Опубликовано: Отечественные архивы. 1996. N 4.

Архивное законодательство России: система, проблемы и перспективы

(к постановке вопроса)

Опубликовано: Отечественные архивы. 1996. N 4.

Еще недавно трудно было помыслить о статье на эту тему. Но за последние годы в нашей устойчивой и по-своему консервативной архивной службе произошли такие перемены, что кажется, впору подумать о самостоятельной книге. Надеюсь, предлагаемая статья явится одной из первых ласточек, которые ускорят появление подобной книги, побудят архивистов, юристов, работников науки и культуры к дальнейшей плодотворной деятельности по совершенствованию архивного законодательства России.

В мировом архивном сообществе роль законодательства в архивном деле всегда оценивалась чрезвычайно высоко. Не случайно Международный совет архивов, учитывая происшедшие в последнее пятнадцатилетие изменения, посвятил два свежих тома журнала "Archivum" обзору и публикации архивных законов и нормативных актов 98 государств и 9 международных организаций.*1

_____

*1 Archival Legislation. 1981-1994. Albania-Kenya /Archivum. Vol.XL. 1995; Archival Legislation. 1981-1994. Latvia-Zimbabwe/ Archivum. Vol.XLI. 1996.

У нас долгие годы дело обстояло несколько по-иному. Не имея официально принятого закона об архивах, страна располагала собственным архивным законодательством: стоит вспомнить знаменитый, для своего времени прогрессивный декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. "О реорганизации и централизации архивного дела", известные положения о Государственном архивном фонде СССР в редакциях 1941, 1958 и 1980 гг., утверждавшиеся Советом министров СССР. Но в силу известных обстоятельств и общей недооценки роли права в обществе действовавшее законодательство имело серьезные изъяны.

Принятие летом 1993 г. "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" явилось знаменательным событием не только из-за того, что это был первый в отечественной истории архивный закон. Появилось новое архивное законодательство, призванное ответить на научные, культурные, информационные запросы зрелого гражданского общества.*1 Факт рождения нового специфического подотдела права зафиксировал общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г., где появилась специальная рубрика "Архивное дело. Делопроизводство" (правда, почему-то в разделе "Законодательство по общим вопросам народного хозяйства").*2

_____

*1 Подробнее см.: Артизов А.Н., Илизаров Б.C., Козлов В.П., Пихоя Р.Г., Тюнеев В.А., Щапов Я.Н., Шмидт С.О. Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах: идеи, принципы, реализация // Отечественные архивы. 1993. N 6.

*2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 51. Ст. 4936.

Что такое архивное законодательство и какова область его применения? Под архивным законодательством или законодательством об архивах обычно подразумевают совокупность законодательных и правовых актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих архивное дело. Понятие "архивное законодательство" таким образом родственно, но не тождественно понятию "архивное право". Последняя дефиниция гораздо шире, объединяя в себе, наряду с правовыми актами, так называемые подзаконные ведомственные правила и инструкции о деятельности архивов и архивных работников.

Область применения архивного законодательства определяет статья 2 "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах": это вопросы формирования, организации хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими. Кажущаяся "ограниченность" и "узость" данной сферы применения вполне объяснима. Правовое поле давно распахано и найти свою нишу далеко не просто. К тому же в своей деятельности архивы вступают в самые разнообразные отношения с другими юридическими и физическими лицами: бюджетные (действуют бюджетное и налоговое законодательство), имущественные (гражданское законодательство), трудовые (законодательство о труде) и т.п. Составленный научно-справочной библиотекой федеральных архивов перечень федеральных законов и других правовых актов, принятых в 1991-1995 гг. и в той или иной степени затрагивающих архивные учреждения, включает свыше 150 наименований. Из них вопросы собственно архивного законодательства рассматриваются в трех десятках актов.*1

_____

*1 Опубликованные документы, обеспечивающие правовую основу деятельности архивных учреждений России: Библиографический указатель в 3 вып. Москва, 1994, 1995, 1996. (Машинопись).

Условно по тематическому признаку эти правовые акты можно разделить на три самостоятельные группы: акты фундаментального характера, регламентирующие весь комплекс вопросов, относящихся к компетенции архивного законодательства; акты по вопросам комплектования, хранения, учета и вывоза архивных фондов; акты о доступе к архивным документам и правилах их использования.

