Глава 23. Общие положения. Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений

Комментарий к статье 245

1. Публичные правоотношения представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные, муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых возникают дела, рассматриваемые в гражданском судопроизводстве, относятся административные, финансовые, налоговые и иные правоотношения. К таким делам ГПК РФ относит, в частности, дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (см. комментируемую статью, а также ст. ст. 254 - 258 гл. 25) и специальной нормой устанавливает для дел по заявлениям граждан альтернативную подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254).

Новой категорией дел являются дела об реадмиссии, введенной Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (см. комментарий к ст. ст. 261.1 - 261.4 ГПК РФ).

Действующий ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", не допускает возможность оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

2. К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (абз. 5 комментируемой статьи), можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

3. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, - не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей.

Необходимо различать дела искового производства и дела, возникающие из публичных правоотношений. Так, например, дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей рассматриваются в соответствии с нормами искового производства. Данные правоотношения не являются публично-правовыми, и по ним имеют место споры о праве, которые согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ должны рассматриваться и разрешаться в исковом производстве (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 17 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по трудовым спорам с участием акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ").

При решении вопроса о том, в каком производстве (исковом, особом или в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений) рассматриваются заявления граждан о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, Верховный Суд РФ разъяснил, что данный вопрос может быть решен судом при рассмотрении иска органа, осуществляющего согласование, о продаже жилого помещения с публичных торгов или о расторжении договора социального найма (при наличии заявления гражданина о сохранении жилого помещения в существующем виде), а также в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по заявлению гражданина об оспаривании отказа органа местного самоуправления в согласовании самовольно выполненных переустройства и (или) перепланировки жилого помещения <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года // СПС "КонсультантПлюс".

4. Раньше ГПК РСФСР предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. В настоящее время данные вопросы регулируются разд. IV КоАП РФ. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях также определены в КоАП РФ.

5. В порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно рассматриваться судом заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания. За нарушение установленного порядка отбывания наказания к осужденным к ограничению или лишению свободы могут применяться такие меры взыскания, как выговор, водворение в штрафной изолятор и др. (ст. ст. 58, 115 Уголовно-исполнительного кодекса РФ). Согласно ч. 3 ст. 59 и ч. 2 ст. 117 Уголовно-исполнительного кодекса (далее - УИК) РФ наложение предусмотренных данным Кодексом мер взыскания осуществляется начальником исправительного учреждения или лицом, его замещающим. Следовательно, оспаривая действия администрации исправительного учреждения, осужденный фактически оспаривает действия должностного лица. Поскольку комментируемой статьей дела по заявлениям об оспаривании решений и действий должностных лиц отнесены к делам, возникающим из публичных правоотношений, заявление осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания должно рассматриваться в порядке, предусмотренном ГПК РФ для дел, вытекающих из публичных правоотношений (гл. 25) <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2007 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

6. Необходимо разграничивать подведомственность дел, возникающих из публичных отношений, судам общей юрисдикции и арбитражным, конституционным судам. Как разъясняется в п. 1 Постановления Пленума ВС РФ N 48, исходя из положений комментируемой статьи суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абз. 1 п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, поскольку рассмотрение этих дел ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации.

Вместе с тем если в субъекте Федерации такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации передано Конституционному Суду РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ).

Статья 246. Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

Комментарий к статье 246

1. В комментируемой статье закрепляется положение о том, что к делам, вытекающим из публичных правоотношений, применяются общие правила искового производства с учетом особенностей, установленных главами ГПК РФ, регулирующими производство по данным категориям дел, и другими федеральными законами, в частности Законом о гарантиях избирательных прав.

2. Большинство норм искового производства подлежит применению к делам, возникающим из публичных правоотношений, например порядок подачи заявления, принципы и порядок разбирательства дела, возможность прекращения производства по делу и др. Не подлежат применению к делам, возникающим из административных правоотношений, правила заочного производства (ч. 2 комментируемой статьи), нормы о встречном иске, заключении мирового соглашения и др.

3. Особенностью дел, возникающих из публичных правоотношений, является неравноправное положение участников в материальных правоотношениях. Вместо искового заявления по данным категориям дел подается заявление, существуют особые сроки обращения заявителей в суд и рассмотрения судом дел, возникающих из публичных правоотношений, особый порядок распределения обязанностей по доказыванию, право суда самостоятельно осуществлять сбор доказательств и т.д.

Коллегиальное рассмотрение дел в составе трех профессиональных судей предусматривается лишь в отношении дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума (абз. 2 ч. 3 ст. 260 ГПК РФ).

4. В случае признания судом явки представителей государственных или муниципальных органов, должностных лиц обязательной суд откладывает разбирательство дела при их неявке. При этом суд может наложить штраф в соответствии с гл. 8 ГПК РФ.

Статья 247. Порядок обращения в суд

Комментарий к статье 247

1. Заявление по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно содержать не только положения, предусмотренные в ч. 1 комментируемой статьи, но также сведения, указанные в п. п. 1, 2, 5, 8 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ. К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 132 ГПК РФ.

