Проблема соответствия федерального и регионального архивного законодательства

(опыт сравнительного анализа по состоянию на 2001 г.)

Проблема соответствия федерального и регионального законодательств - одна из главных в развитии архивного права России.

Поскольку архивное дело - сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включение в региональные законы (положения) норм, отражающих особенности организации архивного дела в субъектах Российской Федерации, правомочно. Важно, однако, чтобы эти отличия и особенности не противоречили Конституции Российской Федерации и соответствовали общей концепции, принципам и положениям федерального архивного законодательства, прежде всего Основам законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах (далее - Основы законодательства), как приоритетному закону. Тем самым создаются гарантии защиты конституционных прав и законных интересов граждан, общества и государства. Граждане России, где бы они не находились, вправе требовать непротиворечивого законодательства, облеченного в доступные их пониманию формулировки. Кроме того, только соответствие федерального и регионального законодательства может обеспечить сохранение общероссийских профессиональных стандартов архивного дела, без чего его дальнейшее эффективное развитие невозможно.

В целом ситуация здесь выглядит следующим образом. Подготовленный в 1994 г. по инициативе Росархива модельный правовой акт об Архивном фонде субъекта Российской Федерации и архивах, сложившаяся во второй половине 1990-х гг. практика рецензирования в аппарате Росархива проектов региональных нормативных правовых актов дали положительные результаты. Подавляющее большинство из принятых к 2001 г. 83 законов и положений об архивном фонде и архивах субъектов Российской Федерации содержат нормы, строго соответствующие Основам законодательства и Положению об Архивном фонде Российской Федерации.

Структурное построение практически всех актов субъектов Российской Федерации однотипно и в большинстве следует структуре Основ законодательства. Первый раздел актов является ключевым, поскольку формулирует основные понятия, определяет область применения, состав законодательства, закрепляет полномочия субъекта (как совокупность его прав и обязанностей). Принципиально важны положения первого раздела, указывающие на федеральное законодательство, как приоритетный источник правового регулирования (Белгородская, Липецкая, Тамбовская обл. и др.). Содержащиеся в некоторых актах дополнения первого раздела в части расширения понятийного аппарата также следует считать позитивными. К указанным дополнениям относятся определения понятий "постоянное хранение", "временное хранение", "депозитарное хранение", "страховой фонд", "документальный памятник", "собственник документов", "владелец документов" (Чувашская Республика, Архангельская, Астраханская, Вологодская, Калининградская, Мурманская, Новгородская, Псковская, Ульяновская обл. и др.). Накопленный региональными законодателями опыт полезен при разработке проекта нового федерального закона об архивном деле.

Вместе с тем, в ряде актов упущено положение о том, что регулируемые ими правоотношения возникают в сфере формирования, организации хранения, учета и использования Архивного фонда субъекта Российской Федерации, являющегося составной частью Архивного фонда Российской Федерации (республики Дагестан, Татарстан, Томская обл.). В акте Астраханской области отсутствует статья об области применения Закона об Архивном фонде Астраханской области.

Общим недостатком большинства актов субъектов Российской Федерации является отсутствие в них определения понятия "Архивный фонд Российской Федерации" со ссылкой на Основы законодательства. Определение Архивного фонда субъекта Российской Федерации вне связи с Архивным фондом Российской Федерации является неправильным как по форме, так и по содержанию.

Неправомерной является норма о "суверенности" Архивного фонда (Республика Марий Эл) как составной части Архивного фонда Российской Федерации, "находящейся в исключительном ведении народов Республики". В данном случае использование термина, производного от термина "суверенитет", неприемлемо, так как под суверенитетом принято понимать верховенство власти, независимость и самостоятельность ее во внутренних и внешних делах от власти какого-либо другого государства. Такой самостоятельностью субъекты Российской Федерации не обладают.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют положения о государственном суверенитете республик. Согласно статье 65 Конституции Российской Федерации они находятся в составе Российской Федерации в качестве ее равноправных субъектов. В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают "всей полнотой государственной власти" и соответственно всеми государственно-властными полномочиями, за исключением тех, которые закреплены за Федерацией.

Носителем суверенитета и единственным источником власти, согласно части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, является многонациональный народ России в целом, а не население, проживающее на территории отдельных субъектов Российской Федерации. Конституция устанавливает принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Попытки провозглашения в той или иной форме государственного суверенитета, не основанного на воле народов России в целом, противоречат Конституции Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (часть первая статьи 4 Конституции Российской Федерации). Следовательно, никакая другая власть на территории России не вправе присваивать себе функции верховной суверенной власти.

