Управління державною власністю

Основні завдання соціально-економічного розвитку України можуть бути успішно вирішені на основі спільного функціонування і взаємозв'язку всіх організаційно-правових форм власності. Формування належних соціально-економічних умов України неможливе без використання об'єктних можливостей і переваг державної власності. Власність - основа стабільності будь-якої соціально-економічної системи, відповідно ефективне управління нею сприяє примноженню державних ресурсів, а отже, і підвищенню потенціалу держави. Тому проблема власності у всіх її аспектах, зокрема зміна ролі державної власності в соціально-економічному розвитку країни та ефективне управління об'єктами державної власності, залишається актуальною.

Аналіз низки публікацій показує, що Європа завжди відзначалась відносно високим рівнем розвитку державного сектору, на прикладі Франції, Італії, Австрії, Іспанії, Португалії в таких важливих галузях, як металургія, автомобілебудування, залізничний транспорт, хімічна промисловість, харчова промисловість, атомна енергетика, поштовий зв'язок. Повністю у державній власності знаходяться електроенергетика в Японії, Канаді та Франції, залізничний транспорт у Франції, Іспанії, Італії, Швеції й Австрії, авіаційний транспорту Франції та Іспанії, поштовий зв'язок у США та Японії. Обгрунтовано, що оптимальний розмір державної власності повинен становити 35% від загальнонаціональної власності. Це свідчить про важливе значення, яке надається державній власності у розвинених країнах [13, с.477].

Науковці по-різному підходять до визначення значущості державної власності в ринковому середовищі. Вважається, що державна власність може бути досить ефективною, коли держава як суб'єкт власності формує адекватний об'єкт власності та відповідний механізм реалізації своїх прав власника. Державна власність підпорядковується інтересам народу тільки у тому разі, коли існує ефективний механізм демократизації суспільства на усіх рівнях. Теорія і практика розвинених держав показують, що різноманіття сучасних потреб суспільства не може бути повноцінно і ефективно задоволене без участі державної власності [7, с.53].

Незважаючи на наявність різних трактувань державної власності та її значущості на цьому етапі суспільних перетворень, саме державна власність є своєрідною основою процесу господарського відновлення. Державна власність продовжує виконувати низку найважливіших функцій, пов'язаних із необхідністю забезпечувати нормальне існування як держави загалом, так і окремих громадян і об'єднань, зокрема.

Важливим є розкриття сутності державної власності через соціально-економічні функції, які вона виконує. Особливої уваги заслуговує вирішення проблеми управління державною власністю. Актуалізація загальних принципів управління державною власністю сприятиме формуванню цілісної ефективної системи управління державною власністю в Україні.

Кожне суспільство володіє певною сукупністю матеріальних благ, які в межах конкретної держави формують її національне багатство. Споживання національного багатства, яке здійснюється для задоволення потреб та інтересів суб'єктів суспільства (громадян і різноманітних державних інституцій), реалізується шляхом його присвоєння.

Можливість і адекватність виконання державою своїх функцій власника, підприємця та регулятора соціально-економічних процесів у суспільстві тісно пов'язані з етапами його становлення і розвитку. Залежно від цього змінюються масштаби, пропорції, роль державної власності в суспільному житті, ступінь охоплення державою різних сегментів ринку, перелік об'єктів, що підпадають до сфери активної діяльності чи впливу державних органів управління.

Масштаби державного сектора в кожній із країн є різними й визначаються низкою взаємозалежних факторів: історично сформованими умовами в країні, сучасним станом її розвитку, соціальними, економічними, культурними й іншими функціями держави тощо.

З середини 70-х pp. XX ст. у провідних капіталістичних країнах спостерігалася тенденція дерегулювання економіки, тобто обмеження, згортання традиційних форм державного втручання у сферу безпосереднього виробництва товарів та послуг, звуження економічної зони, яка охоплюється державною власністю, і натомість поширення приватного капіталу. Вектор цих змін був спрямований на забезпечення та стимулювання гнучкого реагування бізнесових структур на стрімкі процеси в економічній та соціальній сфері. Проте уже на початку 80-х pp. XX ст., із приходом до влади у більшості розвинутих країн консервативних сил, ця тенденція зазнала ревізії. Відбулася навіть переоцінка уявлень, які домінували раніше, щодо масштабу участі держави у підприємницькій діяльності та частці сукупного суспільного продукту, який має знаходитися у державній власності. Загальною тенденцією стало посилення підприємницької діяльності держави, але не у чистих формах, тобто заснованих на виключно державній власності, а саме у змішаних, корпоративних [21, с.9].

