Другие виды публичной дипломатии Индии

Брэнд «Индия»

На основе сотрудничества Министерства торговли и промыш­ленности и Конфедерации индийской промышленности был создан специальный Фонд, главной целью которого является создание по­зитивного восприятия брэнда «Индия» в мировой экономической среде. В связи с этим Фонд устраивает различные кампании, вклю­чающие издание красочных брошюр, производство рекламной про­дукции, документальные фильмы, подчёркивающие растущую мощь экономики Индии и поощряющие международные инвести-ции.¹⁴³

⁴¹ http://mib.nic.in/informationb/ABOUT/frames.htm http: //al lindiaradio. ore/external. html

http://www.ibef.org/aboutus.aspx

Глава четвертая. Внешнеполитические ведомства стран мира в XXI в

Программы диаспоры

Учитывая, что 30 миллионов индийцев живут за рубежом, ин­ститутами публичной дипломатии Индии уделяется особое внима­ние поощрению диалога в среде зарубежных индийцев на благо го­сударственных интересов Индии. Федеральное правительство в Де­ли признаёт, что индийская диаспора в разных уголках планеты приносит экономические и финансовые выгоды своей бывшей ро­дине, и ввиду этого им на государственном уровне был иницииро­ван ряд программ. Среди них — «День диаспоры» как ежегодное событие, которое привлекает зарубежных индийцев к участию в развитии отношений с Индией стран проживания диаспоры. Это ме­роприятие включает лекции, дискуссии по широкому кругу вопро­сов, а также реализацию конкретных проектов сотрудничества. На­пример, учреждение «Заграничного индийского центра помощи» для привлечения инвестиций в Индию со стороны иностранных ин­дийских инвесторов. Программа «Знай Индию» направлена на при­влечение внимания молодежи индийского происхождения, прожи­вающей за рубежом, к индийской культуре и наследию.

Туризм

Используя рекламные кампании в СМИ, Министерство туризма привлекает внимание иностранный туристов к богатому культурно­му наследию Индии, предлагая различные виды отдыха: экологиче­ский туризм, посещение мест культурного наследия, спиритические паломничества, являющиеся особенно популярными в связи с бога­той религиозной историей Индии и её значением для индуизма и буддизма.¹⁴⁴

Дипломатия Болливуда

Индийское кино долгое время рассматривается в качестве само­го экстравагантного продукта индийского экспорта. Потребителями продукции мумбайского Болливуда являются, прежде всего, пред­ставители индийской диаспоры в разных уголках планеты. Однако у индийского кино, обладающего своеобразной эстетикой и вырази­тельностью, есть многомиллионная армия поклонников в других

¹ http://www.tourisminindia.com/zones/index.htm

144 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

странах, среди которых и Россия. В последнее время индийское ки­но стало не только символом, но и средством культурной диплома­тии. В 2008 году Пакистан отменил 43-летний запрет на индийские фильмы, тем самым, установив культурный обмен между двумя странами.¹⁴⁵ Подлинным триумфом индийской культуры и публич­ной дипломатии стало получение в феврале 2009 г. снятым в индий­ской эстетике и на индийском материале фильмом «Миллионер из трущоб» восьми премий «Оскар», включая главные номинации: «Лучший фильм» и «Лучший режиссер».

Тенденции в реформировании индийской дипломатии Основными тенденциями в индийской дипломатии последних лет является резкая смена приоритетов и ориентации. Если раньше Индия позиционировала себя как страна, выступающая с умеренно антизападной риторикой, то после завершения «холодной войны», негативные настроения были заменены на стремление к сотрудни­честву и сближению, в первую очередь с США.

Индия, прекрасно осознавая свой растущий экономический по­тенциал, пытается его конвертировать в рост политического влия­ния, при этом повышая свой международный статус путем примене­ния средств публичной дипломатии. Одной из основных целей Ин­дии в настоящее время является занятие места постоянного члена Совета безопасности ООН, что одновременно поднимет и престиж страны в глазах общественности, и придаст ей больший политиче­ский вес. В настоящее время Индия видит себя в качестве глобаль­ной державы с геополитическими интересами во многих частях све­та. Индия никогда официально не формулировала свои националь­ные интересы в каких-либо документах. Но для нас очевидно, что в настоящее время она находится на этапе формирования совершенно нового курса внешней политики, в том числе в отношениях с Росси­ей, Китаем и США. Движущим мотивом для руководителей Индии при этом является повышение эффективности своего вовлечения в мировые дела, укрепление мирового статуса великой азиатской страны.

