Опубликовано: Архiвознавство. Археографiя. Джерелознавство. Мiжвiдомчий збiрник наукових праць. Выпукс 5. Киiв. 2002.

Реформы, проводимые в современной России, преобразования, направленные на развитие федеративного правового государства, наряду с решением политических и экономических задач, требуют повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения, укрепления законности. Со всей остротой стоит вопрос о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства, в т.ч. и архивного, направленного, прежде всего на реализацию положений Конституции Российской Федерации, являющейся актом высшей юридической силы.

Исторически сложилось так, что на протяжении долгих лет у нас не было универсального закона об архивах. Архивное законодательство состояло из отдельных актов: стоит вспомнить знаменитый, для своего времени прогрессивный декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела", известные положения о Государственном архивном фонде СССР в редакциях 1941, 1958 и 1980 гг., утверждавшиеся Советом Министров СССР. Но в силу известных обстоятельств и общей недооценки роли права в обществе действовавшее законодательство имело серьезные изъяны.

За последнее десятилетие законодательство Российской Федерации существенно обновилось, некоторые его отрасли формируются заново, принимаются законодательные акты, имеющие комплексный характер, базирующиеся на сочетании принципов разных отраслей права. Примером такого акта являются Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, принятые в июле 1993 г. Вместе с законами в отраслях культуры, здравоохранения, образования, науки, социального обслуживания граждан. Основы образуют корпус актов, регулирующих отношения в социально-культурной сфере общества на федеральном уровне.

Принятие Основ явилось знаменательным событием не только вследствие того, что это первый в отечественной истории архивный закон. Появилось новое архивное законодательство, призванное ответить на научные, культурные, информационные запросы зрелого гражданского общества. Факт рождения нового самостоятельного подотдела права зафиксировал общеправовой классификатор отраслей законодательства, где появилась специальная рубрика "Архивное дело. Делопроизводство".

Что такое архивное законодательство и какова область его применения? Под архивным законодательством или законодательством об архивах обычно подразумевают совокупность законодательных и нормативных и правовых актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих архивное дело. Понятие "архивное законодательство" таким образом родственно, но не тождественно понятию "архивное право". Последняя дефиниция гораздо шире, объединяет в себе, наряду с законодательными актами, так называемые подзаконные ведомственные правила и инструкции о деятельности архивов и архивных работников.

Область применения архивного законодательства определяет статья 2 "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах": это вопросы комплектования, организации хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими. Кажущаяся "ограниченность" и "узость" данной сферы применения вполне объяснима. Правовое поле давно распахано и найти свою нишу далеко не просто. К тому же в своей деятельности архивы, как юридические лица, вступают в самые разнообразные правоотношения с другими юридическими, а также физическими лицами: бюджетные (действует бюджетное и налоговое законодательство), имущественные (гражданское законодательство), трудовые (законодательство о труде) и т.п. Перечень федеральных законов и других нормативных правовых актов, принятых в 1991-2000 гг. и в той или иной степени затрагивающих архивные учреждения, обширен и включает десятки актов.

Условно по тематическому признаку эти нормативные правовые акты можно разделить на три самостоятельные группы: акты фундаментального характера, регулирующие весь комплекс вопросов, относящихся к предмету архивного законодательства; акты по конкретным вопросам комплектования, хранения, учета, ввоза и вывоза архивных документов; акты о доступе к архивным документам и правилах их использования.

Первую группу представляют главный архивный закон страны "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" и утвержденное в соответствии с ними Президентом Российской Федерации Положение об Архивном фонде Российской Федерации. По своему содержанию к ним примыкают законы и положения об архивных фондах и архивах субъектов Российской Федерации, которые в совокупности составляют региональный уровень архивного законодательства России.

Во второй группе основное место занимают акты о деятельности спецслужб и некоторых других министерств и ведомств, в тексте которых упоминаются условия функционирования их собственных архивов (главным образом закрепляется право на долговременное и депозитарное хранение архивных документов) так же акты, где есть упоминания о тех или иных условиях комплектования архивов, перемещения архивов за рубеж. Это федеральные законы "О внешней разведке" (июль 1992 г., новая редакция - январь 1996 г.), "О федеральных органах правительственной связи и информации" (февраль 1993 г.), "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (апрель 1995 г.), "Об обязательном экземпляре документов" (декабрь 1994 г.) и др. Эту группу дополняют законы "О вывозе и ввозе культурных ценностей" (апрель 1993 г.), "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 25 мая 2000 г.

