Приобретательная давность не может распространяться на самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке.

Гражданин Е. обратился в суд с иском к администрации района о признании права собственности, ссылаясь на то, что недвижимым имуществом, состоящим из хозяйственных построек и земельного участка, открыто и добросовестно владеет с 1955 года, использует земельный участок по назначению, поэтому на основании ст. 234 ГК РФ просит признать на них право собственности.
Решением районного суда иск удовлетворен. На учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним возложена обязанность произвести государственную регистрацию права собственности за истцом на определенные хозяйственные постройки, на комитет по земельным ресурсам и землеустройству - выдать истцу правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на земельный участок.

Районный суд разъяснил в определении свое решение, признав за истцом право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком для целей ведения дачного подсобного хозяйства.

В кассационном порядке дело не рассматривалось.
Постановлением президиума краевого суда отклонен протест прокурора об отмене решения и определения суда.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила протест прокурора, отменив состоявшиеся по делу судебные постановления, и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции,указав следующее.

Удовлетворяя иск, суд на основании ст. 234 ГК РФ посчитал, что право собственности на недвижимое и иное имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.

Признавая за истцом право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, суд сослался на положения ст. 268 ГК РФ и разъяснил в этой части вынесенное по делу решение.

Указанные выводы суда основаны на неправильном применении и толковании норм материального права.

В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений.

Материалами дела подтверждено, что в отсутствие строительно-технической документации и соответствующего разрешения Е. возведены объекты недвижимости на земельном участке, не отведенном в установленном законом порядке для этих целей.

При этом указанные строения и земельный участок не имеют государственной регистрации права. На основании ч. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Согласно ст. 126 Земельного кодекса РСФСР, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности. Приведенные требования материального права судом не учтены.

Кроме того, судом не разграничены правовые последствия возникновения права собственности между институтами приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ) и самовольного строительства (ст. 222 ГК РФ).
Так, приобретательная давность не может распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом земельном участке. Суд в данном случае не только легализовал самовольные постройки, но и закрепил за истцом право бессрочного пользования земельным участком. Определение N 18-Впр03-05

Если земельный участок не является самовольно занятым, а на нем расположены дом или иное строение, сооружение, на которое у гражданина есть правоустанавливающий документ, и подтвержден факт владения указанным земельным участком с домом как минимум 15 лет, то суд может признать право собственности на участок в порядке приобретательной давности, так как, пользуясь на законном основании домом или иным строением, владелец пользовался и земельным участком, им занимаемым и необходимым для его использования.

При этом право собственности на стороне давностного владельца возникает впервые или помимо воли и независимо от прав предшествующего собственника[38]. "Однако в случае признания права собственности на земельный участок необходимо учитывать максимальные и минимальные допустимые размеры участков, предоставляемых в собственность, а также интересы смежных землепользователей"[39].

В течение всего срока исковой давности собственник имущества имеет право на защиту своих прав со стороны государства[40]. Если в судебном заседании будет установлено, что земельный участок мог быть истребован из владения заявителя в соответствии со ст. 301, 305 ГК РФ, то срок приобретательной давности отодвигается еще на три года. Так, если землепользователь участка, на котором расположен дом, уплачивал налоги и относился к земельному участку как своему собственному, то достаточных оснований для изъятия объекта не имеется и трехлетний срок не применяется.

Несмотря на приобретение правового режима бесхозяйной вещи, земельный участок не перестает быть объектом правоотношения собственности

При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные вещи установлено правило ст. 225 ГК РФ: бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. До принятия судом решения о признании права муниципальной собственности на недвижимость орган местного самоуправления не вправе каким-либо образом ею распоряжаться[41].

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности согласно ст. 225 ГК РФ. Однако рассматриваемые положения носят общий характер, что не исключает специального правового режима, изымающего земельные участки из-под действия гражданского законодательства Земельным кодексом РФ. Так, действующим законодательством не предоставлено право защиты добросовестному владельцу земельного участка по давности владения, что связано с известностью собственника земельного участка. Следовательно, наличие добросовестного владельца по давности владения не имеет правового значения для признания земельного участка бесхозяйственным и удовлетворения заявления органа о признании его таковым.