¹⁴⁵ The curtain lifts for Bollywood in Pakistan// Asia Times. Feb 8 2008. (http://www.atimes.com/atimes/South_ Asia/JB08DfD5.html)

Глава пятая. СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ МИД И ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕГО РАБОТЫ

На протяжении столетий, особенно после создания в 1802 г. ми­нистерства иностранных дел Российской империи как важнейшего структурного элемента в структуре правительства страны, диплома­тия огромной державы выполняла множественные и крайне слож­ные функции. Вместе со своим государством российская диплома­тия пережила взлет влияния в первые годы правление Николая Пер­вого и крах, связанный с поражением в Крымской войне. Новый рост влияния на общеевропейские и мировые дела России/СССР пришелся на последнюю четверть девятнадцатого столетия, а затем на первые десятилетия после окончания Второй мировой войны. Были и досадные периоды поражений, когда влияние российской дипломатии ограничивалось кругом ближайших соседей, рассмат­ривавших Россию/СССР как военную угрозу и источник нестабиль­ности. Но важно отметить, что на протяжении столетий своей исто­рии дипломатическая служба России стремилась эффективно защи­щать и продвигать интересы государства, содействовать его военно-политическому и социально-экономическому развитию.

К 1913 г. Россией была создана разветвленная сеть дипломати­ческих и консульских представительств за границами своей страны. Так, если в 1758 г. существовало 11 российских загранучреждений, в 1868 г. — 102, в 1897 г. — 147, в 1903 г. — 173, то к началу пер­вой мировой войны Россия поддерживала дипломатические отно­шения с 47 странами и имела более 200 представительств за рубе­жом.

\j В 1914г. при министре иностранных дел С.Д.Сазонове был одобрен законопроект о новой структуре МИД Российской импе­рии, который, к сожалению, не был реализован в связи с началом

146 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава пятая. Современный российский МИД

Первой мировой войны. В годы Первой мировой войны перед МИД возникли новые задачи, и для их решения были предприняты неко­торые реформы. Так, в структуре дипломатического ведомства в де­кабре 1915 г. появилось новое подразделение — Юрисконсультская часть. Был создан также Особый отдел военнопленных, а в апреле 1916г. принимается решение об открытии Осведомительного отде­ла, перед которым была поставлена задача получения и разработки сведений «о развитии политической мысли в зарубежных странах», то есть, фактически в структуре МИД создается институт политиче­ской разведки и внешнеполитического анализа. Для поддержания постоянного контакта со Ставкой верховного главнокомандующего России была создана специальная Дипломатическая канцелярия.

В марте 1917г. Временное правительство предприняло некото­рые реформы в структуре и функциональных задачах МИД. По ини-/циативе новой власти были созданы Экономический и Правовой де­партаменты, а также шифровальная часть МИД.

После октябрьской революции 1917 г. в соответствии с Декре­том II Всероссийского съезда Советов от 26 октября (8 ноября) «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» был образован Народ­ный комиссариат по иностранным делам, во главе которого оказал­ся один из лидеров большевиков Л. Д. Троцкий. Работать с совет­ской властью согласилась лишь незначительная часть сотрудников министерства в Петрограде, а из многочисленного заграничного ап­парата и вовсе единицы, например, временный поверенный в делах в Испании Ю. Я. Соловьев и секретарь миссии в Португалии Р. Р. Унгерн-Штернберг.

В течение ноября 1917г. была проведена реорганизация МИДа в НКИД. К концу января 1918г. общее число сотрудников комисса­риата достигло уже 2000 человек. В мае 1918г. народным комисса­ром по иностранным делам стал политик и дипломат Г. В. Чичерин. В июне 1918 г. было утверждено Положение о работе НКИД РСФСР, определившее структурный состав ведомства и порядок ор­ганизации представительств за границей. В связи с образованием СССР НКИД РСФСР был реорганизован в Народный комиссариат по иностранным делам СССР. В 1923 г. было одобрено «Положение о НКИД СССР», которое формально просуществовало до 1995 г.

В течение 1920-х годов НКИД провел огромную работу по вы-' воду Советской России из политической изоляции, восстановле-

нию ее как признанного, равноправного и неотъемлемого субъекта международных отношений. В 1924 г. началась «полоса призна­ний» СССР, когда были установлены дипломатические отношения с Великобританией, Францией, Италией, Норвегией, Австрией, Швецией, Грецией, Данией, Японией, Китаем и Мексикой. Были заключены дружественные договоры с Афганистаном, Турцией, Ираном, установлены отношения с Хиджазом (Аравия). К началу

1924 г. дипотношения существовали с 10 государствами, а в

1925 г.— уже с 22.

В 1925 г. в соответствии с изменившимися условиями, выражав­шимися в необходимости перехода от «революционной диплома­тии» к поддержанию стабильных и взаимовыгодных связей с боль­шим числом капиталистических государств, была предпринята ре­организация структуры НКИД. Ее основное направление — увели­чение числа территориальных подразделений и веса экономическо­го отдела. Сложившаяся структура наркомата сохранилась до 1934 г.

В 1930 г. наркомом иностранных дел стал М. М. Литвинов. В.условиях образования очага войны в центре Европы вокруг нацист­ской Германии и нарастания военной опасности на Дальнем Восто­ке вследствие перехода Японии к политике агрессии в Тихоокеан­ском регионе, советская дипломатия выступала за создание системы сдержек и противовесов, в которой СССР мог бы эффективнее про­тивостоять другим центрам силы в мире, в том числе в Европе, на своих южных и восточных границах. Заметными шагами в утвер­ждении мирового статуса СССР и его дипломатии шагами явились установление дипотношений с США (1933 г.), вступление СССР в Лигу наций (1934 г.).