Приведенный пример характерен как проявление "волны суверенитетов", оказавшей негативное воздействие на развитие федеративных отношений, базирующихся на общем конституционном принципе равенства всех субъектов Российской Федерации.

Позиция формального обособления архивных фондов субъектов (Республика Татарстан, Волгоградская, Пермская обл.) на практике обнаруживает негативную тенденцию к выводу их как объектов государственного управления из сферы деятельности Федеральной архивной службы России, искажению баланса полномочий Российской Федерации и полномочий субъектов Российской Федерации, закрепленных Конституцией Российской Федерации и Основами законодательства.

Согласно части второй статьи 4 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Следуя этому конституционному принципу, статья 3 Основ законодательства закрепляет, что в случае расхождения между Основами законодательства и актами субъектов Российской Федерации действуют нормы Основ законодательства.

В большинстве актов субъектов Российской Федерации конституционный принцип верховенства федерального закона отражен в статье о составе законодательства. Вместе с тем, в актах Дагестана, Татарстана, Мордовии, Башкортостана, Удмуртии, Оренбургской и Ульяновской областей он не указан. Более того, в актах Дагестана, Татарстана, Мордовии, Московской и Оренбургской областей федеральное законодательство вообще не упоминается, что противоречит положениям статей 15, 73, 76 и 78 Конституции Российской Федерации о верховенстве и действии Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений.

В актах Удмуртии, Башкортостана, Чувашии, Кабардино-Балкарии, Тюменской области статья о полномочиях субъекта Российской Федерации не содержит ссылку на часть первую статьи 4 Основ законодательства, определяющую вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации, что осложняется для указанных регионов проблему определения предметов совместного ведения и разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подобный "лаконизм" статьи о полномочиях субъекта Российской Федерации на практике означает попытку перераспределения исключительных полномочий Российской Федерации, установленных статьей 71 Конституции Российской Федерации, и Основами законодательства. Это проявляется, в частности, в отнесении к компетенции региональных органов управления архивным делом, а не федерального органа исполнительной власти - Росархива вопросов установления порядка проведения экспертизы ценности документов, порядка государственного учета архивных документов и их использования (Республики Мордовия, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Корякский автономный округ).

Положительными примерами закрепления полномочий Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Основами законодательства являются акты Республики Коми и Новосибирской области.

Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта полно отражены в актах республики Чувашия, Курской, Новосибирской, Тюменской областей.

Большое внимание в актах субъектов Российской Федерации уделено их исключительным полномочиям, не затрагивающим федеральные полномочия. Характерным в этом смысле является закон Челябинской области, содержащий обширный детализированный перечень полномочий, направленных на обеспечение разработки и осуществления областной государственной программы развития архивного дела, контроль за соблюдением единых принципов его организации, формирование органов управления архивным делом и руководство ими, материально-техническое обеспечение архивов.

Неоднозначными с позиции соответствия Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству о местном самоуправлении являются нормы некоторых актов субъектов Российской Федерации, посвященные вопросам организации архивного дела в муниципальных образованиях и деятельности муниципальных архивов. Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому содержащееся в ряде региональных актов (Республики Башкортостан, Удмуртия; Амурская, Тверская, Новосибирская, Магаданская, Тамбовская, Челябинская обл. и др.) закрепление вопросов совместного ведения в области архивного дела субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а равно подчинение, подконтрольность органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации формально не основано на действующем законодательстве. Нельзя также признать правильной другую крайность - отказ от упоминания в актах норм, посвященных муниципальным архивам (Республики Мордовия и Хакасия, Калининградская обл. и др.).

В сложившейся ситуации законодательно обоснованным является закрепление в региональных актах правового механизма делегирования отдельных государственных полномочий в области архивного дела субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Иркутская, Липецкая обл.). Указанными субъектами Российской Федерации приняты законы "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по комплектованию, хранению, учету и использованию документов, входящих в состав Архивного фонда субъекта Российской Федерации".

Позиция Росархива состоит в намерении сохранить муниципальные архивы в сфере государственного правового регулирования, так как по содержанию своей работы они являются публичными архивами, а хранящиеся в них документы создавались, в основном, в государственных учреждениях, организациях и предприятиях и относятся к составу государственной части Архивного фонда Российской Федерации.

