Кризис советской системы территориального управления

Кризис системы территориального управления в СССР имел несколько сущностных сторон. Это были:

а) кризис собственно управляющего воздействия;

б) кризис территориального устройства;

в) и кризис межэтнических отношений.

К концу советского периода вполне выявились коренные недостатки вертикального по преимуществу управляющего воздействия. Управленческий сигнал проходил из центра в регионы и транслировался (дублировался) из регионов на места. Однако обратный сигнал – с низового уровня на региональный и центральный – проходил слабо и с помехами.

В прямой связи с этим находится и другая характерная черта территориального управления в СССР: «Советское пространство было сильно фрагментировано, в нем чрезвычайно велика роль рубежей, барьеров, границ. Ранг, значение ячейки задаются ее положением в административной иерархии и выражаются размером как статусным признаком.

Система не благоприятствовала межрегиональным связям и ассоциациям. Вся активность в этом направлении находилась под жестким контролем центра. Кроме того, для советского периода была характерна стандартизация управления, при которой во всех регионах страны существовали одинаковые, не учитывающие их историческое своеобразие, наименования территорий (сельсовет – район – область/край), одинаковые названия должностей в государственном и партийном аппарате, одинаковые штаты аппарата

Структура административно-территориального деления сложилась окончательно к 1957 г. и с тех пор фактически не изменялась. Между тем за прошедший после этого период произошли кардинальные сдвиги в политической и экономической сферах жизни общества, в размещении производительных сил, в том числе и населения. Уже на рубеже 1970-80-х гг. стало очевидным противоречие между относительной неподвижностью административно-территориального деления и развитием экономики, появлением новых промышленных центров. Система территориального управления отражала реалии индустриализации и уже не позволяла отразить новые экономические связи и комплексы.

Не всегда были очевидны критерии, которые были приняты за основу при образовании административных единиц. Кроме этого, субъекты должны состоять из территорий, тяготеющих друг к другу в экономическом, транспортном отношении. При этом областной центр должен быть действительным, в том числе и экономическим центром, узлом транспортных путей. На деле областные города зачастую не соответствовали этому требованию, а сами области становились совершенно разорваны, разобщены.

Так, например, Белгородскую область транспортные пути разбивали на три направления: Белгородское, Оскольское и Валуйки-Алексеевское. Не связан был с областным центром юг Ульяновской области. Окраинное положение имели такие областные центры, как Тюмень, Кострома, Брянск.

Недостатки административно-территориального устройства многократно усиливались воздействием национального фактора. Принципы конфедерации были лишь провозглашены в концепции Союза, на деле можно было говорить об унитарном государстве.

Союзные республики, формально равноправные, на деле, конечно, имели разный вес в управлении СССР. Здесь можно вычленить:

1. Союзные республики со сложным делением (региональным подразделением на области и т.п.) – Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан). Их лидеры, как правило, становились членами либо кандидатами в члены Политбюро, и тем самым неформальный статус таких республик был значительно выше, чем у союзных республик без регионального подразделения.

2. Союзные республики без регионального подразделения либо с небольшим населением – Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Армения, Таджикистан, Туркмения, Киргизия.

Бросается в глаза, что Российская Федерация по сравнению с другими союзными республиками отличалась неполновластием, неполнотой функций, полномочий. В РСФСР не было некоторых важных министерств и ведомств, имевшихся в других республиках.

Основными недостатками советского национально-территориального устройства были:

1. Иерархичность структуры (союзные республики – автономные республики – автономные области – автономные округа) с системой убывающих прав и полномочий; причем расчленение на уровни производилось зачастую по надуманным основаниям.

2. Из этого вытекало и разделение народов на сорта, которое, в свою очередь, влекло за собой своего рода феодальные владения одного этноса над другим, отношения господства и подчинения, что впоследствии породило национальные конфликты конца 1980-х – начала 1990-х гг. (карабахский, юго-осетинский, абхазский, гагаузский, приднестровский). Республиканские власти Грузии или Азербайджана не случайно отказывались поднимать статус Южной Осетии и Нагорного Карабаха, стремясь подчеркнуть тем самым свое господствующее положение в этих автономиях.

3. Разделение народов на имевшие территориальное управление и без такового – народы без территорий.

Поток событий потребовал довольно скоро перейти на защиту хотя бы конфедеративных основ объединения (Новоогаревский процесс, концепция Союза Суверенных Государств – апрель 1991 г.), однако в реальности не удалось сохранить и этого. Попытка наполнить реальным содержанием декларативные положения Конституции фактически привела к распаду СССР.

