Ведомства стран мира в XXI В. : приоритеты деятельности и эффективность

§ IV. 1. ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

Место и роль дипломатии США и Государственного департа­мента (ГД) в системе органов государственной власти во многом определяется историческими особенностями возникновения и раз­вития специализированного внешнеполитического ведомства в этой стране.

Стоит напомнить, что в отличие от крупных государств Европы, США к моменту обретения независимости не имели собственной / традиции в том, что касается институтов суверенной государствен­ной власти и, тем более, внешней политики. В период Войны за не­зависимость 1775-1781 гг. дипломатические функции исполнялись представительскими органами власти и напрямую подчинялись за­конодателям. В январе 1781 г. Конгресс учредил Департамент по, иностранным делам, состоящий из самих членов Конгресса, кото­рый и руководил всеми внешними делами молодого государства⁷.

Конституцией США 1787 г. устанавливались ключевые полно­мочия Президента в области внешней политики как руководителя государства и одновременно главы исполнительной власти. Естест­венным в этой ситуации стало переподчинение Департамента Кон­гресса по иностранным делам Президенту и преобразование его в 1789 г. в Государственный департамент. В Конституции США весь­ма пространно говорится о содержании президентских полномочий

⁷ Матвеев В. М. Дипломатическая служба США // Торкунов А. В., Ильин М. В., Колосов Ю. М. и др. Дипломатия иностранных государств. — М.: РОССПЭН, 2004, с. 9.

42 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

в области внешней политики,⁸ но в ней не определены пределы ком­петенции и разграничение полномочий между исполнительной вла­стью и Конгрессом. ГД отводится особое место в иерархии ве­домств исполнительной власти Соединенных Штатов: внешнеполи­тическое ведомство было первым в системе исполнительной власти, чье учреждение было законодательно оформлено 27 сентября 1789 г. С тех пор глава ГД — Государственный Секретарь — явля­ется первым среди членов Правительства США {Cabinet), кому над­лежит исполнять обязанности Президента в случае недееспособно­сти или утраты верховных полномочий первыми лицами государст­ва⁹. Такой высокий политический статус в системе власти США де­лает Государственного секретаря также обладателем огромных вла­стных полномочий помимо тех, которые вменяются в обязанность ГД. Главное из них — традиционно тесное сотрудничество Госу­дарственного Секретаря и Президента США при определении курса внешней политики государства.

С первых лет существования дипломатической службы США обозначилась ее самая заметная отличительная черта по сравнению с дипломатией Старого Света. Отсутствие профессиональной ди­пломатической школы, традиций и опыта работы специального ве­домства в системе исполнительной власти привели к тому, что не были созданы условия для становления карьерной дипломатической службы. Нежелание повторять опыт ведущих европейских держав в

⁸ «Он [Президент] правомочен по совету и с согласия Сената заключать меж­
дународные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих
сенаторов; он по совету и с согласия Сената назначает послов, других официаль­
ных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должност­
ных лиц Соединенных Штатов, назначение которых Конституцией не предусмат­
ривается в ином порядке и должности которых устанавливаются законом» // Кон­
ституция США 17 сентября 1787 г, Статья II, Раздел 2.

⁹ Согласно т. н. Акту о Президентской преемственности (Presidential Succes­
sion Act) 1772 г., Государственный Секретарь исполнял обязанности Президента
США в случае невозможности сделать это Вице-президентом (Vice-President), Ис­
полняющим обязанности спикера Сената (President pro tempore of the Senate) и
Спикером Палаты представителей (Speaker of the House of Representatives). Дейст­
вующий Акт о Президентской преемственности 1947 г. подтвердил этот порядок
«наследования» верховной власти в США.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 43

плане профессионализации дипломатии в первую очередь объясня­ется тем, что первые государственные деятели и дипломаты США — Дж. Адаме, Т. Джефферсон, Б. Франклин — решали внешнепо­литические задачи нового государства, опираясь на собственные знания и таланты.

В XIX - начале XX вв. превращение США в одну из ведущих мировых держав привело американские власти к необходимости профессионализации дипломатической службы. В 1905-1916 гт. по инициативе президентов Т. Рузвельта, У. Тафта и Конгресса был введен конкурсный критерий при приеме на дипломатическую службу. По окончании Первой мировой войны была создана «Загра­ничная служба США», которая со временем интегрировалась в ГД в качестве службы кадровых дипломатов.