В настоящее время суд обязан обеспечить действие ст. 234 ГК РФ о приобретательной давности. Так, если суд установит, что какое-либо лицо осуществляет добросовестно, открыто и непрерывно владение бесхозяйной недвижимостью как своей собственностью, однако 15-летний срок еще не истек, он должен отказать муниципальному образованию в иске и признать в соответствии с ч. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ, что спорная недвижимость может быть приобретена в собственность в силу приобретательной давности. Если же суд установит, что соответствующая бесхозяйная недвижимость не является объектом начавшегося приобретения по давности владения в соответствии со ст. 234 ГК РФ, то он должен удовлетворить заявление муниципального образования о приобретении этой недвижимости в муниципальную собственность[42].

Статья 225 ГК РФ относит к бесхозяйным вещи, которые не имеют собственника; собственник которых неизвестен; от права собственности на которые собственник отказался[43].

Что касается первого случая, то вещи, которые не имеют собственника, можно отнести к бесхозяйным только при следующих случаях: а) если у них раньше был собственник; б) если собственник сам отказался от вещи. Например, имущество умершего нельзя считать бесхозяйным, хотя оно не имеет собственника.

Таким образом, к бесхозяйным можно отнести только такие вещи, которые имели собственника и от которых собственник добровольно отказался в силу ст. 226 и 236 ГК РФ. Именно таким образом понимается бесхозяйная вещь в гражданском законодательстве ряда зарубежных стран

Однако вещь, собственник которой неизвестен, вряд ли может считаться бесхозяйной, тем более с учетом правил государственной регистрации прав на земельные участки, в отличие от иных вещей, прежде всего движимых

Кроме того, ЗК РФ в отличие от ГК РФ закрепляет в ст. 53 только один способ отказа лица от принадлежащего ему права на земельный участок, а именно - подача заявления в соответствующий орган. Таким образом, на текущий момент, в случае если собственник не подал соответствующего заявления, такие брошенные земельные участки не подпадают под правовой режим бесхозяйного имущества.

Один из способов установления права собственности на земельный участок - судебная защита права частной собственности на данный вид имущества. Особенностью земельных споров в отношении права собственности является то, что из всех объектов земельных отношений, перечисленных в Земельном кодексе РФ (ст. 6), в качестве объекта права частной собственности могут выступать только земельные участки. При этом из перечисленных гражданским законодательством способов защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ) к судебным способам защиты можно отнести признание права, признание оспоримой сделки недействительной, применение последствий ничтожной сделки, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления и некоторые другие. Тем не менее в связи с особым объектом отношений, земельным участком, данные имущественные отношения помимо гражданского законодательства должны регулироваться земельным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды и специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ). Следовательно, субъект земельных отношений вправе воспользоваться любым закрепленным законодательством вещно-правовым способом защиты прав.

Статья 64 ЗК РФ разъясняет, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке, а до принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд. Сторонами в земельном споре могут выступать исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, с одной стороны, и физическое либо юридическое лицо, с другой стороны, либо граждане и юридические лица по спорам между собой. В зависимости от подведомственности споры о признании права собственности на землю могут рассматриваться как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции[44].

Термин "владение" земельное законодательство применяет к правоотношениям, вытекающим из пожизненного наследуемого владения земельными участками. Землевладельцы не могут распоряжаться земельными участками, находящимися на праве пожизненного наследуемого владения, кроме случаев перехода прав на земельный участок по наследству.

Таким образом, не дожидаясь юридических последствий, предусмотренных частью третьей ГК РФ, потенциальный наследодатель может обратиться в суд за установлением права собственности на земельный участок на основании положений ст. 234 ГК РФ (в силу приобретательной давности). Тем не менее оформить земельный участок в собственность в силу приобретательной давности могут и землепользователи (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования). Данное правило распространяется не на всех землепользователей, а лишь на лиц, пользующихся земельным участком для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.

