Глава 2. Право собственности на земельные участки

Содержание права собственности на земельные участки

Содержание права собственности на землю характеризуется традиционной триадой правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом, хотя в статье 260 ГК РФ законодатель счел необходимым указать лишь на некоторые права собственника по распоряжению земельным участком, тогда как ст. 40 ЗК дает примерный перечень прав на использование земельного участка: право использовать для собственных нужд общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, пруды, обводненные карьеры; возводить недвижимость; проводить мелиоративные работы, строить водные объекты и др.

Пределы осуществления собственником земельного участка своих правомочий определяются не только установленными для всех собственников общими требованиями (ст. ст. 209, 129 ГК и др.), но также целевым назначением земель, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями земельного законодательства.

Содержание права собственности на земельный участок составляют права и обязанности собственника. В самом общем виде содержание права собственности на землю определяется в гражданском законодательстве, а затем конкретизируется и развивается в земельном законодательстве.

Как предусматривает ст. 209 ГК, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Содержание указанных правомочий собственника применительно к земельному участку сводится к следующему. Суть правомочия владения заключается в праве собственника фактически (физически) обладать принадлежащим ему земельным участком. Правомочие пользования состоит в праве извлекать и присваивать полезные свойства земельного участка. Путем реализации правомочия распоряжения собственник имеет возможность определять юридическую судьбу земельного участка, т.е. продать его, сдать в аренду и т.д.

Прежде всего следует выделить право собственника контролировать доступ на свой земельный участок. Это право установлено в ст. 262 ГК. Так, граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Действующее законодательство определяет основания ограничения указанного права, как правило, в публичных интересах, порядок возмещения ущерба, причиненного собственнику в результате доступа на его земельный участок, и т.д. Так, например, в соответствии с Правилами охраны линий и сооружений связи Российской Федерации (п. 39)[23] юридические и физические лица, ведущие хозяйственную деятельность на земельных участках, по которым проходят линии связи и линии радиофикации, обязаны обеспечивать техническому персоналу беспрепятственный доступ к этим линиям для работ на них.

Основным средством реализации права контролировать доступ на земельный участок является огораживание участка путем возведения забора по его границам. Забор - один из типов закрепления на местности границ земельного участка, и он признается линейным сооружением (п. 4.1 Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом 8 апреля 1996 г.).

Собственник земельного участка обладает естественными правами на природные объекты, находящиеся на земельном участке. В одних случаях речь идет о праве пользования природным объектом, в других - о праве собственности на соответствующие природные объекты. Эти права называются естественными, поскольку обеспечивают удовлетворение насущных потребностей собственника земельного участка. Примером тому могут служить использование подземных вод для питьевых нужд или недр для сооружения погреба и т.п.

Статья 40 ЗК РФ закрепляет право собственника земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды.

Законодательство о недрах регулирует порядок добычи не только общераспространенных полезных ископаемых, но и порядок пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также добычи пресных подземных вод. Согласно ст. 19 Закона РФ "О недрах"[24] собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Статья 5 ВдК[25] определяет понятие "подземные водные объекты". К ним относятся бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

В статье 40 ЗК РФ закреплено право собственника земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке пруды и обводненные карьеры.

Согласно ч. 5 ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации"[26] под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.

Статья 8 ВдК предусматривает, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу, находятся в собственности этих лиц, если иное не установлено федеральными законами. Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Однако не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц (ст. 261 ГК). Это означает, что собственник имеет право на использование воздушного пространства, иначе говоря, право на воздушный столб над участком.

Понятие "воздушное пространство" используется в ВзК[27]. Согласно ст. 1 ВзК под воздушным пространством РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и т.п.), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (ст. 11 ВзК). Таким образом, собственника земельного участка, на котором расположено высотное сооружение, законодатель признает в качестве пользователя воздушного пространства. Во всех иных случаях собственники земельных участков, на которых находятся здания и сооружения, в качестве таковых не рассматриваются.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование.

