Проблемы деятельности муниципальных архивов в свете законодательства о местном самоуправлении

Опубликовано:И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов): Материалы Всероссийской научно-практической конференции 5-6 июня 2002 г. г. Геленджик. Москва. 2002.

Вопросы, рассматриваемые в предлагаемом докладе и вынесенные в повестку второй секций нашей конференции, обсуждаются не первый раз. Кажется, ранее это было на международных семинаре и научно-практической конференции в 1996 и 1999 гг. Но актуальность проблемы такова, что не ошибусь, если скажу, - мы будем возвращаться к ней и в дальнейшем. Все дело в том, что сеть муниципальных образований, их территориальные границы, статус и правовое положение местного самоуправления еще не устоялись и находятся в динамичном развитии. Соответственно, архивная практика и архивное законодательство должны отражать эти процессы и своевременно отвечать на вызовы изменяющейся жизни.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция России установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Конституция отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя. Она закрепила организационную обособленность местного самоуправления; включила его в систему органов, через которые народ осуществляет свою власть. Конституция установила права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на муниципальную собственность; предоставила органам местного самоуправления право самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов, управления и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельного решения вопросов местного значения. При этом установление общих принципов организации местного самоуправления Конституция отнесла к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наделив Федерацию правом определять общую компетенцию органов местного самоуправления и стандарты их работы.

Закрепленная в Конституции Российской Федерации модель местного самоуправления оказалась максимально приближенной к общепринятому во многих цивилизованных странах эталону местного самоуправления как демократического института. Но если на Западе местное самоуправление сформировалось как результат длительного исторического процесса и как составная часть давно утвердившегося гражданского общества, то в России в 1993 г. ни первого, ни второго не было. Поэтому провозглашенная модель была скорее целью, идеалом, к которому надо стремиться, нежели реальностью. Тем не менее, после принятия новой Конституции начался активный процесс ликвидации местных советов и создания муниципальных образований. По данным Госкомстата России, на начало 2002 г. в стране прошли регистрацию 11729 муниципальных образований городов (таковых 592), поселков (519), городских районов и округов (126), районов (1488), сельских округов (9790), сельских населенных пунктов (210). В пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований пока не определены, в трех они вообще не созданы.

По своим территориальным границам и числу граждан действующие муниципальные образования можно разделить на два типа, которые, к сожалению, законодательно не оформлены. Первый тип - это муниципалитеты. Сельские объединяют территорию одного или нескольких населенных пунктов. Поселковые и городские муниципалитеты включают, как правило, территорию одного поселка или небольшого города. Второй тип это муниципальные округа, включающие в себя территорию бывших районов. К ним можно приравнять крупные города (как раньше говорили, города областного значения).

Если сравнить сеть муниципальных образований с действующей сетью муниципальных архивов (по учетным данным Росархива число последних на 1 января 2002 г. составляло 2426), то нетрудно заметить следующую закономерность. Муниципальные архивы функционируют практически во всех муниципальных округах (в некоторых их даже по два, учитывая архив документов по личному составу), и они фактически отсутствуют в муниципалитетах. Иными словами, предоставленное законом право "организации и содержания муниципальных архивов" сегодня реализуют только крупные муниципальные образования, т.е. муниципальные округа. Муниципалитеты же, создавая в своей деятельности документы, сами их не хранят и передают в архивы муниципальных округов. При этом передача документов осуществляется, как говорится, по старинке, без соответствующего договорного оформления. За рамками установившихся между муниципальными образованиями взаимоотношений остаются и вопросы совместного долевого финансирования архивов муниципальных округов, и вопросы собственности на передаваемые архивные документы. Сложившаяся ситуация связана не только со скудостью финансовой базы местного самоуправления (кстати, в результате проводимой налоговой реформы эта база не возросла, а, напротив, уменьшилась). Ситуация обусловлена также пробелами в действующем законодательстве о местном самоуправлении, которое не разграничивает муниципальные образования в зависимости от их территориального типа и финансовых возможностей, делегирует как муниципальным округам, так и муниципалитетам формально равные права, в том числе право организовывать и содержать собственные муниципальные архивы.