Особенностью третьей группы является то, что входящие в нее акты регламентируют не только и даже не столько доступ к архивным документам и правила их использования, а направлены на защиту конституционных прав и законных интересов граждан, обеспечение информационной открытости общества, соблюдение тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Сложность предмета правового регулирования в этой сфере порождает своеобразное взаимопроникновение и перекрещивание законов, когда для принятия ответственного решения приходится обращаться к нормам двух-трех и более правовых актов нормативных документов данной группы - тема специального обстоятельного разговора. Ограничимся перечислением важнейших актов: это федеральные законы "Об оперативно-розыскной деятельности" (апрель 1992 г.), "О государственной тайне" (21 июля 1993 г. N 5481-1), "Об авторском праве и смежных правах" (июль 1993 г.), "Об информации, информатизации и защите информации" (20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ), "Об участии в международном информационном обмене" (4 июля 1996 г. N 85-ФЗ), "О реабилитации жертв политических репрессий" (18 октября 1991 г. N 176. 1) и др.

Даже оптимистичный предсказатель вряд ли мог бы предположить, что после принятия "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", разграничивших компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере архивного дела, последние столь активно воспользуются правом законотворчества. Действительность превзошла, однако, самые смелые ожидания. В настоящее время 75 субъектов Российской Федерации приняли закон или положения об архивных фондах и архивах. Стремление субъектов Российской Федерации иметь свои архивные законы объясняется не только общим процессом развития региональной самостоятельности в условиях сбалансированного распределения властных полномочий в федеративном государстве, но и насущной необходимостью. Законы субъектов Российской Федерации регламентируют те вопросы, ответы на которые отсутствуют в федеральных правовых актах. В соответствии с "Основами законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (статья 4, часть 3) регионы самостоятельно организуют управление архивным делом, утверждают сеть архивных учреждений, обеспечивают их финансирование, определяют порядок взаимоотношений (в первую очередь в вопросах хранения и передачи документов) между республиканскими, краевыми, областными и районными, городскими (муниципальными) архивами, устанавливают конкретный состав документов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, решают ряд других важных вопросов.

В самом деле, из Москвы совершенно невозможно директивно расписать, какие архивы нужно иметь в регионе, какие следует установить сроки хранения документов в районных (городских) архивах. Россия столь велика, обширна и многолика, что в разных ее уголках в зависимости от сложившихся условий (протяженность территории, состояние архивохранилищ, наличие квалифицированных архивистов) все эти вопросы решаются с учетом особенностей региона. В результате в крупных регионах сеть государственных архивных учреждений включает три и более архивов (Москва, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия, Нижегородская, Пермская, Свердловская области), тогда как в иных ограничивается одним архивом.

Различен подход субъектов Российской Федерации к вопросу о праве постоянного хранения документов районными и городскими архивами. В ряде регионов республики Алтай, Удмуртия, Хакасия Чувашия, Саха (Якутия), Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский края, Кировская, Курганская, Московская, Новосибирская, Свердловская, Тюменская, Ульяновская область) такое право указанным архивам предоставлено. И наоборот, в республиках Башкортостан, Бурятия, Тува, Приморский край, Амурская, Воронежская, Калининградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Ростовская области, Еврейская автономная область согласно региональным законам эти архивы такого права лишены. В других регионах - и большинство - выбрали своего рода "комбинированный вариант": с одной стороны, муниципальные архивы вправе постоянно хранить свои документы, с другой - на договорной основе они могут передавать их на постоянное хранение в государственные архивные учреждения.

Широко известны примеры, когда субъекты России устанавливают на своей территории административную ответственность за нарушение законодательства об архивах. За Республикой Алтай, первой установившей в архивном законе такую ответственность, последовали республики Удмуртия, Хакасия, Якутия, Приморский край. Курская, Нижегородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области и г.Москва. В Омской области приняли Закон "Об административной ответственности за нарушение архивного законодательство Омской области", для контроля за его соблюдением создали архивную инспекцию.

Статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушение архивного законодательства, в ряде субъектов прямо противоречат федеральному законодательству. Так, в актах республик Адыгея, Удмуртия, Карачаево-Черкессия, Хакасия, Приморского края и Корякского автономного округа устанавливаются виды правонарушений и ответственность за них, не вытекающие из федерального законодательства.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, принятом Государственной Думой 8 декабря 2000 г. в первом чтении, статьей 13.21 предусмотрена ответственность должностных лиц и граждан за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.

Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не могут противоречить указанному Кодексу (Справка: в настоящее время в связи с отклонением Президентом Российской Федерации указанного Кодекса, по предложению Президента Российской Федерации создана специальная комиссия).

В Уголовном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с января 1997 г., предусматривается строгое наказание за контрабанду, хищение, уничтожение и повреждение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную, культурную ценность. В заключение можно сказать, что архивное законодательство России жизнеспособно отвечает насущным интересам общества, динамично развивается и имеет перспективы. В настоящее время ведется работа над проектами федеральных законов: об Архивном Российской Федерации об аудиовизуальном наследии, о документации.

Все это позволит усовершенствовать законодательную базу нашей отрасли, активно участвовать в государственном строительстве и, в конечном счете, внести свой вклад российской государственности.

Дата добавления: 2015-07-25