Начало холодной войны привело к усилению и активизации об­щегосударственных и специальных ведомств в области внешней по­литики: Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопас­ности стали серьезными конкурентами ГД, утрачивавшему рычаги по координации всей внешнеполитической деятельности государст­ва, тем более, что Президент и Конгресс остались при собственных, весьма обширных полномочиях в области внешней политики. В 1980 г. с принятием Конгрессом Закона о Заграничной Службе США роль карьерных дипломатов была значительно повышена, по­лучили они и большую защиту в социальном плане. Тем не менее, практика политических назначений в высший и средний руководя­щий состав ГД остается весьма распространенной и сегодня, когда роль ГД как координатора всей внешней политики не вызывает со­мнений в условиях открытого стремления США к сохранению сво­его глобального лидерства и использованию с этой целью новейших политических технологий.

Внешнеполитические полномочия органов государственной власти США Традиционно Соединенные Штаты рассматриваются как эталон республики с сильной президентской властью, что авто­матически должно означать ограничения власти законодательной. Однако в действительности соотношение полномочий исполнитель­ной и законодательной власти в США образует сложный механизм взаимного влияния, контроля, сдержек и противовесов. В полной мере это относится к сфере внешней политики и дипломатии как

44 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 45

комплексу инструментов и методов по реализации национальных интересов.

/ Президент и Конгресс США обладают полномочиями в области внешней политики, описанными в Конституции в довольно общих терминах¹⁰. Как отмечает Э. Корвин: «Конституция ограничивается тем, что предоставляет Президенту известную власть в области на-

| ших внешних сношений, такой же общий набор полномочий пре­доставлен Конгрессу. Какой же из институтов будет иметь решаю­щий голос в определении курса американской нации, обуславлива­ется самим обстоятельствами и проблемами, которые необходимо разрешить».¹¹ Исторические примеры взаимодействия президент­ской Администрации и палат Конгресса приводят к выводу о том, что определяющим фактором в том, какая из ветвей власти будет иметь преимущество в конкретном случае принятия внешнеполити­ческого решения, военного или дипломатического действия, являет­ся политическая инициатива., Палаты Конгресса вместе и по отдельности выступают как ак-

/торы внешней политики от законодательной власти в целом. Одна­ко и в Сенате, и Палате Представителей существуют специализиро­ванные комитеты, во многом по структуре своей схожие с внешне­политическими органами исполнительной власти.

В составе Палаты Представителей Конгресса США существует Комитет по иностранным делам. Его полномочия в полной мере отражают ту роль, которую во внешней политике страны играют Палаты и Конгресс в целом:

• отношения Соединенных Штатов с иностранными государ­
ствами в целом;

• приобретение земли и недвижимости для американских ди­
пломатических представительств и действия законов США
за рубежом;

• установление государственных границ между США и ино­
странными государствами;

• экспортный контроль, включая нераспространение ядерных
технологий и оборудования;

• иностранные займы;

• международные торговые договоры (за исключением касаю­
щихся сахара), включая договоры по сотрудничеству в об­
ласти ядерных технологий и оборудования;

• международные конференции и конгрессы;

• международное образование;

• военная интервенция за рубежом и объявление войны;

• дипломатическая служба;

• иностранные займы;

• меры по укреплению коммерческих связей и защита интере­
сов американского бизнеса за рубежом;

• международная экономическая политика;

• вопросы нейтралитета;

• защита американских граждан за рубежом и вопросы экспат­
риации;

• вопросы торговли с враждебными государствами:

• иностранные займы;

• вопросы Организации Объединенных Наций и организаций
семьи ООН.¹²

В структурном плане Комитет состоит из семи подкомитетов, в каждый из которых в Конгрессе 110-ого созыва входит от 8 до 19 конгрессменов. Специализация подкомитетов отвечает проблем­ному и географическому принципам, что в свою очередь сближает структуру Комитета по иностранным делам Палаты со структурой внешнеполитического ведомства в системе исполнительной власти.

Ключевой структурной единицей Сената в области внешней по­литики является Комитет по иностранным делам. Созданный в 1816 г., он является одним из первых постоянных комитетов в структуре верхней палаты Конгресса. Прямой обязанностью коми­тета является надзор за такими внешнеполитическими ведомствами в системе исполнительной власти, как ГД, Американское агентство

¹⁰ Конституция США 17 сентября 1787 г, Статьи I-II.

¹¹ Corvvin E. S. The President, Office and Powers, 1787-1957. — N.-Y.: New York
University Press, 1957. p. 171 // Cit. by: Grimmett R. F. Foreign Policy Roles of the
President and Congress. — Foreign Press Center Report from 1 June 1999 //
http://fpc.state.gOv/fpc/6172.htm

¹² Rules of the House of Representatives // One Hundred Tenth Congress. — March
11,2008, p. 7.