Первую группу представляют главный архивный закон страны - "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" и утвержденное в соответствии с ними Президентом Российской Федерации Положение об Архивном фонде Российской Федерации (с недавним дополнением, внесенным президентским указом от 1 апреля 1996 г.). По своему содержанию к ним примыкают законы и положения об архивных фондах и архивах субъектов Российской Федерации, которые в совокупности составляют региональный уровень архивного законодательства России.

Во второй группе основное место занимают акты о деятельности так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств, в тексте которых упоминаются условия функционирования их собственных архивов (главным образом заявляется право на долговременное и депозитарное хранение архивных документов). Это федеральные законы "О внешней разведке" (июль 1992 г., новая редакция - январь 1996 г.), "О федеральных органах правительственной связи и информации" (февраль 1993 г.), "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (апрель 1995 г.), "Об обязательном экземпляре документов" (декабрь 1994 г.), утвержденные президентскими указом от 14 марта 1995 г. и распоряжением от 25 марта 1994 г. положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации и о Президентском архиве, принятый Правительством Российской Федерации 13 декабря 1995 г. Устав Гостелерадиофонда. Эту группу дополняют закон "О вывозе и ввозе культурных ценностей" (апрель 1993 г.) и постановление Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 21 апреля 1995 г. "О моратории на возвращение культурных ценностей, перемещенных в годы Великой Отечественной войны", устанавливающие порядок вывоза архивных фондов за рубеж.

Особенностью третьей группы является то, что входящие в нее акты регламентируют не только и даже не столько доступ к архивным документам и правила их использования, сколько рассматривают более общие проблемы защиты прав и интересов гражданина, обеспечения информационной открытости общества, соблюдения тайны личной жизни, коммерческой и государственной тайны. Сложность объекта правового регулирования в этой сфере порождает своеобразное взаимопроникновение и перекрещивание между законами, когда для принятия ответственного решения приходится обращаться к нормам двух-трех и более правовых актов. Поэтому анализ нормативных документов данной группы - тема специального обстоятельного разговора. Ограничимся лишь перечислением важнейших актов: это федеральные законы "Об оперативно-розыскной деятельности" (апрель 1992 г.), "О государственной тайне" (июль 1993 г.), "Об авторском праве и смежных правах" (июль 1993 г.), "Об информации, информатизации и защите информации" (февраль 1995 г.), указы Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г. "О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий", от 8 ноября 1995 г. "О Межведомственной комиссии по защите государственной тайны", от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" и от 20 января 1996 г. "Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны", постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 1992 г. "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну", от 20 февраля 1995 г. "Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР" и от 4 сентября 1995 г. "Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности", ряд других нормативных документов.

Даже оптимистичный предсказатель вряд ли мог бы предположить, что после выхода "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", разграничивших компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере архивного дела, последние столь активно воспользуются правом законотворчества. Действительность превзошла, однако, самые смелые ожидания. За неполные три года 50 субъектов России приняли законы или положения об архивных фондах и архивах, еще в 20 регионах органы представительной власти рассмотрели их в первом или во втором чтениях.

Стремление Якутии, Татарстана или Омской области иметь свой архивный закон объясняется не только общим процессом укрепления региональной самостоятельности в условиях перераспределения властных полномочий в стране, но и насущной необходимостью. Законы субъектов Российской Федерации регламентируют те вопросы, ответы на которые отсутствуют в федеральных правовых актах. В соответствии с "Основами законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (статья 4, часть 3) регионы самостоятельно организуют управление архивным делом, утверждают сеть архивных учреждений, обеспечивают их финансирование, определяют порядок взаимоотношений (в первую очередь в вопросах хранения и передачи документов) между республиканскими, краевыми, областными и районными, городскими (муниципальными) архивами, устанавливают конкретный состав документов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, решают ряд других важных вопросов.

