Принцип широкого общественного участия

Принцип участия населения в процессе управления развитием города в последние годы стал общепризнанным во всем мире. И это закономерный процесс, определяемый не только провозглашением демократических основ общества, но и тем эффектом, который обеспечивает участие граждан в управлении. Одним из важнейших результатов участия граждан является формирование у населения ощущения причастности к процессу управления развитием своего города. Это способствует, прежде всего, формированию благоприятного социально-психологического климата в обществе, что позволяет обрести местным властям поддержку со стороны населения. Другими результатами участия граждан в управлении являются учет их интересов и использование интеллектуального потенциала при выборе стратегических приоритетов и инициировании идей. Кроме того, результаты всевозможных форм привлечения граждан к управлению (анкетирование, интервьюирование, опросы, приемы граждан и др.) являются серьезной базой для обоснования целевой ориентации при разработке стратегии развития города.

В целом можно отметить, что общественная консолидация является важнейшим политическим эффектом, без достижения которого реализация многих мероприятий и проектов администрацией города может быть очень затруднительной или неэффективной. Открытость разработки стратегического плана, максимальный учет мнений специалистов и населения дает возможность принять сбалансированный документ, выбрать наиболее эффективные решения, поддерживаемые большинством городского сообщества. Таким образом, взаимодействие участников процесса стратегического планирования создает условия как для решения существующих конфликтов в городском сообществе, так и для предотвращения их возникновения в будущем.

Исходя из изложенного, следует отметить, что учет целевых предпочтений и мнений населения является одним из важнейших методических принципов при разработке стратегии развития города.

Наиболее активно используемым методом привлечения граждан к разработке стратегии экономического развития является активное анкетирование населения и целевых групп для решения следующих задач:

· определение степени привлекательности жизни в городе (параметры привлекательности и неудовлетворенности граждан различными сторонами жизни в городе);

· выяснение степени привлекательности города как места для размещения и функционирования предприятий крупного, малого и среднего бизнеса, характеристик инвестиционного климата (определение мнения предпринимателей в отношении сдерживающих препятствий развития предпринимательства, их ожиданий от городских властей);

· выявление целевых предпочтений опрошенных граждан и хозяйствующих субъектов и сбор предложений по конкретным сферам разработки стратегии (главная цель экономической стратегии, важнейшие направления и подцели развития экономики, программы и проекты);

· определение характера восприятия стратегии различными категориями граждан (значение стратегии, отношение к крупным проектам и т.д.).

Cтепень вовлеченности населения в процесс разработки стратегии экономического развития города должна быть достаточно высокой, как это происходило в подготовке ряда стратегий подобного рода, выполнявшихся в России и Европе. Через периодические публикации материалов о ходе разработки стратегии в газетах достигается высокая информированность граждан. В результате такой работы выявляется и желание наиболее активных граждан участвовать в работе различных рабочих групп по разработке стратегии. Использование этого потенциала позволяет администрации существенно повысить эффективность работы по стратегическому планированию в городе в целом и получить дополнительную поддержку граждан.

Наиболее эффективно общественное участие достигается через вовлечение в процесс разработки стратегического плана различных некоммерческих организаций (НКО), заинтересованных в решении конкретных проблем культуры, экологии и т.д. Очень важно также привлечь к участию различные объединения предпринимателей и работодателей.

Вместе с тем, необходимо учитывать и известные недостатки общественного участия: появление новых многочисленных и зачастую недостаточно проработанных идей, взаимное недоверие общественности и власти, недостаток личного времени у представителей общественности. Для того, чтобы общественное участие было реальным и качественным необходима четкая организация этого процесса и его определенный контроль.

На подготовительной стадии общественность знакомится с принципами и содержанием стратегического планирования, опытом и результатами стратегического планирования в российских и зарубежных городах. На этой стадии основными формами вовлечения общественности являются публикации в СМИ, семинары и т.п. В результате появляется осознанное стремление городского сообщества к включению в процесс стратегического планирования.