¹³ Subcommittees — House of Representatives // subcommittees

46 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 47

международного развития (USAID), Корпорация «Вызов тысячеле­тия». Комитет рассматривает и утверждает дипломатические назна­чения, ратифицирует при необходимости международные догово­ры, инициирует слушания в Сенате по международным проблемам, выступает с законодательными инициативами в области внешней политики. В Сенате Конгресса 110-го созыва Комитет по междуна­родным делам имеет 19 сенаторов и восемь подкомитетов¹⁴. Спе­циализация подкомитетов так же, как и в Палате Представителей, сформирована по географическому и проблемному признакам.

Президент США совмещает роль главы государства и главы Ад­министрации (Cabinet). Таким образом, он выступает в роли высше­го должностного лица, формулирующего стратегическую внешне­политическую линию государства и одновременно в личном качест­ве реализующего ее на высшем уровне от имени Соединенных Шта­тов. Как глава исполнительной власти Президент осуществляет пря­мое руководство деятельностью всех специализированных ведомств и правительственных структур в области внутренней и внешней по­литики.

Вице-президент США — исторически сложившийся институт «второго номера», «запасного игрока» в системе высшей государст­венной власти. Объем полномочий вице-президента как второго ли­ца в стране в штатных условиях во многом определяется конкрет­ными обстоятельствами, договоренностями в период предвыборной кампании и личными взаимоотношениями между двумя высшими должностными лицами. Так, известно, что А. Гор был одним из главных советников Президента Б. Клинтона по вопросам внешне­политической стратегии, мировой экономики и экологическим про­блемам. Тем не менее, роль вице-президента в американской дипло­матии на высшем уровне не всегда явная. Из устоявшихся к настоя­щему времени внешнеполитических функций вице-президента США можно отметить следующие:

• церемониальные (президентские);

• встречи и переговоры с главами иностранных государств;

• выполнение специальных дипломатических миссии от име­ни Президента.¹⁵

В условиях предвыборной президентской гонки 2008 г. выбор кандидата в вице-президенты обоими кандидатами в президенты во многом зависел от внешнеполитической компетентности соискателя второй высшей государственной должности в стране. Так выбор Б. Обамы в пользу Председателя Комитета Конгресса по международ­ным делам Дж. Байдена был определен как раз тем, что многолет­ний опыт и авторитет в дипломатических кругах сенатора от Дэла-вера компенсировали то обстоятельство, что внешняя политика и международные отношения являлись проблемным полем для канди­дата от Демократической партии.¹⁶

Администрация Президента США является одновременно выс­шим органом исполнительной власти и в этом качестве осуществля­ет внутреннюю и внешнюю политику страны под руководством гла­вы государства и вице-президента, являющегося одновременно формальным главой (спикером) Сената. Пятнадцать департаментов, включая Государственный Департамент, являются аналогами феде­ральных министерств в большинстве других стран федеративного административно-территориального устройства. Внешнеполитиче­ские полномочия в рамках своего профиля, как представительские, так и связанные с процессом принятия и реализации решений, име­ет практически каждый из департаментов, поэтому мы приведем в качестве примеров лишь некоторые из них.

Департамент обороны как аналог министерства обороны — од­но из ключевых ведомств системы исполнительной власти, влияю­щих на процесс принятия внешнеполитических решений и участ­вующих в их воплощении. Структура Департамента обороны вклю­чает в себя Офис Первого заместителя Секретаря по обороне (мини­стра) по политическим вопросам {Undersecretary of Defense Policy), подчиненного напрямую второму лицу в ведомстве — Первому за­местителю Секретаря по общим вопросам {Deputy Secretary of De­fense). В обширном списке функций Офиса, который свидетельству-

¹⁴Committee membership

http//www.senate.gov/general/committee membership/committee member­ships SSFR.htm.

¹⁵ See: Vice President of the United States (President of the Senate)//
http://www.senate.gov/artandhistory/history/common/briefing/Vice_President.htm#2

¹⁶ The New-York Times, 23/08/2008.

48 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

ет о весьма существенной роли всего оборонного ведомства в об­ласти внешней политики, среди прочих содержатся следующие пол­номочия:

• оказывать помощь и советовать Секретарю и Первому замес­
тителю Секретаря по обороне по общим вопросам в области
национальной безопасности, оборонной политики и межве­
домственной координации;

• представлять Департамент обороны при межведомственном
взаимодействии в вопросах совместного ведения с Советом
национальной безопасности, Государственным Департамен­
том, другими департаментами;

• развивать политику участия Департамента обороны в между­
народных переговорах по вопросам обороны, безопасности,
контроля за вооружениями;

• развивать политику участия Департамента обороны в со­
трудничестве с правительствами союзных и других ино­
странных государств, их военными ведомствами, а также ме­
ждународными организациями;

• развивать политику участия Департамента обороны в вопро­
сах международного военного и военно-технического со­
трудничества в интересах Департамента;

• развивать политику участия Департамента обороны в во­
просах стратегического планирования, военных программ
и т. д.'⁷

Аппарат Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам состоит из нескольких структурных под­разделений под руководством его заместителя — Главного помощ­ника Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам (Principal Deputy Undersecretary of Defense):

• Отдел международной безопасности;

• Отдел глобальной безопасности;

• Отдел спецопераций и конфликтов низкой интенсивности;

• Отдел национальной обороны и безопасности Западного по­
лушария;

Всего выделяется 21 пункт в т. н. "Responsabilities and Functions" // Department of Defense Directive (DoDD) 5111.01 —December 8, 1999.