2. В целях недопущения ущемления прав граждан путем отказа в принятии заявления или возвращения заявления ч. 2 комментируемой статьи прямо определяет, что обращение в вышестоящие орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Это положение не распространяется на те случаи, когда закон предусматривает обязательное досудебное рассмотрение дела. Так, некоторые решения Роспатента не могут быть обжалованы в суд до рассмотрения их Палатой по патентным спорам (в настоящее время реорганизована путем присоединения к Федеральному институту промышленной собственности).

3. Если заявитель не выполнит требований судьи об оформлении искового заявления, то судья на основании ст. 136 ГПК РФ возвращает ему заявление со всеми приложенными к нему документами. До внесения изменений в ГПК РФ Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ ч. 3 комментируемой статьи предусматривала отказ судьи в принятии заявления в случае нарушения правил подсудности дела, что не согласовывалось с положениями ст. 134 ГПК РФ, предусматривающей основания отказа в принятии искового заявления.

Новая редакция ч. 3 комментируемой статьи приведена в соответствие с п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ, согласно которому судья возвращает исковое заявление, если дело неподсудно данному суду.

4. Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

5. Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ п. 1 комментируемой статьи дополнен требованиями к заявлению о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в котором должна содержаться информация о том, что иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит передаче в соответствии с международным договором Российской Федерации другому государству или принимается в стране в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеет при этом законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (см. комментарии к гл. 26.1 ГПК РФ).

Статья 248. Отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу, возникшему из публичных правоотношений

Комментарий к статье 248

1. Отказ в принятии заявления осуществляется в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 134 ГПК РФ, а прекращение производства по делу - ст. 221 ГПК РФ. В связи с тем что по делам, возникающим из публичных правоотношений, нет сторон и не имеет значения, по чьему заявлению было принято решение (важен результат принятого решения), заявление будет тождественным, если оно имеет аналогичный предмет (требование заявителя).

Как отмечает Конституционный Суд РФ в Определении от 21 декабря 2004 г. N 397-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Еделькина Дмитрия Ивановича на нарушение его конституционных прав статьей 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", ст. 248 ГПК РФ в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 8 ст. 251 данного Кодекса не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону или прекращение производства по делу, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя. Иное означало бы, что суды общей юрисдикции рассматривают заявления заинтересованных лиц об оспаривании нормативных правовых актов, бывших ранее предметом судебного разбирательства, без учета нормы закона, специально регулирующей данные правоотношения, т.е. игнорируют свою обязанность разрешать гражданские дела на основании Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов (ст. 11 ГПК РФ). Такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, обусловливающей осуществление судебной защиты прав и свобод граждан на основе соблюдения всех конституционных и отраслевых принципов правосудия, в том числе принципа законности.

2. Производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом. Так, в соответствии с п. 11 ст. 76 Закона о гарантиях избирательных прав избирательное объединение, в отношении которого возбуждено дело о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан по основанию, предусмотренному подп. "д" или "ж" п. 8 этой же статьи, вправе исключить из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили поводом для обращения в суд. Исключение избирательным объединением такого кандидата из списка кандидатов до принятия судом решения по делу является основанием для прекращения производства по делу.

3. Определение об отказе в принятии заявления или о прекращении производства по делу может быть обжаловано в вышестоящий суд.

Статья 249. Распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

Комментарий к статье 249

1. В ч. 1 комментируемой статьи закреплена презумпция доказывания законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органами публичной власти или должностным лицом. Это обусловлено тем, что более слабой и незащищенной стороной в правоотношениях выступает лицо, чьи права нарушены.

2. В ч. 2 комментируемой статьи устанавливается исключение из общего правила, предусмотренного ч. 1 ст. 57 ГПК РФ, в соответствии с которым доказательства представляются сторонами и другими лицами, участвующими в деле, суд лишь оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств.

Доказательства, истребованные судом, могут подтверждать как доводы, на которые ссылается заявитель, так и доводы органов публичных образований и должностных лиц. Положение ч. 2 комментируемой статьи не лишает лиц, участвующих в деле, права представлять доказательства и обращаться к суду с просьбой об оказании содействия в их истребовании.

В случае если органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие не могут доказать правомерность своих действий (бездействия), законность нормативного правового акта, а представленных заявителем доказательств достаточно для принятия решения, суд не обязан истребовать дополнительные доказательства.

Статья 250. Законная сила решения суда

Комментарий к статье 250

В отличие от решений, принятых в исковом производстве, не имеет значения, по чьей инициативе было принято решение. В связи с этим не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

В то же время нормы комментируемой статьи не направлены на отказ суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону или на прекращение производства по делу, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону.

Если вынесено решение по делу, возникшему из публичных правоотношений и предусмотренному в подразд. III разд. II ГПК РФ или иным федеральным законом, это не препятствует подаче искового заявления по спору о праве, связанному с данным правоотношением. Например, после принятия решения о признании незаконными действий государственных или муниципальных органов заявитель может подать исковое заявление о компенсации морального вреда, причиненного такими действиями.

Дата добавления: 2015-09-06