В мае 1939 г. главой НКИД был назначен В. М. Молотов. С его именем связаны такие по-прежнему остающиеся противоречивыми страницы российской дипломатии, как подписание в августе-сен­тябре 1939 г. пакта о ненападении с Германией, договора с нацист­ской державой и секретных протоколов, разделивших Восточную ¹ Европу на сферы влияния двух держав. В годы второй мировой вой­ны советская дипломатия проводила линию на создание и укрепле­ние антифашистской коалиции, открытие второго фронта в Европе, участвовала в разработке всех основополагающих межсоюзниче­ских документов.

s.

148 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

На заключительном этапе войны внешнеполитическому ведом­ству принадлежала заметная роль в координации политических под­ходов союзников в деле разгрома стран гитлеровской коалиции, на­лаживании отношений с освобожденными государствами Европы, восстановлении мира в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Совет­ская дипломатия внесла значительный вклад в создание Организа­ции Объединенных Наций.

С приходом в НКИД В. М. Молотова (1939 г.) и в ходе войны (1941 г., 1944 г.) структура наркомата подверглась неоднократным реформам, главное содержание которых состояло в переформирова­нии европейских территориальных отделов с тем, чтобы в зависи­мости от изменявшихся постоянно обстоятельств они отвечали по­литической реальности и целесообразности, группируя страны в со­ответствии с приоритетами советской внешней политики.

В 1941 г. были введены дипломатические ранги чрезвычайного и полномочного посла и чрезвычайного и полномочного послан­ника, а в 1943 г. — ранги для других дипломатических сотрудни­ков. Советская дипломатия все больше отходит от своего револю­ционного прошлого и становится частью государственной маши­ны одной из двух сверхдержав в мировой политико-экономиче­ской системе.

В марте 1946 г. название внешнеполитического ведомства было заменено на Министерство иностранных дел СССР. Сложившаяся к середине 1950-х годов структура МИД отвечала тому состоянию международных дел СССР, которое существовало в период нараста­ния конфликтности в советско-американских отношениях и в усло­виях развала колониальной системы. Она сохранилась без сущест­венных изменений в течение 30 лет — до 1986 г., причем практиче­ски весь этот срок (с февраля 1957 г. по июль 1985 г.), министром иностранных дел СССР являлся А. А. Громыко.

Биполярный характер установившейся мировой системы регу­лярно приводил к кризисным ситуациям: война в Корее 1950-53 гг.; жестокое подавление Венгерской революции в 1956 г.; едва не пре­вратившийся в Третью мировую войну Карибский кризис осени 1962 г.; многолетняя война во Вьетнаме, ставшая фактически про­тивостоянием СССР и США, где обе страны отчасти воевали «чу­жими руками» своих вьетнамских союзников, но часто противо­стояние носило прямой характер; вооруженное подавление «Праж-

Глава пятая. Современный российский МИД

ской весны» в августе 1968 г., нанесшее репутации и имиджу совет­ской дипломатии невосполнимый ущерб в среде «сторонников со­циализма» по всему миру; наконец, ввод советских войск в Афгани­стан в декабре 1979 г. и неспособность сверхдержавы одержать во­енную победу в войне с пользовавшимися поддержкой США пов­станческими силами.

Общественно-политические реформы, связанные с именем М.С.Горбачева, начавшиеся в СССР в 1985 г., сопровождались ра­дикальными переменами в его внешнеполитическом курсе. Новой основой внешнеполитической стратегии СССР стало представление о наличии единого и взаимозависимого мирового сообщества, в ко­тором общественно-политические различия имеют второстепенное значение. Как следствие, были проведены структурные изменения центрального аппарата МИД, существенно обновлен его руководя­щий состав, а также посольский корпус.

С 1991 г. происходило становление внешней политики России как нового демократического государства, объявленного правопре­емником СССР в Беловежском соглашении декабря 1991 г. и в ре­шениях ООН. Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. было утверждено очередное Положение о Министерстве Иностранных дел.

На сегодняшний день Российская Федерация поддерживает ди­пломатические отношения со 180 странами и имеет в зарубежных странах 142 посольств, 86 консульств, 12 представительств при ме­ждународных организациях, а в общем — 240 зарубежных предста­вительств. Заграничный аппарат МИД составляет 6500 сотрудни­ков, а численность ее центрального аппарата определена в 1278 че­ловек. Таким образом, российский МИД является одним из неболь­ших институтов в системе правительства Российской Федерации.