Згідно з висновками науковців, оптимальний розмір державної власності повинен становити 35% від загальнонаціональної власності з урахуванням усіх її об'єктів, хоча в розвинутих країнах світу ця частка значно менша. Наприклад, 9 - 15% в економіці Великобританії, Бельгії, Данії, Іспанії, Нідерландів, США та 18 - 30% - в Австрії, Греції, Італії, Португалії, Франції. Основними причинами переходу від державної форми власності в цих країнах були: по-перше, посилення суперечностей і неефективності методів регулювання економіки (до яких безпосередньо належала і державна власність); по-друге, надмірне використання адміністративних важелів, яке у західній економічній літературі асоціювалося з державною власністю; по-третє, штучно занижена фінансова ефективність розвитку державних підприємств; по-четверте, виконання державною власністю певною мірою загальнонаціональних функцій (зниження рівня безробіття, послаблення циклічних коливань в економіці тощо), що також знижувало ефективність державного сектору і давало підстави для його критики з боку фінансової олігархії тощо.

Водночас кожна форма власності за своєю суттю має історичну перспективу та є життєздатною лише у випадку, якщо вона не виходить за межі своєї економічної доцільності. Виникнувши завдяки дії відповідних об’єктивних детермінованих факторів і через зміну ступеню впливу цих факторів, вона може і повинна бути замінена іншою - більш прогресивною. Будь-яка консервація розвитку функціональних форм власності незмінно призводить до застійних процесів, гальмування суспільного прогресу. Розвиток державної власності відбувається без відповідного зв'язку з прогресом продуктивних сил, на основі й у процесі якого можуть бути створені дієві передумови для вищого ступеню суспільно-історичного процесу.

Ґрунтовне дослідження власності та відносин, пов'язаних із реалізацією державної власності на сучасному етапі розвитку України, проведено М. Камишанською, де зазначається, зокрема, що інтерес до держави як до суб'єкта економічних відносин в останні десятиліття збільшився через необхідність активізації соціальних факторів економічного розвитку, вимоги організації і необхідність здійснення інвестицій у людський капітал, терміновість вирішення глобальних питань сучасної України [18, с.230].

Розвиток державної форми власності, її ефективне співіснування на рівних засадах з приватною та змішаною формами власності є об'єктивною необхідністю для України на сучасному етапі її розвитку. Говорити про переваги чи недоліки однієї з них можна, тільки враховуючи конкретну історичну ситуацію конкретної країни. Якою мірою та чи інша форма власності створює (або не створює) сприятливі умови для вирішення загальнодержавних проблем, мірилом яких є добробут кожного окремого члена суспільства, - саме це має бути вихідною умовою для вирішення питань щодо управління державною власністю, темпів та обсягів приватизації, а також формування інституційних складових системи державного управління.

Будь-яка держава, зважаючи, насамперед, на економічну ефективність, структурує відносини власності відповідно від питомої частки кожної з форм власності. У кожній розвинутій країні світу трапляються елементи всіх форм власності, проте їх співвідношення постійно змінюється. Основними підходами до вирішення питань стосовно переваги тієї чи іншої форми власності, окрім економічних, часто стають соціальні, національні, ідеологічні та інші неекономічні фактори.

Загалом, функції державної власності можна співвіднести з функціями держави, оскільки власність є матеріальною основою забезпечення діяльності держави. Проте діапазон її функціонування вужчий, ніж у держави, бо для задоволення своїх потреб і досягнення цілей держава не обов'язково повинна використовувати державну власність. Це лише один із інструментів регулювання державою всієї системи суспільних інтересів. З огляду на це, можна виокремити два рівні функціонування і, відповідно, дві групи функцій державної власності: загальносоціальні, пов'язані з забезпеченням життєдіяльності всіх суспільних підсистем (економічної, політичної тощо), і соціальні, пов'язані з регулюванням умов життя конкретної людини (гарантіями прав і свобод громадянина, підтримання належного рівня життя населення тощо). Історично ці функції змінювались, звичайно, зі зміною ролі і місця держави в системі суспільства.

