Предмет, метод, система и источники административного права

Система российского права состоит из отраслей права, которые отличаются предметом и методом правового регулирования.

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений – отношений, которые возникают в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России.

Любая отрасль права характеризуется двумя аспектами: предметом и методом правового регулирования. Под предметом отрасли права понимают круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли, а метод – это способ регулирующего воздействия на общественные отношения, т. е. на поведение их участников.

Предметом административного права можно назвать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Другими словами, предмет административного права – это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности систем исполнительной власти. Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений, определяют правовое положение граждан в сфере управления; регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами; регулируют порядок прохождения государственной службы; регулируют правовое положение общественных организаций и их служащих; устанавливают формы, методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления; определяют способы обеспечения законности в государственном управлении. Ряд административно-правовых норм регулирует отношения управленческого характера, которые возникают при осуществлении законодательной и судебной деятельности. Эти положения относятся к функционированию аппаратов указанных ветвей власти. Таким образом, административно-правовые отношения – это отношения управления, управленческие отношения.

Предмет административного права включает, по существу, две группы общественных отношений управленческого характера:

1) основную, которую составляют отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т. е. возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе управленческой деятельности органов исполнительной власти, и

2) вспомогательную, которую составляют отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся: в процессе управленческой деятельности исполнительных органов муниципальных образований (поскольку в силу положений ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти); в ходе осуществления судами присущих им определенных административно-властных полномочий (например, осуществляя функции судебного контроля и реагируя на жалобы граждан и общественных объединений, суды в ряде случаев своими решениями отменяют и изменяют ранее принятые акты субъектов системы исполнительной власти, неизбежно принимая тем самым определенное участие в возникновении, изменении и прекращении административно-правовых отношений); внутриорганизационные отношения, возникающие в процессе деятельности администраций предприятий, учреждений и организаций; и наконец, отношения, возникающие при исполнении обязанностей и осуществлении своих прав общественными объединениями и гражданами (так, в частности, граждане, являясь управляемыми субъектами административного права, могут в ряде случаев действовать или не действовать тем или иным образом по своему усмотрению, в том числе и быть инициатором возникновения административно-правовых отношений, например, в случае подачи ими административной жалобы, заявления о выдаче лицензии на занятие определенного рода деятельности, подачи ходатайства о признании за ними определенного статуса и пр.).

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это – методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они, как уже отмечено, дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Любая отрасль российского права в той или иной степени использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет и дозволение. Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запрет – это фактически также предписание, но несколько иного характера: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. А дозволение – это юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Рассматривая особенности метода административного права, необходимо исходить из того, что административное право – это отрасль публичного права, нормами которого опосредуется и защищается государственный интерес. Одним из участников административно-правовых отношений всегда выступает государственный орган (должностное лицо), наделенное государственно-властными полномочиями. Поэтому административно-правовые отношения – это, как правило, всегда отношения неравенства, субординации, в которых одна сторона – орган, наделенный государственно-властными полномочиями, выступает в качестве управляющего (субъект управления), а другая – в качестве управляемого (объект управления).

Управление всегда предполагает доминирование, преобладание одной юридической воли над другой, а часто даже и подчинение одного лица другому. Поэтому административное право изначально закрепляет принцип императивности (власти и подчинения), т.е. юридического неравенства субъектов (участников) административных правоотношений, возможности тех из них, кто наделен юридически властными полномочиями, во внесудебном порядке, воздействовать на других (в отличие, например, от гражданского права, где преобладает принцип диспозитивности, т.е. равноправия сторон). При этом, естественно, методы административно-правового регулирования отношений предполагают односторонность волеизъявлений одного из участников управленческих отношений, характеризуются, прежде всего, средствами, рассчитанными на отношения власти и подчинения, поэтому наиболее отчетливо выражаются в правовых средствах распорядительного типа, т. е. в предписаниях и запретах.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

1) установление определенного порядка действий – предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным конкретной административно-правовой нормой;

2) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических мер воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности);

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора);

5) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях (как правило, это имеет место при реализации субъективных прав).

Административное право представляет собой систему, которая состоит из отдельных административно-правовых норм и институтов. Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, т. е. общие для всего управления (такие нормы составляют Общую часть административного права), и на нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной отрасли или сфере управления (они составляют Особенную часть административного права). Таким образом, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной.

В состав Общей части административного права входят следующие административно-правовые институты, т. е. группы норм, регулирующие однородные общественные отношения: нормы, закрепляющие принципы государственного управления; нормы о правовом положении граждан в сфере государственного управления; нормы, регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих; нормы, определяющие формы и методы государственного управления, среди которых большую группу составляют нормы, регламентирующие порядок принятия актов управления и совершения иных процессуальных действий, т. е. административно-процессуальные нормы, регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере государственного управления; нормы об административной ответственности и ее реализации (производстве по делам об административных правонарушениях).

Нормы Особенной части административного права делятся на следующие основные группы: нормы, регулирующие управление в области экономики; нормы, регулирующие управление в области социально-культурной сферы; нормы, регулирующие управление в административно-политической сфере; нормы, регулирующие межотраслевое управление. Отдельно выделяются здесь также и нормы, регулирующие управление отдельными отраслями (промышленностью, транспортом, здравоохранением и т. п.).

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т. е. нормативные акты.

К числу источников административного права относятся:

1) Конституция РФ, многие нормы которой, например, закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст.ст. 22, 24-25, 27, 30-35), определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110-117), разграничивающие предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст.ст. 71-73) и др., имеют административно-правовую направленность, а также соответствующие нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации;

2) законы Российской Федерации (например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») и законы ее субъектов (например, Областной закон Ростовской области от 22 января 1997 г. № 35-ЗС «О государственной службе в Ростовской области»);

3) нормативные Указы Президента РФ, относящиеся к предмету административно-правового регулирования (например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также соответствующие нормативные акты руководителей субъектов Российской Федерации;

4) нормативные Постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»), а также соответствующие нормативные акты правительств субъектов Российской Федерации;

5) нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, агентств и иных федеральных органов и служб Российской Федерации, а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

6) нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае предоставления им законом соответствующими государственными полномочиями в рамках положений ст. 132 Конституции РФ;

7) отчасти также нормативные акты руководителей как государственных, так и негосударственных корпораций, концернов, предприятий и учреждений, которые, однако, носят сугубо локальный, ограниченный рамками данного коллективного образования характер (например, какое-нибудь Положение о рейтинговой системе, утвержденное приказом ректора высшего учебного заведения).

Следует также отметить, что административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях также следует рассматривать в качестве источников административного права (например, Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений от 9 июня 1977 г.).

Многообразие источников административного права, общее количество которых вряд ли подлежит точному исчислению, остро ставит проблему его систематизации и кодификации, поскольку на сегодняшний день административное право относится к числу самых несистематизированных (некодифицированных) отраслей правовой системы Российской Федерации (по существу кодифицирован только один институт административного права – институт административной ответственности). Во многом это объясняется многопрофильностью административного права, хотя многие управленческие проблемы регламентированы и кодифицированы в других отраслях права (например, Земельный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.).

Дата добавления: 2015-10-16