Вот и получается, что законодательство о местном самоуправлении и реальная архивная практика сегодня не во всем совпадают и зачастую сосуществуют в параллельных плоскостях.

Правовая база местного самоуправления, формирование которой началось всего несколько лет назад, далека от завершения. Количественно она выглядит вроде бы весомо, но ее качество, по оценкам специалистов, не выдерживает серьезной критики.

На федеральном уровне нормы муниципального права, по данным бывшего Миннаца России, содержатся в более чем 1300 нормативных правовых актах, в том числе в 150 законах. Наиболее важные среди них - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях", "О приватизации государственного и муниципального имущества". В различной степени готовности находятся проекты таких давно ожидаемых и необходимых федеральных законов, как законы "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". Последний Государственная Дума приняла давно, но затем Совет Федерации отклонил, предложив доработать, и законопроект, как говорится, завис.

На региональном уровне, где уже успели принять большое число законов о местном самоуправлении, до правового порядка также далеко. Более того, в 3 субъектах Федерации, как уже ранее отмечалось, вообще отсутствуют законы об организации местного самоуправления, в 25 субъектах Федерации - законы о муниципальной службе, в 69 субъектах Федерации о финансово-экономических основах местного самоуправления.

Эксперты, готовившие в прошлом году для Правительства России вопрос "О мерах по реализации государственной политики в области развития муниципальных образований", констатировали:

- неполноту и противоречивость федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;

- несоответствие в значительном числе случаев территорий муниципальных образований и структур органов управления ими целям, задачам и функциям местного самоуправления;

- нечеткость определения компетенции муниципальных образований;

- неотлаженность межбюджетных отношений и нерациональность состава объектов муниципальной собственности;

- отсутствие системы кадровой, научно-методической и информационной поддержки развития муниципальных образований.

Между прочим, по данным того же Госкомстата России, только в органах местного самоуправления работают более 386 тыс. человек, из них замещают муниципальные должности (т.е. являются муниципальными служащими) более 177 тыс. человек или 46 процентов. Для сравнения скажу, что в муниципальных архивах страны работает 3600 человек или 1,1 процента от общего числа работников органов местного самоуправления. Из муниципальных архивистов примерно 80 процентов являются муниципальными служащими. Понятно, что этот огромный кадровый потенциал нуждается в постоянном внимании и заботе.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию от 18 апреля 2002 г. ситуация с правовой базой местного самоуправления названа нетерпимой. Приведу в качестве примера только некоторые подобные оценки из Послания. "В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления"; "федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом"; следует "законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов "местного значения". "Считаю, - заявил В.В. Путин, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике....Все эти вопросы должны быть отражены в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления".

Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления под председательством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д.А. Козака готовит соответствующие инициативы. По имеющейся информации, сложившееся фактическое деление муниципальных образований на муниципалитеты и муниципальные округа предлагается закрепить де-юре. При этом за муниципалитетами оставить "минимальный набор" местных полномочий, включающий, в основном, благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. Для реализации этих полномочий за муниципалитетами закрепить доходы от отдельных местных налогов. Что же касается муниципальных округов, то они должны представлять собой как бы особый, более высокий уровень муниципальных образований, объединяя группы соседних муниципалитетов. Территориальные границы муниципальных округов предлагается устанавливать законами субъектов Федерации, а сами округа регистрировать в Федеральном реестре муниципальных округов. Круг полномочий округов, естественно, должен быть значительно шире, нежели у муниципалитетов, и включать в себя не только решение полного перечня вопросов местного значения, но и реализацию переданных им государственных полномочий. С целью равного представления интересов всех муниципалитетов, входящих в состав муниципального округа, его представительный орган намечается формировать из выборных лиц муниципалитетов; доходную базу складывать как за счет средств, передаваемых бюджетами муниципалитетов, так и за счет финансовых ресурсов, передаваемых федеральным и региональным бюджетами для осуществления отдельных государственных полномочий.

Несложно заметить, что в случае законодательной реализации этих предложений восстанавливается, только на новой правовой базе и в новых экономических условиях, прежняя, известная нам еще в советские времена, схема местного управления. Муниципалитеты - это бывшие сельские и поселковые советы, а округа - это районы и крупные города.