Собственник участка имеет право собственности на расположенные на земельном участке растения. Пункт 2 ст. 261 ГК гласит, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется и на находящиеся на нем растения.

Комментируемая статья закрепляет право собственников земельных участков возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения. Статья 263 ГК предусматривает, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, перестраивать их или сносить, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК). Все это означает, что собственник земельного участка имеет право на возведение объектов недвижимости на нем, в том числе сооружений, не являющихся недвижимым имуществом (право застройки).

Данное право может быть реализовано с учетом целевого назначения земель, т.е. в зависимости от того, к какой категории они отнесены, и разрешенного использования земельного участка. Право собственника земельного участка на застройку земельного участка, закрепленное в ст. 263 ГК, может быть реализовано на основании получения разрешения на строительство..

Порядок проведения работ по мелиорации земель регулируется Федеральным законом "О мелиорации земель"[28]. Для проведения мелиорации требуется наличие соответствующего проекта. В соответствии со ст. 25 названного Закона мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила. В названном Законе определен порядок использования земель для мелиоративных мероприятий. После завершения мелиоративных работ объекты мелиорации подлежат приемке в эксплуатацию.

Собственник земельного участка имеет право на внутреннюю организацию территории своего участка, которое включает право раздела земельного участка. Собственники земельных участков имеют право на образование земельных участков в порядке, установленном гл. I.1 ЗК.

Согласно ч. 4 ст. 41 ГсК обязательным условием разделения земельного участка на несколько участков является наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку.

В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденными Росземкадастром 17 февраля 2003 г., земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 м) или проезда (шириной не менее 3,5 м). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута.

Согласно Методическим рекомендациям по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности, утвержденным Росземкадастром 26 января 2004 г., при разделе массивов сельскохозяйственных угодий на земельные участки необходимо учитывать наличие проезда к каждому земельному участку.[29]

27 апреля 2012 г. в первом чтении принят проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[30] (далее - проект ГК). Проект ГК представляет собой практический результат развития отечественной науки гражданского права, это - итог развития цивилистической мысли на данном этапе.

Одна из основных тенденций "совершенствования" гражданского законодательства выражается в необоснованном вторжении в сферу правового регулирования земельного законодательства. Новеллы в проекте ГК касаются действующего земельного законодательства. Раздел II проекта ГК называется "Вещное право" и закрепляет иную, в отличие от действующей, систему прав на земельные участки. При этом вряд ли ее можно назвать новой системой.

В связи с этим особо следует подчеркнуть, что глава 19.2 проекта ГК называется "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты". Таким образом, гражданское законодательство признает земельный участок природным объектом наряду с признанием его недвижимостью и "вещью".

Определение в п. 2 ст. 130 проекта ГК земельного участка и находящихся на нем зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, принадлежащих на праве собственности одному лицу, как единого объекта, как одной недвижимой вещи ни в коей мере не означает, что земельный участок не может быть признан объектом природы. Объясняется это тем, что земельный участок и объекты недвижимости на нем рассматриваются как единый объект только в случаях их участия в гражданском обороте.

Любой земельный участок, в том числе признанный недвижимостью, является не только объектом права собственности и иных прав, он одновременно используется для различных целей и подлежит охране, поэтому по поводу него возникает широкий спектр земельных общественных отношений, в том числе и тех, которые отнесены к первой группе земельных отношений. Общественные отношения, возникающие по поводу земельного участка как объекта права собственности и иных прав, являются земельными отношениями. Как отмечает А.К. Голиченков, законодатель исходил из множественности значений земли и ее характеристики, в первую очередь, как природного объекта и природного ресурса и только на этой основе - объекта юридических прав[31].

Общественные отношения, возникающие по поводу земельных участков как недвижимости, как объектов права собственности и иных прав и по поводу их использования и охраны, представляют собой целостный комплекс отношений. Доминирующую роль в этом комплексе играют земельные отношения, поскольку главной целью присвоения участка земли и главной конечной целью оборота земельных участков является их последующее использование. Поэтому разорвать этот комплекс отношений на отношения, которые регулируются нормами гражданского права или только нормами земельного права, не представляется возможным с позиций юридической логики.