Противоречиво и непоследовательно отражены в ряде актов субъектов Российской Федерации вопросы федеральной собственности на документы государственной части Архивного фонда Российской Федерации. Так в актах Ивановской, Липецкой областей документы учреждений с преобладающей долей федеральной собственности отнесены к государственной собственности субъектов. В актах Волгоградской и Тверской областей к федеральной собственности отнесены только документы федеральных органов государственной власти, Прокуратуры, Центробанка Российской Федерации и других банков. Формулировка, не корректно обобщающая состав документов, отнесенных к федеральной собственности и государственной собственности субъекта Российской Федерации, применена в акте Омской области. Закон Республики Мордовия вообще не содержит положения о наличии в государственной части Архивного фонда Республики документов, отнесенных к федеральной собственности.

В значительной части актов субъектов Российской Федерации уточнены порядок и процедура передачи права федеральной собственности на архивные фонды и архивные документы. При этом указанные уточнения в ряде случаев не согласуются со статьей 8 Основ законодательства, в которой исчерпывающе определены и органы, уполномоченные передавать право собственности на архивы, и порядок такой передачи. Например, в актах Ивановской области и Красноярского края этим правом необоснованно наделен орган исполнительной власти (администрация), в актах Костромской и Читинской областей - глава администрации. Актом Новгородской области это право предоставлено Комитету по управлению имуществом области, в актах Владимирской и Курской областей - органу государственной власти без указания его статуса. Акт Ивановской области предписывает также необходимость согласования передачи права собственности на архивы, являющиеся федеральной собственностью, с архивным органом области, что прямо противоречит Основам законодательства.

В некоторых актах субъектов Российской Федерации произвольно трактуется вид правового нормативного документа, на основании которого производится передача собственности на архивные фонды и архивные документы. Так, в Амурской, Курганской, Новгородской, Оренбургской, Смоленской, Пензенской областях и в Республике Башкортостан указывается о "решении", в Калининградской и Магаданской областях - о "законе (акте)".

Приведенные несоответствия регионального законодательства Основам законодательства затрудняют применение актов, вносят неясность в вопросы владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственности, находящимися на территории субъектов Российской Федерации.

Представляется, что в целом проблема архивных документов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, требует иного решения, нежели то, что предложено в Основах законодательства. Нечеткость формулировок Основ законодательства во многом порождает ту сумятицу, которая сегодня царит в региональных актах. В рамках подготовки проекта нового федерального закона об архивах эту проблему необходимо разрешить.

Статьи актов субъектов Российской Федерации, посвященные объектам их государственной собственности, в целом соответствуют нормам Основ законодательства. Содержащееся в актах Астраханской, Архангельской, Тюменской, Ульяновской областей и Республики Удмуртия дополнение о том, что при приватизации государственных предприятий образовавшиеся в их деятельности документы сохраняются в составе государственной части их Архивного фонда весьма полезно.

Вопросы отнесения документов к муниципальной собственности изложены, в целом, в рекомендованной Росархивом редакции.

Статьи, раскрывающие состав негосударственной части Архивного фонда субъектов Российской Федерации, отражают особенности архивных документов как объектов, представляющих историческую, научную, социальную, экономическую и культурную ценность (Астраханская, Калининградская, Курская области, Республика Хакасия). Содержательные уточнения имеются в актах Республик Башкортостан и Хакасии, Липецкой, Курганской, Новосибирской, Омской, Пензенской, Рязанской, Тверской, Ульяновской областей, согласно которым отнесение документов к негосударственной части Архивного фонда субъекта Российской Федерации осуществляется архивными органами и учреждениями совместно с собственниками документов на основании соглашения после экспертизы их ценности. В актах Новосибирской и Ульяновской областей предусмотрено, что в этих случаях негосударственные организации включаются в список источников комплектования государственных архивов.

Вместе с тем, акты республик Адыгея и Мордовия, Курганской области не мотивированно лишают собственников права передавать документы в государственную или муниципальную собственность; в актах Белгородской и Курганской областей государственные музеи и библиотеки необоснованно исключены из перечня учреждений, в которые частные собственники могут передавать свои документы. Правовое основание указанных ограничений не сформулировано. Акт Курганской области не регулирует порядок передачи документов негосударственной части Архивного фонда в государственную собственность в случае смерти владельца при отсутствии законных наследников.

Норма о государственном попечении над негосударственными архивами отсутствует в актах Кемеровской и Омской областей. Финансовая поддержка негосударственных архивов исключена в актах Архангельской, Белгородской, Брянской, Ивановской, Костромской, Курской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской, Орловской, Оренбургской, Псковской, Рязанской, Ульяновской, Читинской областей, Красноярском и Хабаровском краях, Республике Удмуртия и в Корякском автономном округе.