На стадии разработки общественность участвует в анализе, обсуждении миссии и целей развития города, определении стратегических направлений. Одновременно выделяются основные целевые группы, для каждой из которых необходимо определить наиболее эффективные формы работы. При их выборе необходимо учитывать социальную активность той или иной группы, ее потенциальные интересы, а также предусмотреть меры по преодолению потенциальных трудностей, возникающих при работе с каждой группой.

Специальные анкеты должны быть разработаны и распространены среди стейкхолдеров, особенно среди представителей градообразующих предприятий, малого и среднего бизнеса, инвесторов и т.п. Результаты проведения подобных опросов и интервью необходимы в работе над стратегией развития экономики города при построении дерева целей и формировании конкретных программ реализации стратегии.

На этапе обсуждения и принятия стратегического плана совместно с общественностью отрабатываются основные формулировки текста. На этом этапе степень участия общественности зависит от статуса стратегического плана, причем максимальная степень вовлеченности городского сообщества достигается для стратегического плана – общественного договора, который утверждается городской конференцией.

Принципы реализации и мониторинга стратегического плана

Реализация и мониторинг стратегического плана представляют собой наиболее сложный этап планирования. Чтобы планы не остались на бумаге, и была возможность оценить эффективность их реализации, а также направления корректировки целей и частных задач, необходимо также применять определенные методы и следовать ряду принципов.

Так как в реализации плана участвуют многие предприятия и организации, то еще на этапе разработки плана необходимо предусматривать организационные структуры, которые будут направлять и отслеживать процесс его реализации. Среди этих организаций особое место занимают городская администрация и местный орган представительной власти, которые являются лидерами и головными исполнителями большинства мероприятий плана. Даже в том случае, когда стратегический план не является нормативным документом, он должен стать основой для разработки краткосрочных и среднесрочных планов и программ, принимаемых и финансируемых городскими властями. Эти мероприятия должны учитываться при планировании городского бюджета на очередной финансовый год. Для реализации мероприятий стратегического плана могут создаваться рабочие группы с участием представителей заинтересованных организаций и городской администрации. Эти рабочие группы должны разрабатывать планы действий, определять необходимые ресурсы и возможные источники их получения. В рамках мониторинга стратегического плана рабочие группы должны регулярно предоставлять общественности, городским властям и другим участникам процесса стратегического планирования информацию о ходе и результатах реализации плана.

Мониторинг реализации стратегического плана является обязательным принципом планирования, должен осуществляться регулярно с подведением итогов один-два раза в год и с широким информированием общественности об успехах и достижениях города, о том, как будут корректироваться стратегические цели и направления, какие флагманские проекты будут реализованы. С учетом результатов мониторинга принимаются решения о распределении ресурсов и корректировке целей и задач стратегического плана. Основной целью мониторинга является поддержание актуальности стратегического плана и обеспечение его эффективной реализации.

Мониторинг включает в себя три составные части.

1. Мониторинг внешней среды развития города. Особенно актуальным это является для российских городов в условиях непрерывного изменения законодательства, усиления централизации в управлении государством, значительной зависимости большинства городов от отраслевой конъюнктуры.

2. Мониторинг общих результатов реализации плана. осуществляется на основе общей статистики и ограниченного количества интегральных показателей. Итоги подводятся один-два раза в год и сопровождаются выводами о степени достижения целей и необходимости корректировки стратегического плана.

3. Мониторинг реализации мероприятий и частных стратегий. Осуществляется на основе отчетности рабочих групп и соответствующих подразделений администрации. Итоги мониторинга служат для оценки потребности в бюджетном финансировании, актуальности мероприятий, изменений приоритетности тех или иных мероприятий, корректировки нормативных документов, связанных с реализацией стратегического плана.

Эффективным инструментом накопления и обмена данными о ходе реализации стратегического плана может стать создание соответствующей базы данных на основе ИНТЕРНЕТ-технологий. Использование современных информационных технологий позволяет каждой рабочей группе самостоятельно вводить и корректировать информацию, за которую она несет ответственность и, в то же время, быть в курсе достижений и проблем, возникающих в других группах. К тому же ИНТЕРНЕТ-технологии обеспечивают соблюдение принципа гласности и открытости при реализации стратегического плана.