В самом деле, из Москвы директивно расписать, какие архивы нужно иметь в регионе, как следует поступить со сроками хранения документов в районных архивах, совершенно невозможно. Россия столь велика, обширна и многолика, что в разных ее уголках в зависимости от сложившихся условий (протяженность территории, состояние архивохранилищ, наличие квалифицированных архивистов) ответы на все эти вопросы даются по-своему. В результате в крупных регионах сеть государственных архивных учреждений включает три и более архивов (Москва, Санкт-Петербург, Удмуртия, Чувашия, Нижегородская, Пермская, Свердловская области), тогда как в иных ограничивается одним архивом. Во многих регионах Российской Федерации в сеть включены архивы документов по личному составу.

Право постоянного хранения документов районным и городским архивам предоставили 16 регионов (республики Алтай, Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Саха (Якутия), Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский края, Кировская, Курганская, Московская, Новосибирская, Свердловская, Тюменская, Ульяновская области). И наоборот, в 12 субъектах России (республики Башкортостан, Бурятия, Тува, Приморский край, Амурская, Воронежская, Калининградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Ростовская области, Еврейская автономная область) согласно региональным законам эти архивы такого права лишены. В других регионах - их большинство - выбрали своего рода "комбинированный вариант": с одной стороны, муниципальные архивы вправе постоянно хранить свои документы, с другой - на договорной основе они могут передавать их на вечное хранение в государственные архивные учреждения.

В отдельных региональных законах имеются весьма полезные нормы, устанавливающие для архивов налоговые льготы (например, в Удмуртии архивы освобождены от уплаты всех республиканских налогов) или нормы, которые способствуют повышению социального статуса архивистов (в архивном законе Якутии определен порядок выплаты надбавок к должностным окладам работников Национального архива за стаж работы). В Приморском крае по предложению архивистов в недавно принятый нормативный акт "Об обязательном экземпляре документов" включена норма, согласно которой местные издательства и редакции газет обязаны направлять обязательный экземпляр своей печатной продукции и газеты в крайгосархив. Таким образом проблема комплектования его справочной библиотеки, острая для многих архивов, снята с повестки дня.

Широко известны примеры, когда субъекты России вводят на своей территории административную ответственность за нарушение законодательства об архивах. За Республикой Алтай, первой установившей в архивном законе такую ответственность, последовали Удмуртия, Хакасия, Якутия, Приморский край, Курская, Нижегородская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области и г.Москва. В Омской области приняли специальный закон "Об административной ответственности за нарушение архивного законодательства Омской области", для контроля за его соблюдением создали архивную инспекцию.*1

_____

*1 См.: Ипатова Г.М., Карпенко В.А. Омская область: архивная инспекция приступила к работе // Отечественные архивы. 1995. N 6; Карпенко В. А. Архивная инспекция в Омской области: первые итоги // Там же. 1996. N 3.

В этой связи следует откровенно признать, что с правовой точки зрения подобные решения являются не вполне корректными, поскольку предметы совместного ведения, к каковым Конституция Российской Федерации (статья 72, пункт "к") относит административное и административно-процессуальное право, регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Не случайно аргументация, выдвигаемая в обоснование принятых решений, как правило, не имеет юридического характера и заменяется апелляцией к "здравому смыслу": полезно для дела. В этом случае, как это часто бывает в переломную эпоху, жизнь обгоняет ее формально-юридическое описание; регионы опережают столицу, побуждая центр настойчивее и активнее искать пути решения общих острых проблем.

Росархив давно пытается изменить ситуацию в этой не относящейся к компетенции архивного законодательства, но тесно с нею связанной сфере права. В новом Уголовном кодексе Российской Федерации, который будет введен в действие с января 1997 г., предусматривается строгое наказание за контрабанду, хищение, уничтожение и повреждение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность. Что касается Кодекса об административных правонарушениях, то в подготовленном Министерством юстиции России проекте государственной архивной службе предоставлено право привлекать должностных лиц к административной ответственности. Но, к сожалению, данный проект в законотворческих планах Федерального собрания на 1996 г. не значится.

Проблема соответствия федерального и регионального законодательств - одна из ключевых в судьбе архивного права России. Она чрезвычайно актуальна не только с точки зрения интересов управления архивным делом, сохранения отраслевых профессиональных стандартов, но также исходя из необходимости защиты и закрепления прав обычных граждан. Гражданин Российской Федерации, где бы он ни находился, вправе требовать непротиворечивого законодательства, облеченного в доступные его пониманию формулировки.