Проект ГК предусматривает принципиально иную по сравнению с существующей систему вещных прав. Вряд ли кому-то удастся найти внятное объяснение причин кардинального изменения системы вещных прав в юридической литературе.

В чем заключаются недостатки существующей системы, каковы преимущества новой системы? Каким образом применявшиеся в римском праве такие права, как эмфитевзис, суперфиций, узуфрукт, могут содействовать экономическому росту? Неужели теория современного гражданского права оказалась неспособной выработать новые идеи и в XXI в. оказались востребованы правовые инструменты эпохи рабовладельческого строя?

Ответа на эти вопросы нет и в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации[32]. В ней лишь сказано, что предлагаемая Концепция основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота также в основанном именно на вещном праве (максимально стабильном и защищенном) режиме пользования чужим имуществом. Между тем реальная причина заключается лишь в желании авторов законопроекта изъять из содержания ЗК РФ максимально возможное число правовых норм и перенести их в ГК РФ, используя при этом любые возможные способы.

Итак, согласно ст. 223 проекта ГК вещными правами являются право собственности и ограниченные вещные права. Ограниченные вещные права устанавливаются на вещь, находящуюся в собственности другого лица. К ограниченным вещным правам относятся: право постоянного землевладения (глава 20); право застройки (глава 20.1); сервитут (глава 20.2); право личного пользовладения (глава 20.3); ипотека (глава 20.4); право приобретения чужой недвижимой вещи (глава 20.5); право вещной выдачи (глава 20.6); право оперативного управления (глава 20.7); право ограниченного владения земельным участком (ст. 297.1). На основании приобретения подавляющего большинства этих прав возможно обладание земельным участком.

Рассмотрим последствия указанных изменений. Означает ли это, что земельное право не будет больше регулировать особенности права собственности и иных ограниченных вещных прав на земельные участки? Для того чтобы ответить на эти вопросы, проанализируем сложившуюся ситуацию.

Прежде всего, выявим объект этих прав. Так, согласно п. 1 ст. 287 проекта ГК объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого определены и удостоверены в установленном порядке и в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет[33]. Правом постоянного землевладения является право владения и пользования чужим земельным участком, устанавливаемое бессрочно или на определенный срок для ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, а также для иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка (эмфитевзис) (п. 1 ст. 299 проекта ГК).

Правом застройки, как предусмотрено в п. 1 ст. 300 проекта ГК, является право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации. В соответствии с п. 1 ст. 301 проекта ГК земельный участок, здание или сооружение (служащая вещь) могут быть обременены правом ограниченного пользования управомоченного лица (сервитутом) для осуществления принадлежащего этому лицу права собственности на земельный участок, здание или сооружение, в том числе не завершенное строительством (господствующая вещь), если использование такого земельного участка, здания или сооружения по назначению невозможно без установления сервитута. Согласно п. 2 ст. 302.1 проекта ГК право личного пользовладения зданием распространяется на земельный участок, на котором расположено здание.

Таким образом, общим объектом права собственности и этих ограниченных вещных прав является земельный участок. Более того, даже используется термин "землевладение", который прямо связан с использованием природных свойств и качеств земельного участка. Главной целью применения этих прав является создание правовых оснований для использования земли, земельных участков, имеющих одновременно правовой режим недвижимости и природных объектов.

Данное обстоятельство определяет вывод о характере правовых норм, регламентирующих вещные права на земельные участки, и соответственно их отраслевой принадлежности. Эти нормы имеют преимущественно земельно-правовой характер. Включение этих норм в текст проекта ГК и одновременное исключение их из текста ЗК РФ не изменяет их правовую природу.