Объединение итогов мониторинга по всем трем направлениям позволяет делать выводы о необходимости корректировки стратегического плана, его актуальности. Тем самым стимулируется реализация плана, обеспечивается его постоянное обновление, что является эффективным средством активизации общественной инициативы, повышения степени социального согласия и качества управления городом.

Зарубежный и российский опыт стратегического планирования.

Первый стратегический план Барселоны (1990 г.).

Впервые идея разработки стратегического плана возникла в связи с намерением города получить право проведения Олимпийских игр 1992 г. Для победы в жесткой конкурентной борьбе городу было необходимо сконцентрировать все усилия.

Проведение Олимпийских игр должно было привлечь в город значительные инвестиции в проекты, связанные с реконструкцией инфраструктуры, транспорта, спортивных сооружений и т.д. Считалось, что такой объем инвестиций станет стимулом к развитию промышленности и сферы обслуживания и, в конечном счете, приведет к новому качеству городской экономики.

Не менее важной задачей была задача создания благоприятных условий для интеграции в Европейский Союз. При формулировании задач и приоритетов стратегического плана необходимо было обязательно учитывать реалии и будущее Европы. Сотрудничество в рамках ЕС открывало перед Барселоной широкие горизонты для продвижения своих товаров и услуг, обмена людьми и капиталами. В этих условиях Барселона стремилась позиционировать себя как ядро макрорегиона с населением 15 млн. человек и важный центр юго-запада Европы. Для завоевания этих позиций городу необходимо было сделать акцент на производственных и торговых традициях, уровне образования населения, разнообразии рынка рабочей силы.

Решение столь амбициозных задач было обусловлено также значительными проблемами. Барселоне совершенно необходимо было перестраивать и серьезно модернизировать сервис- и бизнес-инфраструктуру, содействовать частно-общественному партнерству, решать сложные социальные проблемы и совершенствовать структуру управления. Кроме того, это был период адаптации и трансформации города от традиционной структуры экономики к экономике, основанной на новых технологиях, новых источниках сырья и новых отраслях. Изменение роли информационных технологий было осознано городом как «вызов будущего».

В этих условиях был проведен глубокий SWOT-анализ, на основе которого сформировался сценарий будущего развития Барселоны.

Для разработки и осуществления Стратегического плана были созданы Генеральный и Исполнительный комитеты, Координационный центр, Справочный центр, группа аналитиков и экспертов и несколько рабочих групп. Для привлечения и информирования общественности были проведены три конференции и выставка «Барселона: сценарий будущего». Структура Стратегического плана состояла из следующих элементов:

- главная цель;

- 3 стратегических направления;

- 9 специальных целей;

- 13 задач;

- 59 мер.

Главная цель первого Стратегического плана – развитие Барселоны как перспективной европейской столицы, распространяющей свое влияние на весь окружающий регион, города с высоким уровнем жизни, социальной стабильностью и глубокими связями с культурой Средиземноморья.

Три стратегических направления включали в себя:

1. Центр макроевропейского региона. Цель данного направления – сделать Барселону центром макроевропейского региона, включающего Тулузу, Сарагосу, Валенсию, Монпелье и Пальма-де-Мальорка. Здесь внимание фокусировалось в первую очередь на развитии инфраструктуры и улучшении телекоммуникационной системы.

2. Повышение качества жизни и социальный прогресс. В процессе анализа городской среды было установлено, что ключом к социальному равновесию является образование, а наука и технологии имеют решающее значение для настоящего и будущего развития экономики. В то же время учитывалось, что охрана окружающей среды стала одним из ключевых моментов при оценке проектов экономического роста, а социальная значимость того или иного проекта является одной из важнейших составляющих, а не следствий экономического роста.

3. Промышленность и прикладные исследования. Это направление предполагало обеспечение экономической жизнеспособности и повышение конкурентоспособности города на основе развития и поддержки перспективных направлений производства и сферы услуг.

