Федерации в эпоху глобализации: разработка критериев оценки и перспективы их использования», который был инициирован факультетом между­народных отношений Санкт-Петербургского государственного уни­верситета. Это долгосрочный проект, целью которого является раз­работка оригинальных критериев, которые позволят оценивать дея­тельность дипломатической службы России в изменившихся меж­дународных условиях.

Глава первая. ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Объектом изучения проекта являются внешние факторы и внут­ренние процессы как в России, так и в некоторых других крупней­ших государствах планеты, которые вынуждают дипломатическую службу коренным образом изменить как практику своей работы, так и структуру организации для эффективного реагирования на дина­мично изменяющуюся международную среду. Рассматривая проект как долгосрочный и междисциплинарный по своей природе, мы стремимся по его завершению создать модель современной дипло­матической службы, ее структурных подразделений и главных на­правлений деятельности. Проект также направлен на изучение воз­можностей реализации «идеальной модели» в современных россий­ских условиях. Особое внимание уделяется анализу трудностей, с которыми неизбежно столкнется реформа дипломатической службы России.

Современные международные отношения предстают во все бо­лее многообразных и сложных формах. Продолжают развиваться и пересматриваться теоретические модели, растет популярность меж­дисциплинарного подхода к изучению новых явлений в междуна­родной сфере. Одновременно возникает необходимость адекватного перевода на русский язык и адаптации к системе категорий отечест­венной науки и внешнеполитической практики целого ряда понятий и наработок из зарубежного опыта. Назревает тенденция к размыва­нию общего понятийного аппарата и системы категорий в междуна­родных исследованиях, возрастает необходимость уточнять содер­жание, казалось бы, устоявшихся и общепризнанных понятий.

Указанные тенденции в полной мере относятся к области дипло­матии. Поэтому вводная часть нашего исследования призвана про­демонстрировать разнообразие подходов к базовым категориям в современной теории дипломатии, вывести и обосновать набор поня-

6 Д. Н. Барышников, Р. В. Краток, С. Л. Тт ченко. Эффективность дипломатии

тий и определений, которые будут использованы в последующих разделах.

Наше исследование посвящено изучению дипломатии на ее ны­нешнем этапе развития. В современных международных отношени­ях роль дипломатии постоянно возрастает, делая ее важнейшим эле­ментом взаимодействия государств и других акторов в рамках ми­ровой политико-экономической системы. Дипломатия во все века была важным элементом поддержания порядка в мире. Со времен древнегреческих городов-государств, через имперский Рим и поли­этническую Византийскую империю и вплоть до городов-госу­дарств в Средневековой Италии развитие дипломатической профес­сии развивалось постепенно, при этом она еще не рассматривалась как постоянная сфера профессиональной работы. Скорее, речь шла об ad hoc деятельности, которая дополняла военную и политиче­скую сферы управления государственной машиной, рассматривав­шиеся как приоритетные. Однако, после подписания в 1648 г. Вест­фальского мира и создания системы межгосударственных отноше­ний Нового времени, в которой главными акторами были признаны суверенные государства, дипломатия приобретает новую, сущест­венно более важную роль. Именно в эту эпоху в Европе формирует­ся имидж дипломатии как элитарной и неподконтрольной со сторо­ны общества сферы деятельности. Изучение этой профессии в пери­од до окончания Первой мировой войны, было делом крайне небла­годарным ввиду ее закрытости. Даже периодически публиковав­шиеся учебники по дипломатическому ремеслу (например, Франсуа де Кальера) или мемуары известных дипломатов не давали возмож­ности понять важнейшие приводные ремни этой профессии, ее внутренние правила.

Катастрофическая по своим последствиям Первая мировая вой­на поставила вопрос об ответственности политиков и дипломатов за ее развязывание в центр научно-политической дискуссии о причи­нах войны и уроках, которые следовало извлечь. Деятельность пре­зидента США Вудро Вильсона, лидеров Советской России и широ­кого общественного движения против «тайной дипломатии» при­несла на завершающем этапе мирового конфликта свои скромные, но исключительно важные плоды. Общественность стала больше знать о том, «как делается дипломатия», хотя это знание не дало ей рычагов влияния на закрытый мир взаимодействия внутренней и