О праве переоформить земельный участок, находящийся в бессрочном пользовании или наследуемом владении, в собственность говорит и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"[45]. Реализовать данное право возможно было до 1 января 2010 г., за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ. При возникновении спорных ситуаций право собственности устанавливается в судебном порядке, но даже такой факт, как приобретательная давность, не всегда является основанием для оформления такого права.

Для установления права собственности в силу приобретательной давности ст. 234 ГК РФ устанавливает, что для приобретения данного права владение должно быть добросовестным, открытым и непрерывным. Тем не менее указанным в законе категориям не дается прямого и точного толкования, т.е. оценка добросовестности владения передается на усмотрение суда. Сложность в данном случае вызывает и определение момента начала срока пользования имуществом как своим собственным. Нет единства в данном вопросе и в судебной практик[46].

В рамках судебной формы защиты субъективного права заинтересованное лицо может ставить перед судом вопрос о признании за ним права путем заявления иска. Признание права собственности является одним из вещно-правовых способов защиты, направленных на защиту права собственности как абсолютного субъективного права, которому противостоит неопределенное количество третьих лиц, непосредственно не состоящих с собственником в обязательственных правоотношениях.

Правовой основой иска о признании права собственности является ст. 12 ГК РФ, предусматривающая в качестве одного из способов защиты гражданских прав их признание. В свою очередь, ст. 59 ЗК РФ также устанавливает возможность использования данного иска как способа защиты прав на специальный объект - земельный участок - и указывает, что судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием для государственной регистрации права на землю или сделки с землей. На наш взгляд, ст. 16 ЗК РФ, призванная внести ясность в споры, возникающие по поводу признания права собственности на земельный участок, лишь усложняет и без того нелегкое положение, создавшееся в связи с попытками некоторых фактических собственников земельных участков узаконить свое владение. Сложность их положения заключается в том, что многие суды отказывают в принятии таких исковых заявлений, мотивируя свой отказ тем, что ст. 214 ГК РФ и ст. 16 ЗК РФ утверждают, что все земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, принадлежат государству. Это исключает возможность признания права собственности на земельный участок по такому основанию, как приобретательная давность. В настоящее время названное основание является одним из наиболее актуальных способов приобретения права собственности: "О юридическом признании права на земельный участок того или иного лица речь может идти в основном тогда, когда это право возникает в силу приобретательной давности, либо при перерегистрации одного вида прав на другой, либо при оспаривании права на земельный участок одного лица другим".

Результаты анализа судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ приводят к выводу о том, что в качестве ответчиков по исследуемым искам чаще всего выступают администрации муниципалитетов, комитеты по управлению имуществом, комитет по земельным ресурсам и землеустройству. В некоторых случаях (при перерегистрации одного вида прав на другой) в качестве третьего лица привлекается регистрирующий орган.

Этот вопрос актуален и в отношении земельных участков как особо ценного природного объекта, который способен приносить пользу и нуждается в разумном использовании. Несмотря на теоретическую и особенно на практическую значимость, "данный вопрос весьма скудно отражен в научной литературе", а мнения, высказываемые по нему, достаточно противоречивы.

Нельзя не согласиться с авторитетным мнением А.П. Анисимова о том, что "теоретические дискуссии 90-х годов наложили свой отпечаток и на региональное законодательство, неоднозначно регулирующее названные отношения"[47].

Существует и другой вариант урегулирования исследуемого вопроса: граждане (либо граждане и юридические лица), непрерывно, добросовестно и открыто пользующиеся земельными участками из состава государственных или муниципальных земель до 1 января 1991 г. без оформления прав на них, приобретают право на данные земли. Данное правило распространяется на земельные участки для садоводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства (в ряде случаев еще и животноводства, личного подсобного хозяйства и огородничества), т.е. каждый субъект Российской Федерации, в законе которого затрагивается данный вопрос, устанавливает свои особенности приобретательной давности в отношении земельных участков.

Законодатели других регионов придерживались иной стратегии.