Опыт выполнения Первого стратегического плана Барселоны показал, что именно процесс реализации плана является главной и самой сложной задачей. В дальнейшем в Барселоне были приняты Второй (1994 г.) и Третий стратегические планы (1999 г.)

Стратегический план Санкт-Петербурга.

Исторически Санкт-Петербург стал первым из российских городов, обратившихся к стратегическому планированию. После нескольких неудачных попыток создания документов, определяющих основные направления развития города, пришло осознание того, что выбор стратегии развития города возможен только в результате прямого обращения к городскому сообществу.

Важным стимулом к разработке стратегического плана стала позиция Мирового банка реконструкции и развития, который в качестве одного из условий предоставления Санкт-Петербургу займа на реконструкцию исторического центра выразил желание иметь долгосрочный план развития города, поддержанный населением и имеющий таким образом, достаточную политическую устойчивость. Ориентиром для разработки Стратегического плана Санкт-Петербурга стал Второй стратегический план Барселоны - «Барселона-2000». Техническую и финансовую поддержку на начальной стадии работ оказало Агентство по международному развитию США. Работа над Стратегическим планом Санкт-Петербурга была начата осенью 1996 г.

На начальном этапе были проведены опросы населения и специлистов, а также интервью с руководителями города и основных предприятий о проблемах и приоритетах развития города, была проведена общегородская конференция и сформирована организационная структура, включающая в себя:

1. Генеральный Совет, состоявший из руководителей предприятий и организаций города, во главе с губернатором.

2. Исполнительный комитет, состоящий из руководителей тематических комиссий, возглавляемый вице-губернатором по экономике.

3. Тематические комиссии по основным направлениям плана, состоявшие из специалистов организаций, участвующих в разработке плана.

4. Экспертный Совет, в состав которого были включены известные и независимые ученые, руководители исследовательских центров, специализировавшихся на изучении экономики, социологии и экологии Санкт-Петербурга.

5. Проектное бюро Стратегического плана, в задачи которого входила координация всех работ, управление бюджетом проекта, привлечение консультантов для работы в тематических комиссиях и содействия разработке плана.

На следующем этапе был проведен анализ статистических данных, динамики социально-экономических процессов, выявлены факторы, определяющие конкурентоспособность Санкт-Петербурга в сравнении с другими регионами, а также внешние факторы, благоприятствующие развитию города и представляющие потенциальную опасность. В результате этой работы тематические комиссии сформулировали дерево целей и структуру Стратегического плана, которые были одобрены второй общегородской конференцией.

На третьем этапе тематическими комиссиями был проведен отбор проектов и мероприятий по каждому из направлений Плана. Все программы, мероприятия и план в целом проходили независимую экспертизу Экспертного Совета. После согласования проекта плана с городской администрацией и доработки документа он был принят Генеральным Советом 1 декабря 1997 г.

Вся работа над Стратегическим планом постоянно сопровождалась публикациями в прессе, неоднократно проводились опросы населения, действовал интернет-сайт проекта на русском и английском языках.

Основной текст Стратегического плана занимает 48 страниц, а вместе с приложениями – 115 страниц. В плане определены главная цель, 4 стратегических направления, 22 цели, 83 задачи и 211 мер.

Главная цель развития города определена достаточно универсально – стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения Санкт-Петербурга. Однако исходя из анализа конкурентных преимуществ города она была конкретизирована и сформулирована следующим образом: формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства; укрепление Санкт-Петербурга в качестве главного контактного центра региона Балтийского моря и Северо-Запада России.

Стратегические направления включали в себя:

- формирование благоприятного хозяйственного климата;

- интеграция в мировую экономику;

- улучшение городской среды;

- формирование благоприятного социального климата.