• Отдел спецопераций и конфликтов низкой интенсивности.¹⁸
Число отделов не является постоянным. Их статус и функции

регулируются специальными директивами. Это относится и к Аппа­рату Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по полити­ческим вопросам.

Как видим, в структуре Департамента обороны присутствует це­лый комплекс подразделений, ответственных за политические ас­пекты обороны и военного сотрудничества. Широкие полномочия Офиса Первого заместителя Секретаря по обороне по политическим вопросам, политический вес и роль всего Департамента обороны в Администрации США свидетельствуют том, что военное ведомство не ограничивает свою зону ответственности исключительно вопро­сами обороны, но напрямую подключено к процессу принятия внешнеполитических решений, участвует в регулировании глобаль­ных и региональных проблем безопасности.

Департамент образования (Department of Education) был создан в 1980 г. путем слияния специализированных служб нескольких де­партаментов. Одним из офисов — ключевых структурных подразде­лений Департамента — является Офис по иностранным делам, под­чиненный непосредственно главе ведомства. С его помощью, при активном межведомственном взаимодействии, Департамент образо­вания вовлечен в масштабную работу по сотрудничеству в рамках 40 международных образовательных программ с общим бюджетом более 120 млн. долл.¹ Офис по иностранным делам осуществляет координационную деятельности других офисов Департамента (око­ло 2/3 от общего числа), участвующих в международных програм­мах и проектах. К основным направлениям и видам деятельности Департамента относятся:

• Международная образовательная неделя — совместная ини­
циатива с Государственным Департаментом. Главной целью
Международных образовательных недель, проводимых, как

¹⁸ For details see: Department of Defense Directive (DoDD) 5111.01 — December
8, 1999. DoDD 5111.7 — October 9, 1999; DoDD 5111.8 — February 3, 2000; DoDD
5111.10 —March 22, 1995; DoDD 3160.01 —August 25, 2008.

¹⁹ About International Affairs Office //
http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/about.html

50 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

правило, в ноябре, является организация широких образова­тельных обменов между учащимися, студентами, преподава­телями и ответственными чиновниками различных из раз­личных стран²⁰.

• Программа международных визитов — ежегодная организа­
ция визитов иностранных делегации различного состава и
профиля, а также индивидуальных визитов, основной целью
которых является профессиональное общение и развитие
контактов. Программа координируется Офисом по иностран­
ным делам, большинство иностранных участников програм­
мы подбирается Государственным Департаментом, посоль­
ствами, другими правительственными структурами. В сред­
нем, участниками программы становятся до 1500 человек бо­
лее чем из 50 стран. '

• Координация сотрудничества с международными организа­
циями — включает в себя активную роль Департамента в
обеспечении взаимодействия Администрации и, прежде все­
го, Государственного Департамента с международными пра­
вительственными организациями: ЮНЕСКО, ОЭСР, ОАГ,
АТЭС.²²

• Координация двусторонних соглашений с отдельными стра­
нами в настоящий момент распространяется на особые отно­
шения США в различных сферах образования с Бразилией,
Данией, Японией, Мексикой и ЕС.²³

• Межведомственное взаимодействие в области внешней по­
литики — представляет собой сложную систему координа­
ции внешнеполитических действий, при общем руководстве
со стороны ГД. Департамент образования, ответственный за
свой сектор, выступает в тесном сотрудничестве с USAID,
Департаментами обороны, труда, здравоохранения и соци-

²⁰ См. подробнее о Международной образовательной неделе 2008 г.: Interna­
tional Education Week 2008 // http://iew.state.gov

²¹ International Visitors //
http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/visitors.html

²² About International Affairs Office

²³ Bilateral Cooperation //
http://www.ed.gov/about/inits/ed/intemationaled/bilateral.html

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

ального развития, Советом национальной безопасности, На­циональным научным фондом и т. д.

Во взаимодействии с ГД и USAID опора на связи, возможности и профессиональные кадры Департамента Образования делается с учетом возрастающего значения публичной дипломатии и исполь­зовании официальными дипломатическими ведомствами потенциа­ла академического и образовательного сообщества, некоммерческих организации и СМИ для продвижения американских внешнеполи­тических приоритетов в гуманитарной сфере.