С такой реформой местного самоуправления появляется реальная возможность устранить упоминавшееся выше параллельное сосуществование архивной практики и законодательства о местном самоуправлении. Т.е. муниципальные архивы сохранятся на высшем муниципальном уровне - при округах, где они всегда существовали и в будущем должны существовать, а входящие в состав муниципальных округов муниципалитеты на законных основаниях продолжат передачу в эти архивы своих документов. Понятно и то, что Росархиву, всем нам немало потребуется потрудиться, чтобы обеспечить наличие в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" соответствующих норм об архивах, прежде всего в главе о муниципальных округах. Новая редакция этого базисного для всех муниципальных образований закона должна будет юридически закрепить сложившуюся сеть муниципальных архивов.

Следующая самостоятельная тема, которую хотелось бы осветить и докладе, это вопросы деятельности муниципальных архивов в архивном законодательстве. Ожидать, что оно способно решить все вопросы, неправильно.

Сегодняшнее положение, думаю, никого не устраивает. "Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", "Положение об Архивном фонде Российской Федерации" противоречат Конституции, ибо определяют, что муниципальные архивы входят в систему Федеральной архивной службы России, а их документы относятся к составу государственной части Архивного фонда России. В результате сегодня муниципальные архивы работают в условиях отсутствия корректной юридической базы их деятельности. Попытки закрывать глаза на такое положение, пытаясь законсервировать уходящую реальность, - это тупиковый путь. Судьба прежнего проекта архивного закона - красноречивое тому свидетельство.

Соглашаясь с необходимостью приведения архивного законодательства в соответствие с Конституцией России, нельзя, тем не менее, не задуматься над важнейшей проблемой: как, с одной стороны, учесть требования действующего законодательства, а, с другой, не разрушить установившиеся профессиональные отношения между разными уровнями публичных архивных учреждений?

Как не наломать дров и в современных условиях обеспечить сохранение в муниципальных архивах единых стандартов архивной работы, являющихся лучшим достижением отечественного архивоведения?

Созданная Росархивом рабочая группа по подготовке нового проекта архивного закона, несмотря на дефицит времени (уже в сентябре нынешнего года проект должен быть внесен в Правительство России), попыталась найти выход из этой коллизии. Проект у участников конференции на руках имеется. Завтра, после заседания секций, на круглом столе состоится его обсуждение. Специально обращаю внимание: возможности внести в проект соответствующие коррективы у нас есть.

Предваряя предстоящую дискуссию, постараюсь охарактеризовать те новации и нормы проекта, которые затрагивают деятельность муниципальных архивов. Прошу при этом учесть, что в условиях отсутствия новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" рабочая группа вынуждена была использовать в законопроекте только те формулировки, которые не противоречат пока еще действующему законодательству о местном самоуправлении.

Прежде всего - вопрос об организационно-правовом статусе муниципального архива. В принципиальном плане его определение является исключительной прерогативой местного самоуправления, ибо вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, согласно Конституции России (статья 131-я, часть 1-я) и действующему законодательству, это предмет ведения самих муниципальных образований. Тем не менее, в архивном законопроекте две основные на сегодняшний день организационно-правовые формы муниципальных архивов нашли отражение. В статье 2-й "Основные понятия" зафиксировано, что "муниципальный архив - это муниципальное учреждение, создаваемое органом местного самоуправления, или структурное подразделение органа местного самоуправления для хранения, комплектования, учета и использования архивных документов". Иными словами, архивным делом в муниципальном образовании должен заниматься сам орган местного самоуправления через работников его структурного подразделения, или же в муниципальном образовании создается архив в качестве муниципального учреждения.

Вероятно, многим хотелось бы, чтобы проект предложил иную формулировку - о муниципальных органах управления архивным делом. Однако такая формулировка вторгается в компетенцию органов местного самоуправления, поскольку вводит в муниципальных образованиях специальный, помимо органа местного самоуправления, орган власти. Она не отражает также реальность и влечет за собой дополнительные финансовые затраты, ибо по гражданскому законодательству любой орган управления, как, впрочем, и любое муниципальное учреждение - это самостоятельное юридическое лицо с находящимся в его собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленным имуществом и расчетным счетом в банке. Требовать подобного сегодня не просто незаконно и утопично, но и опасно.