28 июня 2000 года Президент Российской Федерации В. В. Путин утвердил разработанную с участием МИД России Концеп­цию внешней политики Российской Федерации, в соответствии с которой «Министерство иностранных дел ведет работу по непо­средственной реализации утвержденного Президентом Россий­ской Федерации внешнеполитического курса, осуществляет коор­динацию внешнеполитической деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти и контроль за ней». Но после терро­ристических актов 11 сентября 2001 г. в США, а также захвата

150 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

заложников в сентябре 2004 г. в осетинском Беслане, серии ин­спирированных США «цветных революций» на постсоветском пространстве, рассматриваемом Россией как зона своих особых интересов, настала пора пересмотреть Концепцию внешней поли­тики Российской Федерации 2000 г. Важным дополнительным фактором в пользу пересмотра послужили также изменившиеся по своей природе угрозы суверенитету и территориальной цело­стности России, а также возросшее значение новых направлений внешнеполитической деятельности, включая публичную дипло­матию, экономическую дипломатию, народную дипломатию, проблемы «брэнда Россия», формирования и поддержания поло­жительного имиджа политико-экономической системы страны, пересмотра приоритетов ее региональной политики.

Вследствие этих причин, 12 июля 2008 г. Президент Дмитрий Медведев ввел своим указом в действие «Концепцию внешней по­литики Российской Федерации», по-новому расставившую приори­теты в деятельности российской дипломатии. Однако, и новый до­кумент не решает многие из структурных проблем, свойственных российской дипломатии на современном этапе.

Изучение нами практики работы российской/советской дипло­матической службы показывает, что традиционный подход состоит в жестком ограничении числа акторов, вовлеченных в дипломатиче­скую деятельность, и регулировании их состава государством. Со­гласно Указу Б.Ельцина 12 марта 1996 г. о координирующей роли МИДа при осуществлении международных контактов всех институ­тов власти России, фактически МИДу отдано право не только коор­динировать, но и устанавливать стандарты, одобрять (или отвер­гать) формы дипломатических контактов. Как следствие такой во­все не вынужденной централизации, дипломатия современной Рос­сии — это классическая дипломатия национального государства де­вятнадцатого века, несколько разбавленная риторикой о признании «и других форм» международных контактов, выходящих за тради­ционные рамки МИДа. К их числу мы относим экономическую ди­пломатию, парадипломатию российских регионов и др. Изучение истории убедительно показывает, что одно из наиболее эффектив­ных средств ускорения формирования государственности на на­чальном этапе ее истории и налаживания работы ее институтов — вступление в конфликт с другим государством, иной мощной внеш-

Глава пятая. Современный российский МИД

ней силой. Фактор «внешней угрозы» ускоряет течение многих про­цессов построения суверенного государства, он оказывает воздейст­вие на скорость формирования страной своих институтов управле­ния, а также определение ею национальных интересов. Повышение эффективности работы институтов власти в этих обстоятельствах становится очевидной и первостепенной задачей власти. Некоторые государства искусственно создают образ врага из своих соседей, пытаясь использовать его для ускорения формирования основ своей государственности (самый наглядный пример — активно исполь­зуемая правящими кругами балтийских стран «управляемая русофо­бия»), Россия в настоящее время не сталкивается на международной арене с противостоянием, бросающим вызов самой ее государствен­ности. Однако, разнообразие и меняющаяся природа внешних вызо­вов (международный терроризм, распространение оружия массово­го поражения, угрозы мягкой безопасности, нелегальная миграция, нелегальный оборот оружия, наркотиков, контрафактной продукции и многое другое) заставляют учитывать «внешний фактор» при оп­ределении и воплощении на практике дипломатической стратегии государства.

Следует отметить важную особенность роли МИДа Российской Федерации в современной российской системе власти. Она заклю­чается в том, что в силу политического развития в России в прези­дентство В. В. Путина и, как становится ясно, в только что начав­шемся президентстве Д. А. Медведеве, т.н. «президентской дипло­матии», а также формирующейся на наших глазах «премьерской ди­пломатии» принадлежит ведущая роль в деятельности России на международной арене. Российские лидеры охотно принимают уча­стие в международных мероприятиях, лично проводят переговоры, их дружба с теми или иными зарубежными государственными дея­телями становится важнейшим внешнеполитическим фактором об­щеевропейского или даже мирового масштаба. Фактическая роль МИДа в координировании и регулировании деятельности России на международной арене в таких обстоятельствах остается незначи­тельной. Среди экспертов, изучающих российскую внешнюю поли­тику и дипломатию, особый интерес вызывает вопрос о том, в ка­ком именно кабинете в Кремле или в российском Белом доме разра­батывается стратегия внешней политики России. К числу кандида­тов на выполнение этой миссии относят помощника Президента

152 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

России С. Э. Приходько; возглавляемое А. Л. Манжосиным Управ­ление Президента Российской Федерации по внешней политики; структуры руководимого Н. П. Патрушевым Совета безопасности России, который за прошедшие полтора десятилетия не раз пережи­вал взлеты и падения своего политического влияния, кабинет пре­мьер-министра России. Ряд экспертов склонен допускать, что боль­шую роль в определении основных направлений российской дипло­матической деятельности играют руководитель Администрации Президента С. Е. Нарышкин. Все более популярным становится мнение, что дипломатия России является действительно «прези­дентской» и она направляется лично главой государства, поскольку именно это записано в российской Конституции 1993 г. Несмотря на все многоголосие мнений, отраженных нами выше, все больше свидетельств подтверждает тезис о том, что современный россий­ский МИД — структура, подчиненная Президенту России, его Ад­министрации и главе Правительства Российской Федерации до та­кой степени, что на изучение самостоятельной роли Министерства иностранных дел можно не тратить время ввиду отсутствия предме­та для изучения. То есть, согласно этому мнению, МИД является исполнителем внешнеполитической стратегии Российского государ­ства настолько, что приписывать ему какую-либо политическую роль было бы ошибочно.