Глава первая. Определения

внешней политики. В XX веке дипломатия стала несколько более транспарентной, в ней стало меньше элитарности, однако это мало повлияло на способность дипломатии предотвращать конфликты. Рычаги управления мировой политикой и межгосударственными от­ношениями все более переходили в течение двадцатого столетия в руки политических деятелей. Они сами стали заниматься диплома­тической практикой, создав новую и исключительно важную ее сферу: «дипломатию саммитов» или «дипломатию первых лиц». При этом, дипломатов по-прежнему обвиняли в неспособности пре­дотвратить конфликты и неумении их быстро урегулировать. Эти обвинения были зачастую «не по адресу», однако перекладывать от­ветственность за провалы в работе на своих политических руково­дителей дипломаты не решались.

Подлинный ренессанс дипломатическая деятельность и ее изу­чение экспертами переживают после окончания Холодной войны. В эпоху после окончания «великого противостояния» СССР и США дипломатия сумела более эффективно реализовать свои традицион­ные и вновь открывшиеся возможности. Среди них: постоянная поддержка связи между всеми значимыми политическими актора­ми; добыча, распространение и использование в практической рабо­те достоверной информации; способность проводить сложные пере­говоры и искать компромиссы. Эти направления деятельности были свойственны дипломатии и в прежние эпохи. Но только в последние десятилетия, когда круг акторов дипломатии расширился за счет «негосударственных институтов», в том числе международных ор­ганизаций, политических партий, национально-освободительных движений, корпораций, неправительственных организаций и т.д., деятельность дипломатов стала существенно более эффективной. Для того, чтобы разработать форму оценки эффективности, понять, как изменение функций и круга акторов влияют на ее рост или со­кращение, мы и предприняли данное исследование. Но нашему убе­ждению, оно должно касаться изучения как состояния дел в дипло­матической службе России и некоторых других государств, так и внешней среды, в которой национальные дипломатические службы действуют.

Сразу следует оговориться, что в нашем исследовании не рас­сматривается деятельность многосторонней дипломатии, реализуе­мой в рамках международных институтов. В современном мире су-

8 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

веренные государства остаются наиболее значимыми акторами, а министерства иностранных дел таких государств — самыми оче­видными институционально оформленными структурами, выпол­няющими традиционные функции дипломатии. В 1926 году на пла­нете существовало лишь 26 суверенных государств с собственными МИДами. Их рост в течение прошлого века был бурным: 47 госу­дарств в 1950 г. и 191 на рубеже нового века. Все эти государства взаимодействуют друг с другом при помощи дипломатических служб, проводят переговоры и решают политико-экономические за­дачи в конкурентной и даже временами во враждебной междуна­родной среде. Этот пласт взаимодействия остается наиболее значи­мой частью дипломатической деятельности на планете. Но мы убе­ждены в том, что по мере изучения эффективности дипломатии мы сможем поставить в исследовательскую повестку дня вопрос об эф­фективности многосторонней дипломатии. Так, формируемая ди­пломатическая служба Европейского Союза представляется важным объектом исследования.

Усложнение процессов на международной арене в течение по­следних двух десятилетий во многом изменило взгляды экспертов на магистральные направления развития глобальной политико-эко­номической системы. Так, идея о том, что на смену суверенным го­сударствам вестфальского типа, руководствующимся своими нацио­нальными интересами при позиционировании на международной арене, приходит более размытое «международное общество», уже не рассматривается как доминирующая. У сохранения за суверен­ным государством особого статуса в мировой политике есть множе­ство последствий. Нас в данном исследовании будет интересовать одно из них: трансформация дипломатической профессии в рамках приоритетов «национального государства» над любыми другими, включая субнациональные и наднациональные. Соответственно, по­иск путей повышения эффективности дипломатической работы дол­жен проводиться в традиционных рамках взаимодействия госу­дарств на двухсторонней или многосторонней основе.

Прежде чем мы обратимся к вопросу об оценках эффективности дипломатической деятельности, следует остановиться на ключевом для нас вопросе: что мы рассматриваем в качестве объекта нашего исследования? Иными словами: что такое «дипломатия»? Как сле­дует понимать «эффективность» применительно к дипломатии?