В некоторых актах предусмотрены ограничительные условия в финансовой поддержке негосударственным архивам. Так, в акты республик Чувашия и Мордовия внесено уточнение об оказании финансовой поддержки в пределах утверждаемых смет расходов или в пределах средств республиканского бюджета, предусмотренных на данные цели.

Достаточно важными и перспективными с точки зрения совершенствования архивного законодательства являются нормы в законах Архангельской, Мурманской, Пензенской областей о праве частных собственников передавать архивные документы на депозитарное хранение. При этом в Архангельской и Пензенской областях собственники могут передавать их и в государственные музеи и библиотеки. Акты Архангельской и Мурманской областей устанавливают, что поступившие на депозитарное хранение архивные документы, собственники которых своевременно не пролонгировали договор и не востребовали их в течение определенного срока, переходят в государственную или муниципальную собственность.

В отдельных актах отсутствует упоминание о правах собственников негосударственных архивов и архивных документов, отнесенных к составу Архивного фонда субъекта Российской Федерации. Так, в законах Республики Башкортостан и Новосибирской области не закреплено положение о праве частных собственников документов на их передачу по соглашению в архивные учреждения, а также на создание их страховых копий, реставрацию и использование.

Серьезное внимание вопросам финансирования и материально-технического обеспечения архивных учреждений выразилось в детальной проработке в субъектах Российской Федерации соответствующих статей актов. Конкретизированы положения об источниках финансирования, хотя, строго говоря, эти вопросы не относятся к предмету архивного законодательства.

В Закон Амурской области внесено дополнение о финансировании архивов из "иных поступлений, не запрещенных законодательством". В актах Республик Удмуртия и Мордовия уточнен источник получения внебюджетных средств за счет оказания платных услуг, не связанных с выдачей справок для назначения пенсий и пособий, а также установлено, что порядок использования доходов от этих услуг утверждается Правительствами Республик.

В вопросе о предоставлении налоговых льгот архивным учреждениям можно выделить две тенденции: в одних актах (Республики Хакасия, Чувашия, Кабардино-Балкария, Волгоградская, Костромская, Курганская, Курская, Орловская, Новгородская, Тверская, Челябинская, Читинская обл. и др.) упоминание о возможности их предоставления вовсе отсутствует; в других - напротив, конкретизирован характер налоговой льготы (освобождение от налогов на прибыль за оказываемые платные услуги - Омская обл.; установление льгот по коммунальным услугам и арендой плате - Амурская, Рязанская, Сахалинская и Ульяновская обл.). В акте Новосибирской области уточнено, что освобождение от налогов возможно при условии расходования средств на социальные и творческие нужды архивов и укрепление их материально-технической базы.

В ряде региональных актов имеются существенные дополнения о порядке владения зданиями, помещениями архивов и земельными участками, на которых они расположены. Например, закреплено, что помещения и здания госархивов не подлежит приватизации (Республика Удмуртия, Амурская, Тюменская, Сахалинская обл.) или отчуждению (Корякский автономный округ), кроме как на основании судебного решения (Астраханская, Орловская, Псковская обл.).

В акте Республики Удмуртия прямо указывается, что архивы зданиями и помещениями должны обеспечивать не только органы государственной власти, но и государственные учреждения, организации и предприятия.

В акте Пензенской области уточнено, что замена помещений, занимаемых архивными учреждениями, может производиться только с целью улучшения условий хранения документов, условий работы сотрудников и с согласия архивного органа.

В акты Астраханской, Архангельской, Новосибирской, Пензенской, Сахалинской, Тюменской, Ульяновской областей, Приморского края и Корякского автономного округа внесены дополнения о земельных участках, которые не подлежат отчуждению или передаются в безвозмездное пользование архивным органам и учреждениям.

Важное значение придается сохранности имущества архивных органов и учреждений. В акте Магаданской области закрепляется, что имущество архивного органа является собственностью субъекта Российской Федерации, а его имущественная база формируется за счет государственного имущества, передаваемого учреждению на праве оперативного управления. Актом Липецкой области установлено, что органы государственной власти и местного самоуправления обязуются бессрочно обеспечить архивы не только зданиями, но и техническими средствами и оборудованием. В Волгоградской, Ивановской, Костромской, Магаданской, Орловской, Челябинской областях, республиках Адыгея и Мордовия определено, что имущество, передаваемое в оперативное управление архивам, используется ими в соответствии с назначением имущества и договором с архивным органом субъекта Российской Федерации.