Кроме того, в современном российском МИДе нарушено важ­нейшее правило функционирования эффективного внешнеполити­ческого ведомства, которое ведущие государства планеты старают­ся соблюдать уже больше столетия. Оно состоит в том, что работой министерства иностранных дел должны руководить два человека: 1. Первый — политический деятель, назначенный высшим институтом власти в стране (парламентом в парламентской республике или президентом в президентской республике). Для такого политического деятеля опыт внешнеполитиче­ской деятельности — отнюдь не главное условие для попа­дания на должность и успешного руководства МИДом. Дей­ствительно основное условие — способность влиять на про­цесс принятия решений в государстве, возможность прямого доступа к «первому лицу», эффективность как менеджера, умение создавать коллективы единомышленников и руково­дить ими, навыки общения с журналистами, способность

Глава пятая. Современный российский МИД

проводить двухсторонние и многосторонние переговоры и добиваться на них результатов.

2. Второй — карьерный дипломат, исполняющий приказы министра, но самостоятельно регулирующий все основные вопросы функционирования министерства (карьера, бюджет, повседневное принятие нестратегических решений, контроль над исполнением сотрудниками министерства, прежде всего послами и директорами департаментов, своих основных про­фессиональных функций, стоящих перед МИДом). Во всей постсоветской истории России руководители МИДа ни­когда не соответствовали этой проверенной временем формуле эф­фективного руководства. Несомненно, в годы, когда российской ди­пломатией руководил Е. М. Примаков, значение дипломатического ведомства и его главы в политической системе России несколько возросло. Однако, оставив после себя во главе МИДа высокопро­фессионального, но политического легковесного И. С. Иванова, Е. М. Примаков не позволил МИДу сохранить существенную роль в процессе выработки основ внешнеполитического курса страны. Это сохраняющееся противоречие между вытекающими из законода­тельства формально большими полномочиями МИДа России и ма­лым политическим весом его нынешнего главы СВ. Лаврова, ос­лабляет российскую дипломатию. По-прежнему, в российской ди­пломатии велик разрыв между теми, кто принимает решения и те­ми, кто их реализует.

Для того, чтобы ответить на вопрос о том, как сделать эффек­тивнее российскую дипломатическую работу, попытаемся ответить на вопрос о том, что означает «эффективность» в конкретных поли­тических условиях современной России.

По нашему мнению, для оценки степени эффективности дипло­матической деятельности России, нужно обладать достаточной ин­формацией и быть способным ответить на следующие вопросы:

• Каковы основные цели политики России по отношению к
внешнему миру? Где и как они сформулированы и насколько
гибкими к изменяющейся внешней среде они являются?

• Насколько соответствуют основные внешнеполитические
документы в отношении внешнего мира новым вызовам и
реалиям современного мира? Является ли российская дипло­
матия традиционной или современной?

154 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава пятая. Современный российский МИД

• Насколько адекватна внешняя политика России природе но­
вых проблем, с которыми она сталкивается в отношениях с
другими государствами и международными процессами?

• Существуют ли жизнеспособные концептуальные альтерна­
тивы нынешнему внешнеполитическому курсу России? Кто
их может сформулировать?

• Каковы ныне располагаемые и оптимальные ресурсы внеш­
ней политики России и насколько успешно их удается задей­
ствовать?

• Какие региональные направления внешней политики России
оказались в последние годы наиболее успешными и почему?
Насколько большую роль в эффективности российской ди­
пломатии играет традиционная сила?

• Как Россия участвует и должна участвовать в многосторон­
ней дипломатии? Выгодно ли России участвовать в много­
сторонней дипломатии в качестве равноправного партнера,
или же Россия всегда должна претендовать на исключитель­
ное место в любой международной организации?

• Какова иерархия приоритетов Российской Федерации по от­
ношению к глобальным и региональным процессам?

• Каково соотношение стратегических и тактических аспектов
внешней политики России? Что является для российской ди­
пломатии самым важным, а чем она может пожертвовать для
достижения наиболее важным своих целей?

• Кто и как участвует в выработке и реализации внешней по­
литики России?

• Что можно сделать для оптимизации внешнеполитического
процесса в Российской Федерации?

Наше исследование является попыткой поставить в повестку дня научной дискуссии об эффективности российской дипломатии именно эти конкретные и в высшей степени дискуссионные вопро­сы. Ответы на них позволят нам существенно приблизиться к фор­мулированию шкалы целей и иерархии ценностей, которые нужно постоянно иметь ввиду, при оценке эффективности российской ди­пломатии.