Глава первая. Определения

Наиболее общее определение «дипломатии» с точки зрения науч­ной дисциплины «международные отношения» требует нас отнести ее к ряду направлений деятельности по регулированию межгосудар­ственных (транснациональных) отношений между суверенными стра­нами и другими субъектами таких отношений. Причем дипломатия, так же как писанные и неписанные правила поведения на междуна­родной арене, баланс сил, силовая (державная) политика, выступает как элемент поддержания порядка в данной сфере с древнейших вре­мен, известных нам по письменной истории человечества.

В международных отношениях термин «дипломатия» является одним из наименее противоречивых и дискуссионных. В отличие от «суверенитета», «национализма», «империализма» или «силы», ди­пломатия традиционно рассматривалась как такая область практи­ческой деятельности на международной арене, которую трудно оха­рактеризовать. Но, и особой необходимости в таком определении также не было, поскольку казалось очевидным, чем именно профес­сионалы (дипломаты) на практике занимаются. Поэтому диплома­тия включала в себя все более широкий спектр характеристик, на­блюдений о сущности профессии, и в результате этого оставалась сама «неопределенной» с требуемой степенью четкости. Тем не ме­нее, мы планируем-рассмотреть наиболее значимые подходы к ди­пломатии.

Первый из таких подходов, используемый буквально повсемест­но, мы лишь назовем, но анализировать его не станем. Речь идет о дипломатии как синониме внешней политики. Все же следует отме­тить, что политические деятели и журналисты, которые в силу своей профессиональной деятельности сталкиваются с «дипломатией», час­то воспринимают ее как примерно то же самое, что и внешняя поли­тика. Очевидно, что здесь происходит досадная подмена понятий.

Второй подход отражает значительно более древнее толкование дипломатии, характеризующее поддерживаемые согласно определен­ным нормам отношения между двумя политическими структурами. Взаимодействие между ними может регулироваться нормами нацио­нального законодательства, однако даже самое совершенное нацио­нальное законодательство не в состоянии предусмотреть все случаи во взаимоотношениях государств и иных акторов на международной арене. Данные отношения могут характеризоваться конфликтностью, наличием различных и трудно совместимых интересов. В этом слу-

10 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

чае и возникает потребность опереться на нечто более широкое и гибкое, чем свод норм закона. И такую функцию может выполнять дипломатия. На международной арене, в отношениях между полити­ческими структурами, которым свойственен равноправный (хотя бы в теории) статус, только дипломатия является механизмом выстраи­вания отношений, особенно на первых этапах взаимодействия акто­ров, представляющих независимые государства.

Третий подход акцентирует внимание на практике проведения переговоров между суверенными акторами международных отно­шений, в том числе между двумя государствами. С момента возник­новения дипломатической практики, именно переговоры стали наи­более важной сферой профессиональной деятельности. Данная об­ласть переживает в последние десятилетия подлинный ренессанс. Он отразился в утверждении междисциплинарного подхода к изуче­нию дипломатических переговоров, вовлечении в изучение перего­воров специалистов по теории игр, экономической теории и полити­ке, психологии, социологии, политической науке. Награждение в 2005 г. Нобелевской премией по экономике Томаса Шеллинга, аме­риканского специалиста по военной стратегии и ядерному сдержи­ванию, разработавшего ключевые элементы переговорной позиции США на переговорах по ограничению вооружений с СССР, являет­ся одним из подтверждений этой тенденции.

Четвертый подход, утвердившийся как отдельная сфера дипло­матической деятельности относительно недавно, расширяет рамки дипломатии на переговорный процесс, в котором участвуют не только признанные друг другом суверенные государства, но и дру­гие политически значимые образования — «освободительные дви­жения», ТНК, политические партии и их объединения, международ­ные правительственные и неправительственные, а также благотво­рительные организации. Их «дипломатия» пока не рассматривается как нечто, «полноценное». Для ее характеристики даже введен в оборот о многом говорящий термин — «парадипломатия». Он со­держит в себе взгляд на интересующую нас сферу деятельности как на «дипломатию на этапе становления», не обладающую пока теми качественными характеристиками, какие есть у полноправной и полноценной дипломатии суверенных государств или же реализуе­мой суверенными странами многосторонней дипломатии в рамках международных организаций.