Некоторые нормы выполняют своеобразную защитную функцию. В частности, в акте Магаданской области установлено, что имущество, приобретенное архивным учреждением в процессе собственной хозяйственной деятельности, не подлежит изъятию по решению органов исполнительной власти, а архивный орган не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за архивом на праве оперативного управления имуществом и имуществом, приобретенным им за счет средств, выделенных ему по смете.

В акте Волгоградской области закреплено, что архивный орган и учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных из соответствующих бюджетов, хотя это имущество закрепляется за ними на праве распоряжения. Данная норма противоречива, так как согласно гражданскому законодательству субъект, наделенный правом распоряжения, вправе продавать, обменивать и другим способом отчуждать свое имущество.

Упоминание о недвижимом имуществе, находящемся или передаваемом в оперативное управление архивным органам, отсутствует в актах Тюменской и Омской областей. К недостаткам актов Тюменской области и Еврейской автономной области следует отнести отсутствие в них понятия "оперативное управление имуществом". Акты Новосибирской, Омской, Рязанской областей, Республики Башкортостан, Чукотского автономного округа закрепляют за архивными органами и учреждениями имущество, находящееся или передаваемое в оперативное управление, и не упоминают о бессрочном владении, пользовании и распоряжении им. В актах Липецкой, Курской Новгородской областей, Красноярском крае данная норма отсутствует.

Статьи о контроле за соблюдением архивного законодательства в большинстве актов субъектов Российской Федерации не вызывают критических замечаний. Правда, встречаются случаи необоснованного исключения из числа органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства, Прокуратуры (Республики Башкортостан, Мордовия и Чувашия, Краснодарский край, Оренбургская, Псковская обл. и др.) и органов государственной власти (Волгоградская, Костромская, Читинская обл.).

Обязанности собственников по обеспечению сохранности архивных документов отражены в подавляющем большинстве региональных актов исчерпывающе. Вместе с тем, в акте Республике Мордовия статья об обязанностях собственников по обеспечению сохранности документов вовсе отсутствует, исключена также статья, устанавливающая порядок постоянного хранения документов Архивного фонда, что нельзя признать правильным. В актах Республики Удмуртия и Еврейской автономной области отсутствуют положения о создании страховых копий на особо ценные и уникальные документы.

Порядок временного хранения документов Архивного фонда регламентируется в актах достаточно детально и, в основном, соответствует федеральному законодательству, за исключением актов Калининградской и Курганской областей, в которых не упоминается норма о временном хранении документов федеральных органов государственной власти в течение 15 лет.

Статьи о комплектовании архивов и государственном учете документов Архивных фондов субъектов в большинстве также не вызывают замечаний, за исключением актов Республики Удмуртия и Тюменской области, не указывающих органы и учреждения, ведущие учет документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации.

Широко известны примеры, когда субъекты Российской Федерации устанавливают на своей территории административную ответственность за нарушение законодательства об архивах. За Республикой Алтай, первой установившей в архивном законе такую ответственность, последовали республики Удмуртия, Хакасия, Якутия, Приморский край, Курская, Нижегородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области и г. Москва. В Омской области приняли Закон "Об административной ответственности за нарушение архивного законодательство Омской области", для контроля за его соблюдением создали архивную инспекцию.

Статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение архивного законодательства, в ряде субъектов Российской Федерации прямо противоречат федеральному законодательству. Так, в актах республик Адыгея, Удмуртия, Карачаево-Черкессия, Хакасия, Приморского края и Корякского автономного округа устанавливаются виды правонарушений и ответственность за них, не вытекающие из федерального законодательства.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, принятом Государственной Думой 8 декабря 2000 г., статьей 13.21 предусмотрена ответственность должностных лиц и граждан за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.

Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не могут противоречить указанному Кодексу. Не следует уповать на то, что в настоящее время, в связи с отклонением Президентом Российской Федерации этого Кодекса (по предложению Президента России создана специальная комиссия для его доработки и повторного принятия), он еще не принят. Готовиться к пересмотру противоречащих федеральному закону региональных норм об административной ответственности за нарушение архивного законодательства необходимо уже сегодня.

Содержащиеся в региональных актах статьи о вывозе документов Архивного фонда субъектов Российской Федерации в части оснований и порядка вывоза следуют в целом федеральному законодательству.

Сравнительный анализ федерального и регионального архивного законодательства свидетельствует, что проблема их соответствия не снимается с повестки дня. В инициированной Президентом России работе по упорядочению правового поля в стране и изъятию из актов субъектов Российской Федерации неконституционных норм свое место предстоит найти и архивистам.

Дата добавления: 2015-07-25