Отметим, что нами среди прочего изучен опыт проведения ис­следования, сходного по методологии с нашим. Еще в 2006 г. еже­недельник «Эксперт», Институт общественного проектирования и

МГИМО-Университет инициировали масштабный и научно значи­мый проект под названием «Политический атлас современности». Его цель — разработка новых инструментов изучения и оценки по­литических процессов в современном мире. Ключевая особенность данного проекта — акцент на математическом анализе объективных данных по всем государствам — членам ООН. Так, данное исследо­вание показало, что такой важный индикатор развития государства, как уровень демократичности политической системы, в существен­ной степени определяется численностью и масштабами внешних и внутренних угроз, но при этом степень международного влияния отдельно взятого государства практически не зависит от характера внутриполитического режима.

Слабые места исследования «Политический атлас современно­сти» можно сгруппировать в два основные пункта:

1. У математического анализа баз объективных данных нет
возможности для оценки субъективного восприятия полити­
ческих процессов, а последнее играет в общественно-поли­
тической жизни большое и часто решающее значение;

2. Организаторы исследования не используют такой важный
инструмент изучения политической реальности, как опросы
экспертов разных стран, на основе изучения которых можно
получить более сбалансированные оценки.

Данное исследование, тем не менее, позволяет оценивать спо­собности национальных систем отвечать на внутренние и внешние угрозы, опираясь на объективно верифицируемые экономические, географические, демографические и иные факторы. Важным ре­зультатом нынешнего этапа реализации указанного проекта «Поли­тический атлас современности» является вывод о том, что не суще­ствует прямой связи между уровнем внешнего влияния государства и его внутренним демократическим, авторитарным или иным уст­ройством. Сам этот вывод открывает для нашего исследования важ­ную перспективу: не ограничиваться поиском и анализом объек­тивных критериев, а уделить внимание субъективным аспектам функционирования политических и бюрократических институтов. Мы живем в сложном мире множащихся самоидентификаций, и при разработке дипломатической стратегии требуется учет максимально большого круга акторов и их идентичностей, а также динамики их изменения.

156 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Глава пятая. Современный российский МИД

Несколько символически важных событий последнего времени на международной арене показывают, что у России потенциально имеется очень привлекательный имидж, и наша страна воспринима­ется как позитивный фактор на международной арене. Причем, этот фактор привлекательности образа России в глазах граждан других стран неэффективно используется отечественной дипломатией. Та­кие события, как получение летом 2007 г. права на проведение в Со­чи зимних Олимпийских игр 2014 г., получение В. В. Путиным зва­ния «Человек года» от еженедельника «Тайм», победа российского певца на конкурсе «Евровидение-2008» и даже победа на конкурсе красоты «Мисс мира 2008» лишь отчасти объясняются конкретны­ми заслугами российских участников этих соревнований и конкур­сов. Выбор в пользу представителей России во всех этих случаях, на наш взгляд, отражало общее позитивное отношение к России, ее растущей роли в мире и общемировых процессах. Но сравнение деятельности России в области публичной дипломатии с практикой США, Великобритании, Франции, Канады и Индии, изученное нами в предыдущей главе, показывает отставание России в этой сфере дипломатической деятельности. России следует отказаться от взгля­да на публичную дипломатию как на деятельность по манипулиро­ванию общественным мнением других государств. Перед отечест­венной публичной дипломатией должна быть поставлена иная зада­ча: вовлечь зарубежную «общественность» в диалог, ориентирован­ный на предоставление детальной информации о России и удовле­творение интереса к российской истории, политической жизни, эко­номике и культуре. Только интенсивное ведение этого диалога, а также использование в его рамках убедительных и понятных зару­бежной аудитории аргументов может стать подлинным средством оценки публичной дипломатии России как эффективной и успеш­ной. При этом не нужно испытывать иллюзии относительно того, что положительное отношение к России и ее дипломатии в мире до­минирует. Усиливающаяся русофобия в среде политических лиде­ров Восточной Европы, а также в ведущих СМИ стран Запада, озна­чает ухудшение условий, в которых реализуется дипломатическая стратегия России. Очевидную антироссийскую направленность имеет решение Нобелевского комитета о присуждении Премии ми­ра в 2008 г. финскому политическому деятелю М. Ахтисаари, авто­ру проекта создания независимого Косовского государства, кото-

рый Россия категорически не приемлет. В целом, сфере публичной дипломатии свойственна высококонкурентная среда, и действовать в ней нужно максимально энергично и эффективно.

Мы убеждены в том, что МИД России следует отказаться от подхода, исходящего из нежелательности дискуссии относительно природы политической системы современной России, нелибераль­ного характера политико-экономической системы России, использо­вания «силовых факторов» как ultima ratio regnum российской ди­пломатии. В действительности, другим государствам мира было бы полезно познакомиться со структурой власти и принятия решений в России, и тогда российская политика перестанет быть, по меткому выражению У. Черчилля, «загадкой, завернутой в тайну и помещен­ной внутрь головоломки». Т. е. эффективная публичная дипломатия России — это дипломатия, способная с помощью средств информа­ционной эры сформировать благоприятный, отражающий реальное положение дел, образ своей страны в глазах мирового общественно­го мнения.