Следующий важный вопрос - о муниципальной собственности на архивные документы и о порядке передачи этой собственности. Статья 7-я законопроекта определяет, что "муниципальной собственностью являются архивные документы: а) органов местного самоуправления, муниципальных организаций; б) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях, библиотеках (кроме документов, переданных в эти архивы, музеи, библиотеки на основе договора (соглашения)". Статья 9-я гласит, что "передача права собственности на архивные документы муниципальной собственности и порядок этой передачи регулируются законодательством субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления". Т.е. разрешается передача документов из муниципалитета в муниципалитет, в субъект Российской Федерации - и только. При этом устанавливается, что "архивные документы государственной или муниципальной собственности не подлежат приватизации, не могут быть объектом купли-продажи, а также иных сделок".

В отличие от "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" в проекте не используются понятия "государственная и негосударственная части" Архивного фонда. Это сделано потому, что сохранение этих понятий неизбежно привело бы к тому, что архивные документы муниципальной собственности, которые не являются государственной собственностью, оказались бы в составе негосударственной части со всеми вытекающими последствиями. Законопроект предлагает более простую, соответствующую действующему законодательству конструкцию - в Архивный фонд Российской Федерации входят документы государственной собственности (подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации), муниципальной собственности, а также частной и иных форм собственности (лишь в отношении последних используются подходы, наработанные архивами применительно к бывшей негосударственной части).

Тем не менее, вопрос о разграничении собственности на архивные документы остается дискуссионным. Статья 7-я проекта предлагает все документы, хранящиеся в муниципальных архивах, отнести к муниципальной собственности. Но известно, что до 1993 г. муниципальных образований в России не было, и районные, городские архивы, правопреемниками которых являются нынешние муниципальные, хранили государственные документы.

В этой связи хотел бы высказать некоторые соображения. Де-юре разграничение собственности на архивные документы до сего дня не проведено. Во-первых, потому, что архивные документы являются специфическим видом имущества, порядок оперативного управления которым устанавливается не органами Минимущества (они бы давно все распродали и поделили), а органами Федеральной архивной службы России, которые, честно говоря, пока только приглядывались к проблеме "архивное дело и принцип собственности". Во-вторых, потому, что провести такое деление чрезвычайно сложно. Во времена СССР все архивы страны (союзные, республиканские, областные, городские и районные) комплектовались по территориальному принципу. Районный архив принимал документы от всех организаций, расположенных на территории района, в том числе от райсуда и райпрокуратуры. Областной архив - от облсуда, облпрокуратуры и даже - после 1991 г. - от управлений Федеральной службы безопасности. При этом руководствовались вполне здравым смыслом архивные документы как документальные памятники - это часть местной истории, часть историко-культурного достояния конкретного района, области, республики.

Кстати, этим же подходом руководствовались при разделе архивного наследства КПСС, являвшейся общесоюзной организацией с единым бюджетом. Документы ее центральных органов взяли на хранение в федеральные архивы (т.е. на содержание федерального бюджета). Документы первичных парторганизаций, райкомов и обкомов поступили в бывшие облпартархивы, которые сегодня содержатся за счет средств бюджетов субъектов Федерации и являются фактически их собственностью.

Продолжать и в дальнейшем закрывать глаза на проблему "собственности в архивном деле" опасно. Не только из-за того, что четкое разграничение предметов ведения, собственности и бюджетов необходимо для продуктивной работы. Опасно потому, что все чаще приходится встречаться с попытками несознательных руководителей избавиться от "чужих" фондов или прекратить финансировать архив, т.к. он якобы хранит "не свое".

Думаю, каждому серьезному архивному работнику ясно, что устраивать дележку фондов, превращать архивохранилища в своеобразный "слоеный пирог" со стеллажами "своих" и "чужих" документов смертоубийственно.

Районные архивы и их фонды всегда, даже во времена тотальной централизации, содержались за счет бюджетов райисполкомов. Ныне муниципальные архивы со всеми фондами содержат органы местного самоуправления. Что мешает честно назвать своим именем то, что имеет место в действительности? Т.е. юридически признать сложившееся к моменту вступления в силу нового архивного закона фактическое разделение собственности на архивные документы.