Роль ГД остается определяющей при координации внешней по­литики государства в целом. Вместе с тем, и Конгресс, и отдельные Департаменты, а также специализированные ведомства способны инициировать и развивать международную деятельность через меж­ведомственные программы, инициативы с использованием собст­венных профессиональных ресурсов и структуры международных подразделений соответствующей внешнеполитическим целям и за­дачам США.

На уровне Администрации существует постоянный межведом­ственный орган по вопросам национальной безопасности и внешней политики — Совет национальной безопасности (СНБ). Это совеща­тельный орган при Президенте, объединяющий представителей высших органов государственной власти и руководителей Департа­ментов в правительстве, ответственных за вопросы национальной безопасности и внешней политики. Возникнув в 1947 г., в годы хо­лодной войны СНБ постоянно усиливает свой вес и авторитет среди ведомств, ответственных за внешнюю политику. При этом его дея­тельность становилась все менее формализованной и в итоге напо­минает форум, где в штатном или чрезвычайном режиме обсужда­ются самые важные проблемы и принимаются принципиальные ре­шения в области безопасности и внешней политики. ⁵

Сегодня в СНБ, возглавляемый Президентом, в качестве посто­янных членов входят Вице-президент, Государственный Секретарь,

See: Interagency Cooperation // http://www.ed.gov/about/inits/ed/internationaled/interagency.html

²⁵ History of the National Security Council, 1947-1997 // http://www.whitehouse.gov/nsc/history.html

52 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Секретарь по финансам (министр), Секретарь по обороне и Совет­ник Президента по национальной безопасности, выполняющий функции секретаря СНБ. Кроме того, в качестве приглашенных уча­стников в работе СНБ принимают участие Глава Комитета началь­ников штабов (высшая должность в военной иерархии Министерст­ва обороны), Директор ЦРУ, а также ряд помощников и советников Президента по специальным вопросам.²⁶

Решения, принимаемые на заседаниях СНБ, сами по себе не имеют статуса юридически обязывающих от имени Администрации или лично Президента. Но их стратегическое значение для внешней политики и безопасности страны несомненно. Достаточно вспом­нить, что стратегические концептуальные документы Администра­ции Дж. Буша-мл. («Стратегия национальной безопасности», «На­циональная стратегия внутренней безопасности», «Национальная стратегия противодействия терроризму» и другие) обсуждались и разрабатывались именно в СНБ.²⁷

Вовлеченность многих Департаментов Администрации США и специализированных президентских структур (СНБ) в систему при­нятия внешнеполитических решений, наличие в их структуре круп­ных блоков, специально созданных для взаимодействия с ГД, и структурами Конгресса, существование специальных внешнеполи­тических программ, осуществляемых совместно с ГД, приводят к выводу об активном участии большинства институтов государст­венной власти на федеральном уровне в решении специализирован­ных дипломатических задач, в других странах традиционно принад­лежащих к сфере ответственности дипломатической службы. Об этом же свидетельствует большой процент чиновников среднего и высшего звена в структуре ГД, до этого занимавших различные по­сты в других Департаментах и ведомствах исполнительной власти. О том, насколько деятельность ГД зависит от профессиональной дипломатической службы, как в американском дипломатическом ведомстве поддерживается баланс между кадровым составом из

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

карьерных дипломатов и политических назначенцев, и как это свя­зано с оценками эффективности, и пойдет речь в следующем пара­графе.

Одной из специфических институциональных черт в организа­ции дипломатии США является деятельность Независимых феде­ральных агентств (Independent Federal Agencies). Их создание, юри­дический статус и полномочия регулируются Сенатом, издающим в каждом случае специальный федеральный закон. Специфика агентств заключается в их автономном статусе и полномочиях в от­ношении законодательной и исполнительной ветвей власти. Боль­шинство независимых федеральных агентств выполняют функции исполнительной власти, но при этом они не входят в состав депар­таментов и не подчинены ни одному из них.

Среди более чем двадцати федеральных независимых ведомств в США, три имеют прямое отношение к внешней политике и дипло­матии. Это Центральное разведывательное управление, Американ­ское агентство по развитию (USAID) и Американский корпус мира.