Таким чином, можна констатувати, що на сучасному етапі сутність державної власності виражається соціально-економічними функціями, які вона виконує, зокрема [16, с.13]:

1. Держава формує і фінансує галузі господарської діяльності, необхідні для обслуговування процесу суспільного виробництва. Це стає можливим завдяки тому, що державі, зазвичай, належать галузі і сфери економіки, що мають загальнонародне значення, ключові галузі інфраструктури (зв'язок, транспорт, водопостачання, енергопостачання тощо). Держава часто виступає власником найважливіших природних ресурсів, інтелектуальних та історико-культурних цінностей.

2. Державна власність відіграє важливу роль у фінансуванні фундаментальної науки, розробці й впровадженні високих технологій, формуванні конкурентоспроможного кадрового потенціалу країни, підготовці й перепідготовці кадрів.

3. Власність забезпечує можливість для держави бути самостійним елементом в економічних правовідносинах із іншими суб’єктами власності всередині країни та за її межами, є гарантом багатьох міжнародних і внутрішніх договорів.

4. Державна власність виконує низку важливих функцій на фінансовому ринку, зокрема: акумулює кошти й направляє їх у ті сфери, від розвитку яких залежить структура економіки держави; визначає процентні ставки на ринках позичкових капіталів, впливаючи таким чином на темпи зростання економіки тощо.

5. Держава формує і фінансує сферу соціального забезпечення та захисту населення (система дошкільного виховання, освіта, охорона здоров'я, спорт, пенсійне забезпечення тощо).

Принципово важливою функцією державної власності є соціальна функція, у контексті якої можна виділити два аспекти. По-перше, придбання державою окремих підприємств найчастіше відбувається під впливом соціального чинника. По-друге, держава сама інвестує кошти і створює об’єкти, що призначені для вирішення соціально-економічних завдань. Усі функції перетинаються між собою, відповідно взаємодіють. Виконуючи одну із зазначених функцій, державна власність одночасно виконує й інші. Завищення значимості однієї будь-якої функції може призвести до надмірного зростання державної власності.

Об'єктивно, державна форма власності на сучасному етапі розвитку суспільних відносин виконує надзвичайно важливі функції, тому актуальним постає питання ефективного управління державною власністю. Управління у цьому аспекті містить дві складові: з одного боку, контроль за трансформацією державної власності в приватну до раціонального рівня, з іншого - управління її відтворенням та використанням.

Можна стверджувати, що в процесі ре формування жоден із зазначених аспектів не був відповідно досліджений та врахований, а вирішення комплексу соціальних проблем відкладалось на майбутнє. Відбувалось тотальне руйнування державної власності, головним інструментом чого була оголошена широкомасштабна приватизація, яка стала головним пріоритетом державних перетворень. Негативне відношення до державної власності призвело до втрати управління нею, яке необхідно адекватно відновлювати. Отже, проблема раціоналізації використання державної власності є одним із основних чинників розвитку країни.

Особливої уваги заслуговує вирішення проблеми управління державною власністю, насамперед через невідповідність законодавчого регулювання, що на практиці сприяє безліч проблем. Так, прийнятий у 2006 р. Закон України "Про управління об'єктами державної власності" визначив основні правові основи управління об'єктами державної власності, відповідно до нього система управління державною власністю повинна орієнтуватись на становлення та захист державної власності в сучасних умовах. Проте законодавчо неврегульованими залишились питання щодо запровадження єдиних принципів та підходів до відчуження державного майна, загальнообов'язкового рецензування звітів про оцінку державного майна органами приватизації [22, с.23].

У законодавстві України не розкрито поняття "управління", не визначено його відповідність щодо реалізації повноважень власника стосовно володіння, користування та розпорядження, а також не розкриті повноваження щодо управління майном. Найчастіше у загальному аспекті управління трактується як вплив на процес, об'єкт чи систему для збереження їхньої стійкості або переведення з одного стану в інший відповідно до визначених цілей. Так, зокрема, доволі повне визначення процесу управління подано в Економічній енциклопедії, де зазначається, що це цілеспрямований і активний процес взаємопов'язаних дій та активний вплив різних суб'єктів управління, спрямований на організовану діяльність об'єкту управління. Його основними елементами є: збирання, систематизація і передача інформації; вироблення (обгрунтування) і прийняття рішення; перетворення рішення на різні форми команд (усна, письмова тощо) та забезпечення їх виконання; аналіз ефективності прийнятого рішення та можливе наступне його коригування.