Пятый подход носит в высокой степени инструментальный ха­рактер, поскольку понимает дипломатию как бюрократическую ма­шину, лежащукГв основе процесса международного сотрудничест­ва. Взаимодействие государств и других политических акторов на международной арене требует создания и поддержания в рабочем состоянии большого числа институциональных и организационных структур, в число которых мы можем отнести штаб-квартиры мини­стерств иностранных дел в своей стране, их представительства в других регионах своего же государства, посольства, консульства и представительства за границей, утвердившиеся и лишь изредка пе­ресматриваемые правила процедуры, дипломатический протокол и иммунитет.

Еще один, шестой подход, делает акцент не на какой-то кон­кретной сфере деятельности внутри своего государства или далеко за его пределами, а н^особенностях профессионального поведения, выступая в качестве синонима таких характеристик личности, как такт, интеллигентность, терпение и сопереживание. Во многом, та­кие характеристики основаны на поверхностном взгляде на то, чем же в действительности занимаются люди, вовлеченные в сферу ди­пломатии. Как правило, последние склонны приписывать себе и своим коллегам по профессии именно такие высокие и благородные свойства, что не мешает им демонстрировать весь спектр позитив­ных и негативных свойств человеческой натуры. Однако, обрастая за прошедшие столетия традициями, мифами и даже определенны­ми стереотипами, дипломатия тщательно культивирует такое вос­приятие, которое выгодно отличало представителей этой профессии от их коллег в лице чиновников на внутригосударственной службе, военных или политических деятелей. В настоящее время характери­стика человека как «дипломатичного», безусловно, является ком­плиментом, даже если по сути своей это крайне противоречивый комплимент.

Седьмой подход определения дипломатии включает рассмотре­ние ее как подразделения внешнеполитической службы государст­ва. На наш взгляд, это крайне сомнительный способ понять суть фе­номена «дипломатия», и сложно найти экспертов, которые бы одно­значно согласились с тем, что он существует как достойный анализа объект. Однако с проявлениями данного варианта определения ди­пломатии мы встречается всякий раз, когда делается попытка раз-

12 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

граничить интересы «дипломатии» от других сфер профессиональ­ной деятельности за пределами национальных границ изучаемой страны, включающих в себя темы военной безопасности и обороны, разведывательной работы, продвижения национальных экономиче­ских интересов, пропаганды и пиара.

Наконец, последний, восьмой подход в нашем анализе дипло­матии является самым размытым, но и наименее противоречивым. Под этим толкования дипломатии мы склонны понимать то, чем занимаются профессиональные дипломаты, т.е. дипломатию как профессию. Причем нас интересует не столько абстрактная про­фессия, неизменная со времен Франсуа де Кальера и Абрама де Викфора, сколько весь тот широкий спектр задач, который еже­дневно возникает «поверх государственных границ» и решается усилиями людей, которым свойственны невоенные методы веде­ния дел и разрешения споров, а также акцент на переговорах вме­сто принуждения.

В нашем исследовании мы будем исходить из сохраняющейся уникальной роли суверенных независимых государств как системо­образующих акторов международных отношений. Несмотря на серьезную конкуренцию со стороны транснациональных корпора­ций и отчасти неправительственных организаций, система межгосу­дарственных отношений, основанная на международном праве, все еще позволяет различать вопросы внутренней и внешней политики и в принципе отличать международные отношения от «немеждуна­родных». Ключевую роль в качестве институтов и инструментов внешней политики государств сохраняют конституционные органы внешних сношений. Вместе с тем, пока сохраняется международная системообразующая роль государств, к сфере их внешней политики, влиянию, авторитету и имиджу на международной арене неизбежно следует относить:

V

• международную деятельность неконституционных и неспе­циализированных государственных органов (внешние под­разделения министерств, ведомств, региональных органов государственной власти), включающую в себя элементы тра­диционной дипломатии;

встроенную в систему государственных интересов или, как минимум, не противоречащую им систему международных связей и интересов частного бизнеса;

• координируемые (контролируемые) государством междуна­родные связи неправительственных организаций.

Таким образом, корневое, самое общее определение диплома­тии, используемое в данном исследовании, будет отражать наличие общего стержня в международной деятельности многообразных ак­торов — наличие единых, надкорпоративных, действительно, на­циональных интересов, а также схожих средств и методов их дости­жения. ДИПЛОМАТИЯ — совокупность правительственных и неправительственных институтов, несиловых¹ инструментов и I средств, используемых нацией для защиты своих интересов в международных отношениях, участия в региональных и гло­бальных интеграционных процессах.