Безусловно, деятельность ЦРУ в области внешней политиче­ской разведки, в том числе, связанная с секретными операциями, изначально заставляет отнести это ведомство к разряду силовых. Вместе с тем, назначение и структура Директората по разведке {Directorate of Intelligence) — одного из четырех директоратов ЦРУ — отвечает тем широким полномочиям в области внешней политики, которыми обладает большинство ключевых органов го­сударственной власти в США. Директорат по разведке — цен­тральный аналитический орган ведомства и главный источник ежедневных секретных обзоров по ключевым вопросам двусторон­них межгосударственных отношений и проблемам мировой поли­тики, предоставляемых Президенту, членам СНБ и ряду других высших должностных лиц в Правительстве США.²⁸ В структуре Директората по разведке ЦРУ отражен тот же проблемно-геогра­фический принцип организации подразделений, что и в большин-

⁶ National Security Council // http://www.whitehouse.gov/nsc/ ²⁷ See: The National Security Strategy. — March, 2006; National Strategy for Com­bating Terrorism. — September 2006; National Strategy for Homeland Security. - Octo­ber 2007.

Речь идет о Всемирном обзоре по разведке (World Intelligence Review) и т. н. Ежедневном президентской сводке (President's Daily Brief). See: Intelligence & Analysis - Products // https://www.cia.gov/offices-of-cia/intelligence-analysis/prod-ucts.html

54 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 55

стве других ведомств исполнительной и законодательной власти, имеющих отношение к внешней политике.²⁹

USAID и Американский корпус мира являются мощными и дос­таточно автономными в административно-финансовом отношении ведомствами. Главной их целью является гуманитарная помощь и просветительская деятельность по всему миру от имени Правитель­ства США. Кроме того, USAID и Американский корпус мира во внешней политике США можно отнести к сфере публичной дипло­матии, так как политических, внешнеэкономических, представи­тельских и иных официальных функций от имени государства эти агентства не осуществляют, но самой своей деятельностью призва­ны поддерживать привлекательный и миролюбивый образ США.

Американский корпус мира (АКМ) ведет свою историю с 1961 г., когда решением Конгресса³⁰ было принято решение о созда­нии специального ведомства, чьей основной целью стала бы «защи­та мира и дружбы во всем мире [...], достигаемых во всех заинтере­сованных странах и регионах через деятельность мужчин и женщин — граждан США, имеющих квалификацию для работы за границей, в том числе в экстремальных условиях, и желающих служить с це­лью оказания помощи всем нуждающимся через деятельность ква­лифицированного персонала».³¹ Основной причиной создания Аме­риканского корпуса мира стало стремление Президента Дж. Кенне­ди улучшить образ США путем предоставления гуманитарной по­мощи и деятельности многотысячного корпуса добровольцев в странах «Третьего мира». Статус Федерального независимого агент­ства АКМ получил в 1981 г. и с тех пор десятки тысяч доброволь­цев более чем в 130 странах мира распространяют гуманитарную помощь, организуют тренинги различного уровня и профиля, ока­зывают другую поддержку. На сегодняшний день АКМ представлен в 74 странах мира, наибольшая часть деятельность добровольцев

приходится на сферу образования (36%). Возглавляет АКМ дирек­тор, назначаемый Президентом и утверждаемый Сенатом. Автоном­ный статус АКМ подтвержден законодательно, но Правительство США в лице обеих Палат Конгресса остается органом, курирую­щим деятельность АКМ. Общий надзор за деятельностью АКМ осу­ществляют Комитеты по иностранным делам обеих Палат. После терактов 11 сентября 2001 г., наряду с антитеррористическими ме­рами военного характера, Президент Дж. Буш-мл. инициировал ши­рокую кампанию по улучшению имиджа США на Ближнем Востоке и мусульманском мире в целом. В связи с этим было принято реше­ние удвоить число добровольцев в течение пяти лет и увеличить бюджет агентства.³³ С тех пор бюджет АКМ только возрастал и в 2008 г. достиг USD 30.8 млн., что составило 1% от т. н. государст­венного бюджета зарубежных операций.³⁴

USAID объединяет с АКМ схожесть задач, выполняемых в кон­тексте американской внешней политики: поддержка экономическо­го развития, сельского хозяйства, торговли, развитие процессов де­мократизации, предотвращение конфликтов, гуманитарная помощь и т. д.³⁵ При этом USAID принадлежит к числу автономных феде­ральных агентств, курируемых исполнительной властью, а именно — Государственным Департаментом, задающим общие внешнепо­литические ориентиры для его деятельности. Тесное взаимодейст­вие с дипломатическим ведомством накладывает отпечаток на структуру агентства и влияет на статус его сотрудников за рубежом. Так, в организационном плане агентство весьма близко к структуре ГД, сочетая в качестве структурных подразделений территориаль­ные и функциональные бюро.³ Сотрудники USAID присутствуют практически во всех зарубежных представительствах США, на них распространяются привилегии и иммунитеты, приравненные к при-

Из 13 Офисов в структуре Директората четыре специализируются на регио­нальных и экономических вопросах, шесть занимаются вопросами глобальной и транснациональной проблематики, три обеспечивают кадровую, административ­ную и техническую работу. See: https://www.cia.gov/ofFices-of-cia/intelligence-analy-sis/organization-1 /index.html

³⁰ The Peace Corps Act Public Law 87-293 (amended). - September 22, 1961.