В рамках круглого стола завтра хотелось бы выслушать все "за" и "против" предлагаемого решения вопроса. Цена ошибки чрезвычайно высока. Поэтому разработчики законопроекта будут признательны всем выступившим по этой проблеме.

К вопросу о муниципальной собственности примыкает вопрос о комплектовании и хранении документов в муниципальных архивах. Статья 18-я законопроекта определяет, что архивные документы муниципальной собственности хранятся постоянно - в муниципальных архивах, музеях, библиотеках; временно - в органах местного самоуправления, муниципальных организациях в создаваемых ими архивах в течение установленных сроков. Для органов местного самоуправления и муниципальных организаций устанавливается 5-летний срок временного хранения документов Архивного фонда. Важным является положение статьи 21-й проекта о запрете органам местного самоуправления и муниципальным организациям передавать образовавшиеся в их деятельности архивные документы в музеи, библиотеки, организации Российской Академии наук, архивы организаций частной и иных форм собственности.

Доступ и использование документов в муниципальных архивах, согласно статьям 25-й, 26-й и 27-й законопроекта, осуществляются в том же порядке и на условиях, что и в государственных архивах. Иного, по нашему мнению, и быть не должно. Гражданин Российской Федерации, в каком бы публичном архиве страны ни находился, вправе получить одинаковые условия доступа к открытой информации, которую содержат несекретные архивные документы. Подобное требование вытекает из положений Конституции России, определяющих права и свободы человека и гражданина в нашей стране, в частности, право "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом".

В этой связи следует вспомнить о проблеме сохранения единых стандартов архивной работы во всех публичных архивах, каковыми являются государственные и муниципальные архивы. Ее оборотной стороной является организация управления архивным делом в муниципальных образованиях. Вслед за Конституцией России и законодательством о местном самоуправлении законопроект повторяет, что в организационно-штатном отношении управление архивным делом в муниципальных образованиях органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно. Но одновременно с этим статья 12-я проекта, а также соответствующие положения разделов "Архивный фонд Российской Федерации", "Хранение и учет архивных документов", "Комплектование архивов", "Доступ к архивным документам и их использование" определяют, что в работе с документами муниципальные архивы руководствуются правилами и нормами, устанавливаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела, т.е. Росархивом.

Думаю, агитировать в этой аудитории за сохранение единых порядков архивной работы нет необходимости. Обуславливается это не только общими традициями советского прошлого, где все было централизовано, но и будущим. С точки зрения надвигающейся глобальной информатизации и развития открытого информационного общества единые стандарты описания, хранения и учета архивных документов - это великое благо. Без них накопление, перемещение и поиск информации просто невозможны.

Есть, помимо этого, еще одно обстоятельство, подтверждающее необходимость единых порядков для государственных и муниципальных архивов. Я имею в виду передачу муниципальным архивам отдельных государственных полномочий в области архивного дела, рожденную уже современной практикой. Соответствующие законы приняты в Иркутской, Липецкой, Ленинградской и некоторых других областях. Так, согласно закону "О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по комплектованию, хранению, учету и использованию документов Архивного фонда Иркутской области" муниципальным архивам переданы полномочия по работе с некоторыми областными организациями, передача госполномочий подкреплена финансовыми ресурсами, которые ежегодно предусматриваются в областном бюджете. Завтра на секционном заседании начальник управления архивов Иркутской области Н.К. Шестакова более подробно расскажет об этом ценном опыте.

Законопроект также предусматривает эту важную норму, за которой, несомненно, будущее. Статьи 3-я и 13-я определяют, что в ведении местного самоуправления могут находиться отдельные государственные полномочия по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов государственной собственности, при этом органу местного самоуправления передаются финансовые и материально-технические средства, необходимые для их осуществления.

Заканчивая выступление, хотел бы подчеркнуть, что сегодня, как никогда, важны вопросы законодательного, нормативно-правового регулирования деятельности муниципальных архивов. Надеюсь, наша конференция внесет весомый вклад в это нужное и ответственное дело.

Проект Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации"

Дата добавления: 2015-07-25