В целом ситуация здесь выглядит пока благополучно. Подготовленный по инициативе центра модельный правовой акт об Архивном фонде субъекта Российской Федерации и архивах, сложившаяся практика рецензирования в аппарате Росархива проектов региональных правовых актов дают положительные результаты. Подавляющее большинство законов содержит нормы, строго соответствующие "Основам законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", Положению об Архивном фонде Российской Федерации.

Вместе с тем в последнее время, в частности, в ходе работы по уточнению списков учреждений - источников комплектования научно-технической документацией госархивов, выявилась необходимость более четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам ведения архивными фондами, находящимися в их совместной компетенции. Отдельные регионы не горят желанием передавать в российские архивы документы учреждений и предприятий, отнесенных к федеральной собственности, забывая о том, что статьи их правовых актов о запрете на вывоз документов государственной части Архивного фонда субъекта Российской Федерации за пределы его территории не могут применяться в одностороннем порядке без согласования с Росархивом. В этой связи, видимо, целесообразно пойти на подготовку соглашений между Росархивом и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий по вопросам их совместного ведения в области архивного дела.

Другая важная и, одновременно, деликатная проблема развития архивного законодательства - реализация нормы закона о праве временного хранения документов федеральными органами власти. Что греха таить, с момента рождения она подвергалась критике и даже неприятию со стороны некоторых министерств и ведомств. С другой стороны, ее выполнение изначально было трудноосуществимо, так как предполагало при отсутствии у федеральных архивов свободных хранилищ и необходимых штатов прием и обслуживание огромного массива документов, переходящих в ведение Росархива от ведомств, лишившихся права их постоянного хранения. С целью как-то выйти из сложившейся ситуации в Положении об Архивном фонде Российской Федерации зафиксировали, что для группы федеральных органов исполнительной власти сроки и условия временного и депозитарного хранения и использования архивных документов устанавливаются в соглашениях, заключаемых федеральными органами исполнительной власти и Росархивом (пункт 7 указанного Положения). Затем появились федеральные законы о спецслужбах, положения о Министерстве иностранных дел России, Президентском архиве, Устав Гостелерадиофонда. Так при содействии заинтересованных ведомств процесс "размывания" законодательной нормы о временном хранении документов постепенно набрал силу. Дальнейшее его продолжение, как это ни прискорбно, может поставить вопрос о внесении соответствующих корректив в статью 17 часть 2 "Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах".

Удержать и приподнять взятую в "Основах законодательства..." высокую планку демократической открытости и профессионализма, этих основополагающих принципов деятельности архивов, не просто. Тем более эта планка не может опускаться в ходе начатой Росархивом работы по подготовке проекта закона "О внесении изменений и дополнений в "Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах". Как представляется, целью законопроектной деятельности должны быть не только редакционные изменения, вытекающие из Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса России, других недавно принятых нормативных актов. Главная задача - более глубокая правовая регламентация предмета архивного законодательства.

В этой связи полезно было бы обсудить, в том числе на страницах журнала "Отечественные архивы", возможные пути усовершенствования главного архивного закона страны. Так, актуальными, по нашему мнению, являются следующие темы: понятийный аппарат закона и необходимость его дополнения; Архивный фонд России как предмет гражданского права; общие принципы организации управления архивным делом в муниципальных образованиях и их отражение в архивном законодательстве. Обстоятельная дискуссия по этим и другим проблемам законодательства об архивах стимулировала бы его развитие.

Предпринятый обзор системы архивного законодательства России при всей его лапидарности и неполноте свидетельствует, что это законодательство жизнеспособно, отвечает насущным интересам архивного дела, динамично развивается и имеет перспективы. Накопленный опыт нуждается в обобщении и распространении, появляющиеся новые правовые акты - в кодификации. Видимо, недалек тот день, когда будет опубликован сборник официальных документов, олицетворяющих архивное законодательство России, и появится книга, о которой в начале статьи позволил себе помечтать автор.

Дата добавления: 2015-07-25