К примеру, согласно ст. 46 Закона Самарской области от 16 июля 1998 г. N 11-ГД "О земле" граждане и юридические лица имеют право на безвозмездное предоставление в собственность земельных участков из государственных и муниципальных земель, которыми они непрерывно, добросовестно и открыто пользуются более пятнадцати лет без юридического оформления своих прав, если на данные земельные участки не запрещается установление права частной собственности и если они предоставляются для того же целевого назначения. В дальнейшем Законом Самарской области от 14 декабря 2007 г. N 47-ГД были внесены изменения в указанную статью, согласно которым граждане имеют право на предоставление земельных участков в собственность по приобретательной давности в соответствии с федеральным законодательством. Затем ст. 46 была исключена Законом Самарской области от 8 октября 2008 г. N 68-ГД. Заметим, что в анализируемой статье речь шла именно о предоставлении уполномоченными органами в собственность земельных участков, а не о решении этого вопроса в судебном порядке. Более того, Самарская областная регистрационная палата просит суды прекращать производство дел по данным искам. В случае отказов органами власти заявителям в предоставлении земельных участков граждане вправе обращаться в суд за защитой своих прав.

Согласно действующему законодательству владелец земельного участка, использующий его добросовестно, открыто и непрерывно и желающий узаконить свое владение, должен обратиться в суд с иском о признании права собственности.

Суд вправе выбрать один из следующих вариантов:

- может отказать в иске на основании п. 2 ст. 214 ГК РФ, в соответствии с которой земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью (а приобретение прав на такие земельные участки осуществляется за плату и в ином порядке);

- может принять решение о привлечении заявителя к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка;

- если спорным является земельный участок, находящийся в собственности гражданина или юридического лица, то суд вправе воспользоваться п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ N 8, который допускает возможность установления права собственности в силу приобретательной давности на имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу.

На наш взгляд, при принятии решений судами должны учитываться следующие факты: каким образом был приобретен спорный земельный участок и имеются ли на него правоустанавливающие или правоудостоверяющие документы; действительно ли неиспользование этого земельного участка собственником свидетельствует о его отказе от права собственности либо это связано с какими-либо иными, объективными причинами; каким образом владелец использовал и намерен использовать в дальнейшем земельный участок. При этом нельзя не отметить, что владение земельным участком как своим собственным предполагает осуществление прав и обязанностей собственника, к которым согласно ст. 42 ЗК РФ относится: использование его в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, осуществление мероприятий по охране земельного участка, своевременное осуществление платежей за землю и т.д. В связи с этим возникает вопрос: насколько справедливо требовать исполнения этих обязанностей (в том числе взимания платежей за землю) и одновременно допускать возможность отказа в защите нарушенного права? В этом отношении интересным представляется тот факт, что практически во всех континентальных системах права предусматривается два срока приобретательной давности - для добросовестного и для недобросовестного владения.

Так, к примеру, в итальянском законодательстве для добросовестного владельца срок приобретательной давности составляет 10 лет, а для недобросовестного - 20 лет. Поскольку российское законодательство также устанавливает зависимость добросовестности владения от оснований приобретения имущества, следует исключить возможность применения исковой давности к истребованию имущества у недобросовестного владельца. В связи с этим в отношении исков о признании права собственности по давности владения интересной является следующая точка зрения: "Так как иски о признании права собственности, с одной стороны, не связаны с конкретными нарушениями правомочий собственника и, с другой стороны, диктуются продолжающимся незаконным поведением третьего лица, на них, как и на негаторные иски, не распространяется действие исковой давности". Применение данного положения в отношении такого основания для признания права собственности на земельный участок, как приобретательная давность, повлечет за собой возможность правопредшественника (или его наследников) по истечении любого периода времени обратиться в суд с виндикационным иском, позволяющим истребовать имущество из чужого незаконного владения. В этом случае может возникнуть спор между двумя собственниками (если давностный владелец в судебном порядке оформил право собственности на земельный участок) либо это будет спор между давностным владельцем и собственником[48].

Во избежание вышеуказанных ситуаций полагаем, что целесообразно распространение 15-летнего срока исковой давности для добросовестного владения и нераспространение сроков исковой давности на недобросовестное владение.