³¹ Ibid.

Fast Facts — About Peace Corps // http://www.peacecoфs.gov/index.cfm?shell=learn.whatispc.fastfacts

³³ Peace Corps — Start Learning Now. Expert Knowledge Portal //
http^/wvyw.startleamingiww.com/articles/Peace-Corps.htm

³⁴ See: Fast Facts — About Peace Corps... Peace Corps — Start Learning Now. Ex­
pert Knowledge Portal...

Our work is better future for all // http://www.usaid.gov/ourwork/ USAID Organization // http://www.usaid.gov/aboutusaid/usaidorg.html

56 Д. И. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

вилегиям и иммунитетам дипломатов соответствующего ранга ("comparable in rank").³¹

Таким образом, место и роль федеральных независимых агентств во внешней политике и дипломатии США различны. ЦРУ и АКМ к дипломатической службе как таковой отношения не име­ют, и могут быть отнесены к инструментам парадипломатии. В слу­чае с USAID очевидна чрезвычайная близость в организационном и функциональном плане с ГД, т. е. тяготение к дипломатической службе, пусть даже вне официальной карьерной иерархии.

Государственный Департамент США как специализирован­ное дипломатическое ведомство. Конституционные полномочия Конгресса и исполнительной ветви власти во главе с Президентом в области внешней политики наделяют отдельными компетенциями в области дипломатии довольно большое число ведомств. Но роль ГД признается ключевой в двух самых важных аспектах: 1) консульти­рование и советы Президенту по вопросам внешней политики; 2) реализация внешней политики Администрации на постоянной осно­ве через осуществление дипломатических сношений с зарубежными государствами и международными организациями. В соответствие с национальными приоритетами в области внешней политики, дея­тельность ГД отвечает четырем ключевым задачам:

• защищать США и их граждан;

• продвигать по всему миру демократию, права человека и
другие общечеловеческие ценности;

• способствовать пониманию в мире американских ценностей
и политики;

• поддерживать американских дипломатов, сотрудников госу­
дарственных ведомств, других служащих в их деятельности
в стране и за рубежом.³⁸

Как указывалось выше, Государственный Секретарь США — должностное лицо президентской Администрации, имеющее осо­бый статус среди руководителей ведомств исполнительной власти. Это в первую очередь связано с историей становления ГД и инсти-

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 57

тутов государственной власти США в целом. Во-первых, среди пер­вых руководителей ГД в конце XVIII - начале XIX вв. особо выде­лялись яркие политические фигуры — наиболее близкие к Прези­денту, сами впоследствии занявшие высший государственный пост

__ Т. Джефферсон, Дж. Мэдисон, Дж. Монро, Дж. Квинси Адаме.³⁹

Таким образом, сложилась практика назначения на этот пост наибо­лее близких и влиятельных людей из окружения вновь избранного Президента. Эта традиция сохраняется по сей день. Так, из тридца­ти Госсекретарей, назначенных с 1898 по 2005 гг., только один яв-

Г 40

лялся представителем кадровой дипломатической службы.

Во-вторых, в первые годы своего существования полномочия ГД и его руководителя не ограничивались внешней политикой. К обязанностям ГД относились получение, публикация, распростране­ние и хранение законов США, подготовка и оформление назначе­ний, сделанных Президентом, подготовка и заверение копий доку­ментов собственной печатью, хранение Большой государственной печати, выдача патентов на изобретения, охрана авторских прав и т. д.⁴¹ Со временем большинство непрофильных функций было пере­дано другим ведомствам. Сегодня за ГД сохранились лишь почет­ная обязанность по хранению Большой государственной печати, а также обеспечение протокола Белого Дома, составление проклама­ций от имени Президента и ответы на запросы со стороны заинтере­сованных лиц и ведомств.⁴²

Государственный секретарь в личном качестве является глав­ным советником Президента по вопросам внешней политики. К не­посредственным служебным обязанностям Госсекретаря, устанав­ливаемым законодательно, относятся:

• полномочия в области международного образования и куль­
турного сотрудничества;

• деятельность в сфере информационной политики;

• решение вопросов иностранной помощи;

ADS 155 — Privileges, Immunities, and Tax Exemptions. — 11/09/2004, P. 2. ³⁸ Diplomacy — The US Department of State at Work // Department of State Publi­cation, June 2008, P. 1.

Secretaries of State 1789-2005 // http://www.state.gOv/r/pa/ho/po/1682.htm 2 Ibid

Frequently Asked Historical Questions // http://www.state.gOv/r/pa/ho/faq/index.htm ⁴² Ibid.