Анализируя ход реализации Стратегического плана Санкт-Петербурга, следует отметить, что он улучшил деловой имидж города, сыграл положительную роль в принятии решений о предоставлении городу ряда займов и грантов технической помощи. Важным следствием разработки плана стало изменение культуры управления, создание среды взаимодействия общества и власти по вопросам перспективного развития города. И хотя формальные механизмы реализации стратегического плана остались практически незадействованными, большинство мер плана успешно реализуется. Именно это обстоятельство свидетельствует о том, что Стратегический план Санкт-Петербурга был разработан достаточно качественно и отвечал жизненно важным и актуальным потребностям города.

Стратегические планы малых городов России.

Стратегическое планирование в малых российских городах имеет свои особенности. Кризис 90-х годов очень серьезно отразился на экономике и социальной сфере большинства малых городов России, значительно усугубив диспропорции, возникшие в последние десятилетия советской системы. Многие города, имевшие моноотраслевую структуру экономики, потеряли в результате кризиса основной источник бюджетных поступлений. Кроме того, многие малые российские города являются административными центрами муниципальных образований, включающих сельские поселения, которые также сильно пострадали в результате экономических преобразований.

В этих условиях руководство городов стало искать механизмы, которые позволили бы мобилизовать местные ресурсы и привлечь внешних инвесторов. Территориальное стратегическое планирование стало одним из наиболее распространенных способов решения задач создания новой экономики и социальной среды, чему в значительной степени содействовала техническая и финансовая помощь международных организаций, таких как ТАСИС, Фонд Евразия, Фонд Сороса. Только в рамках проекта «Стратегии развития малых городов», финансируемого Фондом Сороса, в 2000 –2001 гг. было отобрано 75 городов из 313 претендентов, которые получили финансовую и консультационную поддержку для разработки стратегических планов развития. Были созданы ресурсные центры в Екатеринбурге и Саратове, отобрано на конкурсе 85 консалтинговых фирм.

Процессу вовлечения малых городов в стратегическое планирование способствовало также проведение региональных конкурсов на лучшую разработку стратегического плана. Такие конкурсы были проведены в Псковской, Ленинградской, Тверской, Калининградской и Сахалинской областях.

Особенностью процесса стратегического планирования в малых городах является безусловное лидерство местной администрации. Практически во всех городах создавался Координационный Совет из представителей администрации, депутатов, местного бизнеса и общественности. Как правило, рабочие группы создавались на базе соответствующих подразделений администрации, а координация работ возлагалась на экономическую службу. Работа строилась на основе использования методик, отработанных в российских и зарубежных городах.

Во всех городах к работе привлекались иногородние, а иногда и зарубежные консультанты. Обязательным элементом технологии являлось проведение опросов населения и стейкхолдеров. Общественность принимала также участие в работе рабочих групп, но общегородские конференции на этапе обсуждения проекта стратегического плана проводились достаточно редко. Принимался окончательный вариант документа, как правило, либо представительным органом, либо главой администрации. Основным источником финансирования работ являлись средства донорских организаций.

Главной целью стратегии, как правило, объявляется повышение уровня или качества жизни населения. Стратегические направления и цели группируются в три основных блока: экономика, инфраструктура, социальная сфера. Достаточно сложной задачей для малых городов является создание эффективного механизма мониторинга и реализации плана. Нестабильность доходных источников местного бюджета, отсутствие реального внебюджетного финансирования приводит к тому, что многие, предусмотренные в планах, проекты не реализуются. Тем не менее, в большинстве городов при принятии текущих решений и планов учитываются приоритеты стратегического плана.

6.3. Стратегический план МО «город Гатчина»

Разработка стратегического плана развития МО «город Гатчина» проводилась в рамках Конкурса на лучшую разработку стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования Ленинградской области на период до 2010 года. Этот конкурс был объявлен в конце 2000 года, но определенные элементы стратегического планирования использовались в практике городского управления гораздо раньше. В 1996 году Гатчина стала участником проекта ТАСИС-БИСТРО «К инвестициям через взаимодействие местных властей и производственников», исполнителем которого был Институт «Евроград». В ходе научно-консультационной сессии в Гатчине состоялась дискуссия с участием специалистов администрации, предприятий и консультантов, по результатам которой был проведен SWOT-анализ и разработан проект программы маркетинга города.