Як зазначається в науковій літературі, управління - це здійснення функцій організації ефективного використання майна та контролю за ним. Отже, можна зазначити, що повноваження управління є другорядними, залежать від волі власників та визначені нею, оскільки їх частка залежить від того, якими повноваженнями наділені власники. Управління не лише не повинно бути у противазі з повноваженнями власників чи підміняти їх, а навпаки, забезпечувати їх належне здійснення.

Завдання управління державним майном як на державному, так і на регіональному рівнях не зводиться лише до формування раціонального співвідношення різних форм власності, а вирішується, зокрема, через ефективну взаємодію державного і недержавного секторів, адекватністю умов їх діяльності, створених державою та закріплених правом [12, с.124].

Держава, будучи власником відповідного майна і зберігаючи за собою це право, дотримується принципів ринкової економіки, делегуючи права та повноваження управління власністю на тривалий період комерційним структурам, які використовують об'єкти власності у своїх інтересах. При цьому, необхідно задовольняти інтереси держави у вигляді отримання доходів у бюджет і забезпечення використання державного майна для вирішення соціально значимих завдань. Держава також повинна використовувати належну їй власність для проведення антимонопольної політики, розвитку підприємницької ініціативи, ринкової конкуренції тощо.

Серед специфічних особливостей управління державною власністю доцільно виділити такі:

- значна частина об'єктів державної власності використовується для створення продуктів чи послуг, які реалізуються поза ринком, тобто так званих суто публічних благ. Частина цих продуктів володіє лише окремими їх властивостями, а виробництво вимагає обмеженої державної підтримки;

- при реалізації державою майнових відносин відсутня зазвичай характерна для ринку незалежність сторін. Якщо державний орган виступає як суб'єкт ринку, то він не завжди є незалежним щодо клієнтів і покупців, оскільки останні часто є частиною цієї спільноти;

- державна власність у сучасних умовах України в окремих випадках функціонує як природна монополія.

Зазначені особливості визначають пріоритети у вирішенні важливих проблем, насамперед актуалізують необхідність:

1) управління власністю з метою отримання як комерційного, так і некомерційного (соціального) ефекту;

2) системного обліку інтересів спільнот споживачів державних майнових послуг, а також покупців державного майна;

3) диференційованого підходу до управління державною власністю залежно від очікуваного ефекту.

Проте зазначені пріоритети не утвердилися в існуючій системі управління державною власністю в Україні, на сьогодні лише спостерігаються спроби пошуку методів ефективного управління об'єктами державної власності.

Процес управління державною власністю повинен передбачати такі дії держави, як [22]:

- визначення стратегічних орієнтирів управління державною власністю;

- створення інституціональної основи (створення відповідних органів виконавчої влади і наділення їх адекватними повноваженнями);

- створення суб'єктів, що здійснюватимуть безпосереднє володіння державною власністю (види суб'єктів, встановлення їх правового статусу, реєстрація);

- повний облік об'єктів державної власності (інвентаризація, класифікація та облік їх руху, ведення єдиного державного реєстру);

- раціональний розподіл об'єктів державної власності між суб'єктами;

- здійснення безпосереднього управління в різних формах (приватизація, націоналізація, оренда, концесія, цивільно-правові угоди тощо).

Як свідчить досвід проведених реформ в Україні, курс на повне роздержавлення власності повністю себе не виправдав. Державна власність в Україні повинна залишатися актуальною формою власності, а її частка має бути вищою, ніжу розвинутих країнах світу, оскільки їй відводиться ключова роль у реалізації державної економічної та соціальної політики. В окремих обгрунтованих випадках замість приватизації доцільне суспільно цілеспрямоване, економічно вигідне надання об'єктів державної власності в платне користування вітчизняним та іноземним підприємцям при збереженні власності за державою. Стосовно об'єктів, які не можуть бути передані в користування господарюючим суб'єктам, то завдання полягає у ефективному, з точки зору економічних і соціальних інтересів держави, використанні цих об'єктів.

Саме тому питання управління державною власністю, покращення її віддачі потребують детального опрацювання, насамперед з боку органів державної влади. Це досить тривалий процес, який повинен бути адекватним економічним та соціальним перетворенням у країні. Держава Україна повинна стати ефективним власником, раціонально поєднуючи у своїй діяльності в цій сфері економічні та соціальні компоненти.

Дата добавления: 2015-08-21