Прекращение земельных правоотношений (причем как собственности, так и иных ограниченных вещных прав) включает в себя ряд разновидностей:

1) добровольное отчуждение собственником своего имущества. Собственник земельного участка может его подарить, продать, обменять на иное имущество либо добровольно отказаться от него в порядке статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В последнем случае прекращение правоотношений собственности влекут два правомерных юридических акта: односторонняя сделка - подача собственником заявления об отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - Росреестр) и юридический акт регистрации прекращения права собственности. В эту же подгруппу следует включить добровольное прекращение деятельности юридического лица (его ликвидация), использующего земельный участок на праве собственности. Своя специфика есть и у фактического состава, влекущего добровольное прекращение права землепользования, аренды или сервитута;

2) прекращение правоотношений собственности (иных вещных или обязательственных прав на земельный участок) лица, не совершившего никаких противоправных деяний, в публичных (общественных) интересах. Наиболее типичными примерами являются реквизиция и национализация (принудительное изъятие участка для публичных нужд). Кроме того, в состав этой группы входит процедура отчуждения имущества, которое в силу закона не может принадлежать лицу (например, если иностранному гражданину или юридическому лицу перешел по наследству земельный участок в приграничной территории, то для него разрешена только аренда).

Прекращение права собственности одного лица влечет за собой его возникновение у другого субъекта, но далеко не всегда право собственности возникает у публично-правового образования. В ряде специально оговоренных в законе случаев право собственности может возникать и у частного лица;

3) прекращение права собственности (иных вещных или обязательственных прав) на земельный участок как санкция за земельные правонарушения. В отличие от всех остальных случаев здесь имеет место не регулятивное, а охранительное правоотношение. Типичный пример - принудительное прекращение права собственности за нерациональное или нецелевое использование участка, что наиболее характерно для земель сельскохозяйственного назначения. Аналогично статьей 45 ЗК РФ предусматриваются основания и порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Эту процедуру нельзя смешивать с конфискацией, поскольку после реализации земельного участка с торгов его бывшему собственнику выплачивается полученная сумма за вычетом расходов на проведение публичных торгов.

Наиболее распространенным случаем принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельный участок является его изъятие для государственных или муниципальных нужд.

Так не подлежит удовлетворению требование о признании незаконным бездействия муниципального органа власти в представлении земельного участка, занятого закусочной, в собственность за плату и в направлении проекта договора купли-продажи, если закусочная не имеет признаков недвижимости, а спорный земельный участок изъят для муниципальных нужд.

Дело № А04-1017/08-5/61.

Индивидуальный предприниматель обратился с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и главы органа местного самоуправления, выразившееся в отказе в принятии правового решения о предоставлении земельного участка и восстановлении нарушенных прав.

Решением от 05.05.08 г. в удовлетворении требований отказано.

Основаниями для отказа в удовлетворении требований послужило то обстоятельство, что решением Арбитражного суда Амурской области, вынесенным ранее, установлено, что изъятие спорного земельного участка принято в пределах компетенции органа местного самоуправления и необходимо для муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральным планом города. Суд пришел к выводу о том, что закусочная, принадлежащая заявителю, не имеет признаков объекта недвижимости, а является временным объектом, установленным на ограниченный срок из быстровозводимых конструкций.

Правовой базой выкупа земельных участков для публичных нужд являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Земельный кодекс Российской Федерации. Согласно части 3 статьи 35 Конституции никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Эта норма соответствует положениям международных договоров, а также практике Европейского суда.

Изъятие земельных участков для публичных нужд - это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний и осуществляемое в исключительных случаях для удовлетворения публичных интересов. Такая процедура является фактической разновидностью национализации имущества[49].

Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. Юридическая природа такого соглашения остается дискуссионной. Как отмечалось рядом авторов, выкуп земельного участка - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско-правовая сущность этого действия, являющегося разновидностью сделки купли-продажи, приводит к тому, что, даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. Если же в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, то вообще не возникает сомнений в том, что выкуп является сделкой, а не административным актом[50].