Реализация этой программы была прервана кризисом 1998 года, однако ее основные элементы легли в основу Концепции социально-экономического развития города Гатчины до 2005 года, принятой городским Советом в конце 2000 г. Поэтому работа над Стратегическим планом развития города до 2010 года велась в рамках дальнейшего развития Концепции, которая была опубликована для общественного обсуждения и вызвала большой интерес местного сообщества.

Для организации работ по стратегическому планированию постановлением Главы города был создан Координационный Совет, в который вошли как представители администрации города и городского Совета, так и руководители ведущих предприятий города и предприниматели.

Основные разработчики стратегического плана получали методическую поддержку путем участия в семинарах, проводившихся в рамках областного конкурса, и Междисциплинарным центром дополнительного профессионального образования Санкт-Петербургского государственного университета в рамках проекта «Стратегическое управление муниципальным образованием».

В соответствии с планом работы, утвержденным Координационным Советом, были образованы три рабочие группы по направлениям: экономика города и инвестиционный климат, городское хозяйство и градостроительство, социальное развитие, каждую из которых возглавил заместитель Главы города. Техническое и организационное обеспечение работы Координационного Совета и рабочих групп осуществлял комитет по экономике и инвестициям городской администрации. Комитетом был подготовлен прогноз демографической ситуации и перспективной потребности в кадрах в городе до 2010 года, который использовался в работе над планом.

Ход работы над стратегическим планом неоднократно обсуждался на заседаниях Совета директоров города Гатчины, Совета депутатов города Гатчины, велась активная работа в рабочих группах. При методической помощи Института «Евроград» были разработаны анкеты для населения, предпринимателей и директоров крупнейших предприятий.

В июле 2001 года был проведен опрос населения. Анкеты распространялись через предприятия города, городскую библиотеку, а также анкета была вывешена на сайте Администрации МО "город Гатчина" в сети Интернет.

Все предложения, поступавшие в ходе опроса, обобщались и доводились до сведения членов рабочих групп вместе с результатами SWOT-анализа. Всего было проведено три заседания Координационного Совета, на которых была утверждена структура Стратегического плана, сформулирована главная цель и стратегические направления развития города.

При определении главной цели, стратегических направлений и задач стратегии было учтено мнение населения, предложения рабочих групп, которые в свою очередь рассматривали предложения директоров предприятий, депутатов, специалистов отделов и комитетов Администрации города.

Координационным Советом было принято решение, что Стратегический план МО "город Гатчина" будет утвержден Советом депутатов города Гатчины и, таким образом, приобретет статус местного нормативного акта. Он должен обеспечить преемственность процесса стратегического планирования в городе, служить основным рамочным документом, обеспечивающим взаимную увязку ежегодно утверждаемых планов социально-экономического развития, федеральных, региональных и местных целевых программ.

В соответствии с утвержденной структурой плана был подготовлен проект текста Стратегического плана, который после дискуссии на Координационном Совете был опубликован для общественного обсуждения. Проект Стратегического плана был обсужден на депутатских слушаниях, Совете директоров, конференции предпринимателей и представлен на заключительной конференции областного конкурса в октябре 2001 г., где занял 6-е место среди 24 муниципальных образований области. Подготовленный по итогам этих обсуждений окончательный текст Стратегического плана был утвержден Советом депутатов города Гатчины в начале 2002 года.

Основываясь на результатах стратегического анализа, анкетирования населения и обсуждения в рабочих группах, главной целью Стратегического плана города Гатчины до 2010 года является обеспечение устойчивого экономического роста и повышение на его основе привлекательности и комфортности города для населения и инвесторов.

Достижение главной цели обеспечивается по трем стратегическим направлениям: экономика и финансы, городское хозяйство и градостроительство, социальная сфера. В рамках этих стратегических направлений сформулировано 8 целей, 9 задач и 71 мероприятие или проект.

Дата добавления: 2015-08-13