Дипломатия государства, часто определяемая как «дипломатия в строгом смысле», нами понимается как ОФИЦИАЛЬНАЯ ДИПЛО­МАТИЯ — система институтов государственной власти (конститу­ционные органы внешних сношений) и их деятельность по реализа­ции внешнеполитического курса государства. Таким образом, офи­циальная дипломатия является ключевым элементом дипломатии в широком понимании. К субъектам официальной дипломатии, как известно, относятся институты Главы государства, Правительства и Парламента. Отдельные министерства и ведомства, за исключением Министерства иностранных дел, к системе официальной диплома­тии отнесены быть не могут, кроме тех случаев, когда высшими ор­ганами государственной власти на них специально возлагаются ди­пломатические задачи или поручения, соответствующие их профи­лю (военный и военно-морской атташат, торговые представительст­ва и т. д.).

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА — специализированное.ведомство внешних сношений в системе государственной ис­полнительной власти и его деятельность по реализации внеш­ней политики государства. Иными словами, категория дипломати-

Именно несиловых, а не невоенных, т. к. в определенных случаях вооружен­ные силы могут быть использованы в чисто дипломатических целях. Например, де­монстративные военные учения у границ недружественного государства, учебные полеты стратегической авиации, усиление корпуса военных атташе в определен­ных странах и т. д.

14 Д. К Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава первая. Определения

ческой службы отражает специфические, связанные с внешней по­литикой, полномочия, структуру и место внешнеполитического ве­домства в системе государственной службы. Таким образом, «ди­пломатическая служба» является понятием, включенным в понятие «официальная дипломатия», а также отражающим специальное на­значение и профессиональный статус учреждений и служащих внутри специализированного внешнеполитического ведомства.

В условиях, когда система федеративного государственного уст­ройства диктует необходимость разделения полномочий между цен­тральными и региональными органами власти, возникает необходи­мость распределения компетенций с учетом общенациональных и региональных интересов. Разумеется, официальная дипломатия и дипломатическая служба как традиционная сфера суверенных прав государства и показатель действительно независимой внешней по­литики остается за центральной властью. Вместе с тем, растущая активность регионов различных государств во взаимоотношениях друг с другом в области экономических и культурных связей, при­граничного сотрудничества дают право рассуждать о встроенное™ внешних сношений на официальном субгосударсвенном уровне в систему внешней политики и дипломатии государства. К такой же, ограниченной рамками своих полномочий парадипломатии следует отнести внешние связи центральных и региональных органов ис­полнительной власти: контакты по линии министерств, госучрежде­ний и т. д. Таким образом, ПАРАДИПЛОМАТИЯ — 1) межрегио­нальное сотрудничество между административно-территори­альными единицами сопредельных государств, а также созда­ние в этих целях различных сообществ международного транс­граничного сотрудничества; 2) внешние связи по профильной линии министерств, ведомств и учреждений в системе исполни­тельной власти государства.

Одним из активно внедряемых инструментов официальной ди­пломатии и парадипломатии некоторых крупнейших государств, а также активно разрабатываемой категорией в теоретическом аспек­те является ПУБЛИЧНАЯ ДИПЛОМАТИЯ, т. е. комплекс мер, используемых официальной дипломатией, направленных на изучение и информирование зарубежной массовой аудитории, а также влияние на общественное мнение за рубежом с учетом собственных государственных интересов. В условиях растущих

возможностей информационных технологий и их использования во внешнеполитической сфере публичная дипломатия способна занять особое место в системе официальной дипломатии или даже потес­нить ее. Пока же публичная дипломатия имеет скорее инструмен­тальный, нежели институциональный характер, но при этом актив­но используется на всех уровнях официальной дипломатии.

Наименее разработанной в концептуальном плане и во многих случаях слабо связанной с официальной дипломатией остается НА­РОДНАЯ ДИПЛОМАТИЯ, т. е. неполитическая деятельность неправительственных организаций и частных лиц, направлен­ная на развитие научных, культурных, образовательных, эколо­гических и других социально значимых контактов за рубежом.

Взаимосвязь рассмотренных категорий можно было бы отобра­зить так, как это представлено ниже на рисунке.

ДИПЛОМАТИЯ

---

Дата добавления: 2015-08-10