Другие авторы критикуют эту позицию, отмечая, что в силу статьи 49 ЗК РФ изъятие участка путем выкупа в целях последующего предоставления его частному лицу невозможно, ибо нарушает предусмотренные этой статьей основания и субъектный состав возникающих правоотношений, являющихся по своей юридической природе разновидностью национализации[51].

В.А. Евстигнеев полагает, что сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную направленность, не позволяющую причислить их к сугубо рыночным сделкам. Сделка - это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы, поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, это квазисделка[52].

На наш взгляд, решение об изъятии - это публично-правовой акт, имеющий волевой характер, на основании которого изъятие происходит независимо от волеизъявления другой стороны, в связи с чем его нельзя в полной мере отождествлять со сделкой. Однако собственник изымаемого имущества имеет возможность участвовать в переговорах, предшествующих подписанию соглашения об изъятии, и влиять на определение размера выкупной цены. И только в случае недостижения такого соглашения размер выкупной цены определяется судом. Это позволяет говорить не о публичном, а о частно-публичном характере рассматриваемых отношений. При этом в случае подписания обеими сторонами соглашения о выкупе это будет обычная сделка купли-продажи недвижимости, а не квазисделка (этот термин не известен гражданскому праву). Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение правоотношения, а также способ определения цены в ходе переговоров гражданина (юридического лица) и органа публичной власти.

Наряду с общими требованиями к изъятию земельного участка для публичных нужд Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[53] предусматривает ряд специальных изъятий из этого общего порядка, с одной стороны, серьезно ущемляющих права граждан (например по обжалованию решений судов), а с другой стороны, предусматривающих определенные льготы гражданам, у которых изымаются участки, принадлежавшие им на праве землепользования или землевладения (взамен им могут быть предоставлены земельные участки на праве частной собственности).

Несмотря на достаточно детальное правовое регулирование рассматриваемой процедуры, остается ряд нерешенных дискуссионных проблем.

Формулировка части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации является некорректной, поскольку предусматривает возможность изъятия земельных участков только для государственных нужд, но не для муниципальных.

Как разъяснил по этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации, народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Предоставление органам местного самоуправления полномочий по принудительному отчуждению в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения, земельных участков при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов обусловлено необходимостью решения публично значимых вопросов местного значения, а порядок его реализации связан теми же условиями, которые предусмотрены для случаев отчуждения имущества для государственных нужд (статьи 279 - 282 ГК РФ, статьи 49, 55, 57 и 63 ЗК РФ). Следовательно, нормы законов, закрепляющих изъятие земельных участков для муниципальных нужд, не противоречат Конституции Российской Федерации[54].

Отдельно стоит вопрос об обязанностях органов публичной власти доказывать наличие государственных (муниципальных) нужд, а также невозможность их удовлетворения иначе, чем посредством изъятия земельного участка. Единообразной судебной практики по этому вопросу не сложилось, равно как и его четкого нормативного решения.

Так, по делу о признании недействительным распоряжения главы администрации города Белгорода от 8 июня 2005 года N 1827 "Об изъятии земельного участка по улице Костюкова для муниципальных нужд и о признании недействительной государственной регистрации указанных ненормативных правовых актов" суд признал, что орган местного самоуправления не доказал обстоятельства, положенные в основание принятого им распоряжения[55].

Из материалов другого дела следует, что спорный участок был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров, поскольку Россия взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра. Общество было уведомлено об изъятии спорного участка, были предприняты все необходимые меры, включая предложения других участков взамен изымаемого. При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции пришел к выводу, что оснований для отмены судебных актов не имеется[56]

