Полностью или в части. Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 251

1. Разъяснения практики применения норм комментируемой главы содержатся в Постановлении Пленума ВС РФ N 48.

2. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт. Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 комментируемой статьи), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29 АПК РФ). Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон.

3. Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Закона о военных судах РФ к подсудности Верховного Суда РФ, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. Установленная ч. 4 комментируемой статьи подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый акт.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

4. По общему правилу граждане и организации в силу ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, п. 2 ст. 45 Закона о защите прав потребителей).

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Законом о прокуратуре РФ, он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. ст. 23 и 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в ч. 2 комментируемой статьи, вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом или его частью нарушена их компетенция. Нарушением компетенции, в частности, следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд. В заявлении должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

5. В соответствии с Постановлением КС РФ N 1-П, а также с Постановлениями этого же Суда: от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ; от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; от 18 июля 2003 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Конституционный Суд РФ подтвердил недопустимость рассматривать в Верховном Суде РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, что входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, только если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны.

6. В соответствии с Постановлением КС РФ N 13-П положения ч. ч. 1, 2 и 4 комментируемой статьи признаны неконституционными в той мере, в которой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации как разновидности нормативных правовых актов субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ мотивировал данное Постановление тем, что конституции и уставы субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Федерации находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации. Данное положение распространяется также на полномочия прокурора в части обращения в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону, что не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

Однако те решения, которые были ранее приняты судами общей юрисдикции по делам об оспаривании положений конституций и уставов субъектов Федерации, не подлежат пересмотру, что, однако, не исключает для управомоченных субъектов возможность обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующими запросами.

Кроме того, как разъяснено в Определении Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, ч. 1 настоящей статьи по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 252

1. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется по правилам искового производства, за исключением особенностей, предусмотренных данной статьей, а также другими положениями подразд. III разд. II ГПК РФ. В процессе подготовки дела к судебному разбирательству суд может провести предварительное судебное заседание в соответствии со ст. 152 ГПК РФ.

Так, например, отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

Комментируемой статьей установлен специальный срок рассмотрения заявления - один месяц, который начинает течь со дня, следующего за днем подачи заявления, а для Верховного Суда - три месяца. Последнее положение было введено Федеральным законом от 28 июня 2009 г. N 128-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" и вступило в силу 12 июля 2009 г.

2. Как отмечается в Постановлении Пленума ВС РФ N 48, с учетом того, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ. Фактам неявки представителя органа или должностного лица, издавших акт, может быть дана соответствующая оценка не только при рассмотрении судом первой инстанции (ст. 226, ч. 4 ст. 246 ГПК РФ), но и при апелляционном, кассационном и надзорном рассмотрении дела, в частности дополнительные доказательства принимаются судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными.

Суд может признать явку лиц, указанных в комментируемой статье, обязательной и при неявке кого-либо из лиц отложить разбирательство дела. Неявка прокурора по общему правилу согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела. Это правило не распространяется на те случаи, когда прокурором подано заявление об оспаривании нормативного правового акта и суд признает явку прокурора обязательной.

3. При рассмотрении дела суд исходит из презумпции доказывания законности нормативного правового акта органом, который его принял. При этом судом могут быть по своей инициативе истребованы и другие необходимые доказательства, которые не были представлены в судебное заседание (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ). В предмет доказывания входят следующие обстоятельства: 1) установление компетенции органа, должностного лица, принявшего соответствующий нормативный акт; 2) соответствие данного нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Определение юридической силы нормативных правовых актов дается в Конституции РФ (ст. 76 и др.), а также в других федеральных законах (ст. 3 ГК РФ, ст. 5 ТК РФ и др.). Наибольшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

Статья 76 Конституции РФ определяет соотношение юридической силы федеральных актов и актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 253

1. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (см. комментарий к ст. 251) утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным. Положения ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи в части, регулирующей последствия признания недействующими нормативных актов, которые согласно ст. 125 Конституции РФ могут быть проверены в процедуре конституционного производства, не имеют юридической силы как противоречащие Конституции РФ и не подлежат применению (Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 73-О "По запросу Кемеровского областного суда о проверке конституционности частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

Положения настоящей статьи по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами (Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О).

Нормы ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи, которые наделяют суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой данные нормы допускают разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации (Постановление КС РФ N 13-П). В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

2. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления.

Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения.

В случае удовлетворения заявления о признании закона субъекта Федерации противоречащим федеральному закону в резолютивной части решения должно быть указано на это, а также на то, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

3. Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, на что следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" <1>). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействующим иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.

--------------------------------

<1> Российская газета. 08.02.1992. N 32.

В том случае, если при рассмотрении заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, применяются последствия, установленные ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, в соответствии с которой суд оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления. При нарушении в связи с этим правил подсудности судья отказывает в принятии заявления.

4. Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.

Дата добавления: 2015-09-06