Мы также считаем, что следует отказаться от практики аутсор­синга организации мероприятий в сфере публичной дипломатии (когда важнейшие с точки зрения публичной дипломатии мероприя­тия организуют другие министерства, неправительственные органи­зации или структуры крупного российского бизнеса), а создать в структуре МИД России специальный департамент, чей руководи­тель имел бы достаточно высокий ранг в системе МИД и был спосо­бен придать данному направлению деятельности быструю динами­ку развития с первого дня его работы.

Сравнение структуры Министерства иностранных дел России и аналогичных институтов в рассмотренных государствах Европы, Азии и Северной Америки показывает, что она не отражает дейст­вительные приоритеты и реалистическую оценку возможностей России действовать на международной арене. У министра иностран­ных дел России по-прежнему излишне много заместителей (восемь) и это позволяет предположить, что их полномочия могут пересе­каться. Территориальных департаментов также слишком много (пятнадцать), если сравнивать структуру МИД России и зарубеж­ных дипломатических служб. Даже если они не дублируют работу друг друга (что весьма вероятно), все же они не способствуют опти­мизации принятия решений в чрезвычайной обстановке. Функцио-

158 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

нальных департаментов в МИД России еще больше — их двадцать два! Часть из них создана недавно и призвана сделать дипломатию России более современной и оперативной. Другая часть унаследова­на еще от МИД СССР и осталась практически неизменной по своим функциям. Отметим, что в зарубежной экспертной литературе су­ществует точка зрения о том, что российский МИД остался послед­ним «нереформированным» министерством в структуре правитель­ства, поскольку реформы А. Козырева напоминали скорее погром МИДа, и главная заслуга Е. М. Примакова состояла в том, что, не изобретая новую структуру и функции, он восстановил на новом фундаменте традиционную советскую дипломатическую службу. И если российские дипломаты отмечают этот факт с гордостью, то многие эксперты с ними не согласны и предрекают неизбежность действительно радикальной трансформации МИД в будущем.

Бюджетные расходы МИД России невелики, если их сравнивать с расходами на дипломатическую деятельность в других государст­вах (см. приложения). Так, в 2007 г. расходы федерального бюджета о статье «Международные отношения и международное сотрудни­чество» составили 39,5 миллиарда рублей, а на 2009 расходы запла­нированы на уровне — 41,6 млрд. Важно отметить, что львиная до­ля этих расходов направлена на поддержание интеграционных структур на пространстве бывшего СССР, и на дипломатическую деятельность вне пределов стран СНГ реально расходуется около половины приведенных нами сумм. Важно подчеркнуть, что, не­смотря на положительную динамику роста бюджетных ассигнова­ний на международную деятельность, эти расходы составляют лишь 35 процентов от расходов на эти цели ФРГ, около 20 процентов от расходов Франции и лишь чуть более 4 процентов от расходов США. Никакие усилия по повышению эффективности российской дипломатии не приведут к требуемым результатам, если данные усилия не подкреплены бюджетными расходами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование дает нам возможность утверждать, что возможно и желательно создание в обозримом будущем систе­мы оценки эффективности дипломатической деятельности органов власти Российской Федерации.

Для достижения указанной цели следует осуществить следую­щие действия:

анализ формулирования и реализации целей, которые ставят перед дипломатической службой России такие органы государст­венной власти как Президент Российской Федерации, председатель правительства или руководители палаты Федерального собрания Российской Федерации. В данном случае допустима экспертная оценка таких целей, поскольку требуется отделение декларативных и «пропагандистских» целей в сфере дипломатии от насущных и важных. Итог анализа эффективности дипломатии в данном ракурсе должен выглядеть как констатация того факта, что в 200Х году пе­ред российской дипломатической службой стояли Y целей, часть из которых перешла с прежних временных периодов, а часть была сформулирована в течение года. И из этих целей дипломатическая служба сумела добиться Z целей, то есть процент эффективности Y/Z = XX процентов.

Сложность применения данного подхода в его кажущейся боль­шой субъективности. Поэтому ключевую роль при его применении должна играть квалификация экспертов. С течением времени можно добиться достижения требуемого уровня объективности, что позво­лит оперировать полученным показателем для определения итого­вой эффективности.

160 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

Анализ финансово-материального обеспечения дипломати­ческой деятельности Российской Федерации. Для расчета данно­го индикатора требуется проведение сравнительного исследования финансирования дипломатической деятельности в России и некото­ром числе других государств. В рамках данного исследования были проанализированы финансовые расходы на функционирование ди­пломатической службы в таких государствах, как США, Франция, Великобритания, Канада, Индия, Российская Федерации. Также привлекались справочные данные по таким государствам, как Бра­зилия и Италия, которые не нашли отражения в данном тексте. Для разработки наглядного индикатора «эффективности использования бюджетных средств на финансирование дипломатической работы» требуется проведение более глубоких исследований с использова­нием математического аппарата, а также построение достаточно длинных временных рядов (по меньшей мере, в 10 лет). Получен­ные данные позволят сравнить бюджетные расходы на дипломати­ческую деятельность в России и в других государствах и вынести достаточно объективное суждение о том, насколько адекватно дея­тельность дипломатической службы России обеспечивается с фи­нансовой точки зрения (в целом, в рамках определенных направле­ний деятельности, а также расходы на одного дипломатического ра­ботника).