Представляется, что объективного и беспристрастного решения этого вопроса можно добиться только одним путем - развитием системы территориального планирования и нормативным закреплением в статье 49 ЗК РФ обязательности фиксации указанных в ней публичных нужд в документах территориального планирования. В настоящее время Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает фиксацию в документах территориального планирования (в том числе в генеральных планах) мест планируемого размещения лишь отдельных публичных объектов (транспорта, энергетики и т.д.) из указанных в статье 49 ЗК РФ. Думается, что в этих документах должны фиксироваться все публичные объекты, которые планируют построить на территориях, принадлежащих всем уровням публичной власти. Если планируемые объекты будут предварительно зафиксированы в документах территориального планирования и размещены в сети Интернет, то население получит возможность узнавать об объектах и местах их строительства заранее, а через механизм публичных слушаний высказывать свое отношение к ним на стадии, когда строительство еще не началось, а бюджетные деньги на него не выделены. Это позволит создать более эффективный механизм учета частных и публичных интересов, снизить социальную напряженность, возникающую при строительстве "непопулярных" объектов (например, АЭС). При этом в документах территориального планирования также могут и должны фиксироваться объекты, не требующие изъятия частных участков.

В научной доктрине и судебной практике продолжает оставаться нерешенным вопрос о правильном толкование правовой категории "государственные и муниципальные нужды". Е.А. Конюх предлагает понимать под ними определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями[57].

Е.В. Седлова считает, что под государственными (муниципальными) нуждами следует понимать определенные нормативными правовыми актами объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов гражданского оборота, реализуемые в установленном законом порядке уполномоченными органами[58].

Р.Г. Аракельян понимает под таковыми задачи органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, Законом о Правительстве Российской Федерации[59] и Законом о местном самоуправлении[60]. С этой точки зрения не может рассматриваться в качестве государственных и муниципальных нужд осуществление проектов строительства, не связанных с выполнением федеральных целевых программ[61].

С последним выводом трудно согласиться, поскольку наряду с федеральными существуют региональные и местные программы строительства публичных объектов (например, автомобильных дорог), для размещения которых могут осуществляться и резервирование, и изъятие земельных участков.

Отдельного упоминания требует вопрос о правомерности изъятия участка у одного частного лица с последующей его передачей другому частному лицу.

Е.М. Тужилова-Орданская полагает, что отсутствие в законодательстве четкого определения государственных или муниципальных нужд позволяет трактовать их в ущерб частным собственникам. Зачастую они могут включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы органов власти как обычных собственников. В связи с этим необходимо установить более жесткие критерии понятия "общеполезные интересы"[62].

Н.А. Сыродоев предлагает вернуться к термину "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Он считает, что строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и тому подобные мероприятия довольно часто осуществляются не государственными, а коммерческими организациями, в связи с чем вряд ли такие случаи правомерно подпадают под понятие "государственные нужды"[63].

Действительно, предлагаемый термин получил большое распространение в зарубежном законодательстве. В Испании изъятие земельного участка возможно, только если того требуют "общественная целесообразность или социальные интересы", в Швеции - "важные общественные интересы", в Италии - "общие интересы", в Португалии - "общественные интересы", в Германии - цели "общего блага", в США - "общественно-полезные цели.

Вместе с тем, на наш взгляд, намного более важным является не название, а содержание такой процедуры, наличие и реальность механизма гарантий прав собственников недвижимого имущества. Отсутствие понимания четкой грани между публичными и частными нуждами влечет появление позиции о невозможности изъятия земельных участков для публичных нужд с последующей передачей их в собственность (аренду) частным лицам, реализующим в своей деятельности отдельные публичные (общественные) задачи.

О.В. Новикова считает, что нельзя изымать земельный участок под предлогом государственных или муниципальных нужд с целью его передачи другим лицам[64].

О.И. Крассов отмечает, что земельный участок не может быть изъят для частных нужд. Это значит, что частная земельная собственность может быть изъята для использования ее только государством или муниципальными образованиями. Частная собственность может быть трансформирована только в государственную или муниципальную. Соответственно использовать ее могут только государственные или муниципальные организации[65].

Напротив, А.А. Завьялов полагает, что местные органы при осуществлении резервирования для муниципальных нужд вправе предусмотреть строительство не только объекта муниципальной собственности или объекта для использования его в соответствии с функциями местного самоуправления, но и любого иного, строящегося для частных нужд[66].