Существует явное противоречие между нормами ст. 233 проекта ГК "Содержание права собственности" и ст. 286 проекта ГК "Основные положения о праве собственности на земельный участок". Согласно п. 1 ст. 233 проекта ГК собственник обладает наиболее полным господством над вещью и вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащей ему вещи любые действия, если это не противоречит закону и не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, а также устранять любое незаконное воздействие третьих лиц на эту вещь. Пункт 1 ст. 286 проекта ГК предусматривает, что собственник земельного участка вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им, совершать любые действия с земельным участком, если они не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

В проекте ГК содержатся некоторые новеллы, касающиеся государственной регистрации прав на имущество (ст. 8.1 проекта ГК) и государственной регистрации прав на недвижимость (ст. 131 проекта ГК). В связи с этим следует отметить, что нормы этих статей не могут быть квалифицированы как гражданско-правовые. Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Поэтому порядок государственной регистрации прав на недвижимость регулируется преимущественно нормами административного и отчасти земельного права. Соответственно, указанные нормы проекта ГК никоим образом не затрагивают предмет правового регулирования земельного права.

В проекте ГК крайне туманно и непоследовательно отражены вопросы приобретения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в контексте осуществления такой управленческой функции, как предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 224 проекта ГК вещные права приобретаются по основаниям, предусмотренным ст. 8 ГК, в соответствии с правилами ГК об отдельных видах вещных прав. Вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации (ст. 8.1, 131) и возникают с момента такой регистрации, если иное не установлено ГК. Статья 243 проекта ГК гласит, что право собственности на недвижимую вещь возникает с момента государственной регистрации (ст. 131), если иное не предусмотрено законом. Согласно п. 3 ст. 286 проекта ГК право собственности на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным ГК РФ.

Таким образом, главный акцент сделан на государственной регистрации права собственности. Однако до этого момента, видимо, должна быть осуществлена процедура предоставления земельного участка, которая регулируется ЗК РФ.

Применительно к приобретению прав на земельные участки в п. 1 ст. 291 проекта ГК сказано, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам во владение и пользование или только в пользование на условиях и в порядке, которые предусмотрены ГК. То есть можно предположить, что в этих случаях исключается применение процедуры предоставления земельных участков. В то же время согласно п. 2 ст. 299 проекта ГК право постоянного землевладения устанавливается по воле собственника, а в случаях, предусмотренных законом, - по иным основаниям. Видимо, можно приобрести такое право в результате предоставления земельного участка. Статья 299.2 проекта ГК предусматривает заключение договора об установлении права постоянного землевладения.

Право застройки земельного участка устанавливается на основании договора об установлении права застройки (п. 4 ст. 300 проекта ГК). Право личного пользовладения может быть установлено по соглашению между собственником недвижимой вещи и пользовладельцем либо приобретено в порядке наследования на основании завещания собственника недвижимой вещи (п. 1 ст. 302.2 проекта ГК).

В особом порядке урегулирован вопрос о приобретении прав на земли лесного фонда в ст. 296.10 проекта ГК. Собственник земельного участка лесного фонда осуществляет владение, пользование и распоряжение таким участком в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Земельные участки лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться во владение и пользование граждан и юридических лиц в порядке, определенном законом. Четкого и ясного ответа на данный вопрос в проекте ГК нет.

Совершенно необоснованно процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд полностью включена в проект ГК (ст. 296 - 296.3). Теперь она имеет "чисто гражданско-правовое" название - выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Причем в этом случае, как и во всех предшествующих, авторы законопроекта даже не потрудились указать, какие нормы ЗК РФ утрачивают в этом случае свою силу.

Подавляющая часть норм об изъятии земельных участков регулируется нормами, которые являются по своему содержанию земельно-правовыми нормами и нормами административного права. Основываясь на ранее упомянутом п. 3 ст. 2 ГК РФ, нет оснований считать их гражданско-правовыми нормами. Гражданское право регулирует лишь вопросы определения выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд.

Дата добавления: 2015-10-13