58 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

• предоставление продовольственной помощи;

• вопросы разоружения и контроля за вооружениями;

• наблюдение за осуществлением программ по линии Амери­
канского корпуса мира;

• координация и поощрение исследований в области общест­
венных наук;

• вопросы иммиграции и помощи беженцам.⁴

Структура Государственного Департамента отражает множе­ственность функций ведомства и то обстоятельство, что политиче­ские полномочия в сфере дипломатии рассредоточены между не­сколькими правительственными структурами США. Собственно карьерная дипломатическая служба внутри ГД (приблизительно 1/3 сотрудников)⁴⁴ замыкается в рамках Заграничной службы. Высшей и средний состав аппарата ГД составляют политические назначен­цы, а также служащие с опытом работы в других правительствен­ных ведомствах, неправительственных организациях, академиче­ских учреждениях и т. д. Из 11 руководителей высшего звена, вклю­чая Госсекретаря, на ноябрь 2008 г. только трое являлись кадровы­ми дипломатами.⁴⁵ Один из них — посол Дж. Негропонте — зани­мал должность Заместителя госсекретаря и руководителя аппарата ГД. Помимо функций главного советника по политическим вопро­сам и временному исполнению обязанностей Госсекретаря Замести­тель Госсекретаря «осуществляет общее руководство всеми адми­нистративными подразделениями Госдепартамента. Он отвечает за руководство внутриведомственным планированием, аттестацией и распределением ресурсов».⁴⁶ Подразделением, ответственным за ор­ганизацию внутренней жизни ГД, является Исполнительный секре­тариат, подчиненный напрямую Заместителю Госсекретаря.

Основными структурными единицами ГД являются территори­альные и функциональные бюро и офисы, курируемые Помощника-

U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1-Organization and Functions — 1 FAM 020 THE SECRETARY OF STATE. — 10.02.2008, P. 1 of 20.

⁴⁴ Матвеев В. М., Указ. соч., с. 13.

⁴⁵ Senior Officials // http://www.state.gov/misc/19232.htm

⁴⁶ U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1 — Organizations and
Functions — 1 FAM 030 OFFICE OF THE DEPUTY SECRETARY OF STATE. —
10.07.2008, P. 1 of 4.

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 59

ми Госсекретаря {Under Secretary of State). Ряд функциональных подразделений, связанных с планированием, протоколом, глобаль­ными проблемами и юридическими вопросами, подчинен непосред­ственно Заместителю Госсекретаря.

Особое место в структуре ГД занимает пост Директора по ино­странной помощи. Замещающий эту должность чиновник одновре­менно является руководителем USAID. С точки зрения служебной иерархии внутри ГД, пост Директора по иностранной помощи при­равнен к Заместителю Госсекретаря.⁴⁷

Заграничная служба (ЗС) США представляет собой сообщест­во профессиональных карьерных дипломатов в структуре ГД. Пер­воначально сфера ответственности Дипломатической службы огра­ничивалась подбором и рекомендацией послов и посланников для руководства заграничными представительствами. В результате при­нятия т. н. Акта Роджерса в 1924 г. Дипломатическая служба и Кон­сульская служба объединились в единую профессиональную Загра­ничную службу США. Современный статус и полномочия сотруд­ников ЗС регулируются специальным законом — Актом о загранич­ной службе 1980 г. Согласно этому документу, основными функ­циями ЗС являются:

• представительство интересов США в иностранных государ­
ствах и международных организациях и исполнение функ­
ций в соответствии с положениями и предписаниями Вен­
ских конвенций о дипломатических и консульских сношени­
ях, иных международных соглашений, участниками которых
являются Соединенные Штаты, законодательных актов
США, приказов, распоряжений и директив, выпущенных в
дополнение к данному закону;

• обеспечение реализации программ и осуществление деятель­
ности Государственного Департамента и других ведомств,
относящихся к внешней политике Соединенных Штатов;

• осуществление функций от имени других ведомств или пра­
вительственных учреждений (включая любой орган законо-

U.S. Department of State Foreign Affairs Manual Volume 1 — Organizations and Functions — 1 FAM 030 OFFICE OF THE DEPUTY SECRETARY OF STATE. — Ю.07.2008, PP. 1-2 of 4.

60 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в 61

дательной или исполнительной ветви власти), требующих

услуг Службы.⁴⁸

Последнее положение примечательно тем, что оно еще раз под­тверждает взаимозависимость и тенденцию к дублированию функ­ций в ведомствах и учреждениях Правительства США. По специ­альному представлению руководителей Департамента сельского хо­зяйства, Департамента торговли, а также USAID, служащие этих ве­домств включаются в состав ЗС для выполнения специальных функ-

Дата добавления: 2015-08-10