Существующая в США правовая доктрина "использование публикой" (use-by-public) предусматривает критерий "публичного использования". Суть ее в том, что принудительное изъятие (выкуп) недвижимости у частного собственника будет правомерным, если в последующем изъятая (выкупленная) недвижимость передается либо публичному собственнику для строительства (например, больницы, военной базы и т.п.), либо другому частному лицу для публичного использования (например, частной железной дороги) или для оказания услуг обществу (например, в виде эксплуатации стадиона). Причиной появления такой доктрины стала возникшая общественная потребность в строительстве дорог, каналов, мостов и других объектов инфраструктуры, на что у государства не было средств, поэтому оно делегировало строительство этих объектов частным компаниям, наделив их полномочиями по принудительному изъятию земли у частных собственников. В то же время непременным условием реализации полномочий в рамках "публичного использования" является его тесная связь с понятием "справедливая компенсация"[67].

Таким образом, существуют две категории публичных объектов: одни могут находиться только в публичной собственности (объекты обороны), другие могут быть и в частной собственности, но при этом выполнять публичную функцию.

На наш взгляд, сама по себе возможность изъятия у частных собственников земельных участков для публичных нужд с последующей их передачей в собственность (аренду) иным частным лицам для осуществления определенных публичных функций не несет в себе никакой (кроме эмоциональной) отрицательной нагрузки. Такие процедуры много десятилетий осуществляются в развитых европейских странах и США, и они доказали свою эффективность. Другое дело, что такая возможность должна быть жестко регламентирована законом, чтобы не допустить произвольного нарушения прав граждан.

По нашему мнению, публичные нужды - это определяемые федеральными законами и обусловленные общественными потребностями цели, достижение которых невозможно иначе как посредством изъятия недвижимого имущества у частных лиц в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (с последующим предоставлением в собственность или аренду частным лицам либо без такового), с дальнейшим его использованием в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечением обороны и безопасности государства и иных публичных целей.

В указанных нами случаях речь шла о прекращении права частной собственности, хотя аналогичные проблемы мы можем наблюдать и в отношении публичной собственности. Так, Российская Федерация добровольно отдала часть военной собственности для ее реализации на торгах или бесплатной передачи в частную собственность; если для строительства федерального объекта потребуется изъять муниципальный участок, возникнет тот же вопрос о компенсациях. Сегодня отсутствует правовая база для решений об изъятии для муниципальных нужд земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (на территории) другого муниципального образования, а также об изъятии для государственных нужд субъекта Российской Федерации земель, находящихся в федеральной собственности либо в собственности (на территории) других субъектов Российской Федерации.

Ориентиром для решения этой проблемы могут служить решения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в одном из направленных в Конституционный Суд Российской Федерации запросов утверждалось, что существующие законоположения, допускающие возможность безвозмездной передачи муниципального имущества в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации без согласия собственника - органа местного самоуправления, несоразмерно ограничивают право собственности муниципальных образований, ставят их в неравное положение с такими собственниками имущества, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, и тем самым противоречат статьям 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

По этому запросу Конституционный Суд Российской Федерации указал, что нормативные положения, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление об этом органов местного самоуправления

Представляется, что созданные Конституционным Судом прецеденты, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение и в этом смысле являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяются на неопределенно большой круг случаев и субъектов конституционных отношений. Доказательств такого вывода можно обнаружить достаточно при внимательном изучении судебной практики. Таким образом, роль судов в условиях наличия пробелов в праве и далее будет только возрастать[68].

Итак, правоотношение принудительного прекращения права собственности на земельный участок - это относительное правоотношение, направленное на принудительное прекращение права частной собственности на земельный участок и возникновение права публичной собственности на него по причине необходимости такого участка для осуществления государственных или муниципальных нужд после справедливого и полного возмещения расходов. Субъектами таких правоотношений являются, с одной стороны, орган публичной власти и, с другой стороны, граждане и юридические лица. Объект правоотношения - прекращение права собственности на земельный участок, предмет - земельные участки любых категорий.

Дата добавления: 2015-10-13