Анализ эффективности дипломатии России группой отечест­венных и иностранных экспертов. По нашему мнению, это наибо­лее трудоемкий, субъективный, но и наиболее ценный способ изу­чения эффективности дипломатии России.

Как нам представляется, он должен применяться следующим об­разом. На первом этапе определяется несколько важнейших внеш­неполитических (или внешнеэкономических) проблем, на решение которых в рамках рассматриваемого года были направлены усилия российской дипломатии (наиболее простой путь — те же события, которые отнесены к «важнейшим» в первом пункте (см. выше). Да­лее, экспертов просят оценить деятельность российской диплома­тии по нескольким параметрам. Среди них должны быть такие пара­метры, как оперативность реагирования, комплексность рассмотре­ния проблемы, лидерство МИД России в решении проблемы, прояв­ленные новаторство или оригинальность, умение привлечь к реше­нию проблемы дипломатические службы других государств. Полу-

Заключение

ченные ответы (по типу «Да» или «Нет», или же в рамках десяти­балльной шкалы) должны быть рассмотрены по каждой отдельной проблеме, а затем все в целом для получения итогового показателя оценки экспертами эффективности работы дипломатической служ­бы России в течение определенного периода времени.

Нам представляется, что хотя годичная периодичность проведе­ния таких оценок представляется очевидной и удобной, на первом этапе проведения исследований требуется использовать двухгодич­ный цикл. Это объясняется особенностями функционирования ме­ханизма взаимодействия Президента Российской Федерации и ми­нистерства иностранных дел с 2002 г. Условие двухлетней перио­дичности исследований актуально лишь при условии сохранения традиции проведения Президентом России встречи с руководством МИДа и послами Российской Федерации в других государствах и при международных организациях также раз в два года (предыду­щие встречи проводились в 2002 г., 2004 г, 2006 г., и в 2008 г.). Дан­ные встречи превратились в место обмена мнениями об актуальных проблемах российской дипломатии. На них также Президент Рос­сии ставит перед отечественными дипломатами задачи, которые но­сят стратегический характер. Ежегодные обращения Президента России к Федеральному собранию отличаются большей ориентаци­ей на внутриполитические задачи, а также на актуальные внешнепо­литические вопросы, поэтому их роль в формировании стратегиче­ского курса российской внешней политики заметно ниже, чем у встреч Президента России с руководителями МИД и послами Рос­сии.

Мы убеждены в том, что сочетание экспертных оценок и выяв­ленных объективных характеристик организации дипломатической деятельности в ведущих государствах планеты позволит создать ин­струменты оценки эффективности дипломатии, которые расширят наши знания об организации этой важнейшей сферы профессио­нальной деятельности.

СОДЕРЖАНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Дипломатические и консульские представительства государств

США. Имеют посольства, консульства и дипломатические пред­ставительства в 226 государствах, государственных образованиях и международных организациях.

Великобритания. В 2004 г. закрыла миссии на Багамских ост­ровах, в Парагвае, Восточном Тиморе, Лесото, Свазиленде, в Тонге, Кирибати, Вануату. На сегодня дипломатические миссии имеются в 148 государствах и при 19 международных организациях.

Германия. Имеет 226 дипломатических миссий, 354 почётных консулов в 151 стране.

Франция. 158 посольств за рубежом, из них 128 имеют кон­сульские учреждения. 17 постоянных представительств, 4 делега­ции при международных организациях.

Канада. 270 посольств и консульств в 180 государствах.

Россия. Посольства в 142 странах. 13 представительств в меж­дународных организациях.

Италия. Посольства и консульства имеются в 126 государствах и в 10 международных организациях.

Япония. Посольства в 139 странах, в 7 многосторонних органи­зациях есть дипломатические представительства.

Бразилия. Посольства в 112 странах. 60 консульств и вице-кон-сульств. Делегации и миссии в 12 международных организациях.

Индия. 165 посольств и генеральных консульств в 116 странах. 5 представительств в многосторонних организациях.

Китай. Посольства и консульства в 165 странах. 7 представи­тельств при многосторонних организациях.

Введение.......................................................................................... 3

Глава первая. Определения............................................................. 5

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 17
Глава третья: Эффективность дипломатии: объективные

критерии и субъективные оценки....................................... 34

Глава четвертая: Внешнеполитические ведомства стран

мира в XXI в.: приоритеты деятельности и эффективность 41

§ IV. 1. Дипломатическая служба США..................... 41

§ IV.2. Дипломатическая служба

Великобритании..................................... 74

§ IV.3. Дипломатическая служба Франции............... 94

§ IV.4. Дипломатическая служба Канады................ 119

§ IV.5. Дипломатическая служба Индии.................. 130

Глава пятая. Современный российский МИД и возможные

направления повышения эффективностиего работы.. 145

Заключение........................................................................... 159

Приложение.......................................................................... 162

Дата добавления: 2015-08-10