Выводы:

1. Прогрессирующее отставание административно-территориального деления от развития социально-экономических отношений к концу советского периода выпукло обозначило проблемы территориального устройства, во многом остающиеся неустранёнными и по сегодняшний день.

2. Практически все из отмеченных недостатков территориального устройства СССР можно отнести и к современному состоянию Российской Федерации.

3. Проблемы собственно территориального устройства усугублялись нарастанием национальных проблем и принципиальным отказом системы их разрешать в связи с выдвижением лозунгов «решения национальной проблемы в СССР» и «единства и дружбы народов Советского Союза».

Заключение

Территориальное управление является частью политического управления, его горизонтальным этажом. В то же время территориальное управление не сводится исключительно к политическим аспектам. Изучение не только политических, но и исторических, экономических, географических, юридических, социологических аспектов территориального управления представляется неизбежным, так как только в диалектическом единстве подходов возможно достижение синтеза представлений о том, какую роль территория играет в государстве.

Система территориального управления в России имеет давние исторические традиции. На всех этапах исторического развития ей были присущи некоторые основные общие черты. Так, отличительной особенностью территориального устройства Российского государства на всех этапах его существования и развития является многообразие форм государственного устройства: сочетание унитарных, федеративных и конфедеративных начал в рамках единого государства. Иначе говоря, ни на одном этапе развития российского государства оно не поддается однозначному определению формы своего территориального устройства. Можно лишь говорить о преобладании признаков какой-либо формы, однако всякий раз к этим признакам примешиваются и признаки остальных форм. Возникая уже на самом раннем этапе появления русского государства, это своеобразие продолжается и в московский период истории, сохраняется и на имперском его этапе, на советском и постсоветском, что позволяет прогнозировать сохранение обозначенных тенденций на обозримое будущее.

Эти положения полностью применимы и к современному этапу развития российского государства. Несмотря на то, что в Конституции 1993 г. Россия определена как федерация, тем не менее, невозможно признать однозначно ее определение только как федеративного государства. В ткани современного государства в России заметны элементы как конфедеративного, так и унитарного начал. Так, признаками конфедеративности являются отношения центра с национальными республиками, определяемыми в Конституции как государства, в отличие от всех остальных субъектов федерации. Прежде всего, это касается отношений с некоторыми из этих национальных образований, такими, как Татарстан, Башкортостан, Якутия-Саха, Тыва, Калмыкия. Так, Конституция Татарстана трактует его пребывание в составе России как ассоциированное членство.

В некоторой связи с уже отмеченной закономерностью находится и колебание развития от централизации к децентрализации управления (так, очевидны децентрализаторские тенденции в периоды раздробленности, Смутного времени, при Екатерине II, во время гражданской войны и, наконец, при распаде СССР); и, в особенности, чередование волн укрупнения и разукрупнения регионов (например, укрупнение при Петре I или в 1920-е гг.). При этом всякий раз и укрупнение, и разукрупнение превышают допустимые пределы. Система стремится к оптимуму, но достигает максимума (до нескольких сот регионов) или минимума (7-8 регионов).

Опыт подсказывает, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7-8, система стремится разукрупнить регионы. Отмеченная закономерность позволяет прогнозировать, что количество и размеры образованных 5 лет назад федеральных округов также будут изменяться. При этом, скорее всего, процесс территориальной трансформации приобретет двойную природу: с одной стороны, федеральные округа будут разукрупняться сверху, с другой стороны, области и края начнут укрупняться снизу.

Иногда эти волны накладываются друг на друга. Так, ликвидация «крупных» областей и краев в начале 1930-х гг. означала одновременно переход от укрупнения к разукрупнению, от децентрализации к централизации и от местничества к ведомственности.

Крайняя изломанность, извилистость, запутанность существующих границ связана с наложением друг на друга различных реформ территориального управления (при этом каждая из последующих реформ выступает как своеобразное отрицание отрицания). Получается, что каждая из новых реформ покоится на фундаменте предыдущих новаций: губернии созданы на основе разрядов; реформированные губернии – на основе провинций; советские области – на основе губерний. Новые территориальные единицы, таким образом, чаще всего накладываются на уже существовавшие. Прежнее административно-территориальное деление при этом не уничтожается вовсе, а скорее дополняется новым.

Как правило, реформы территориального устройства проводились с определенным лагом от революционных событий (через 6 лет после Октябрьской революции, через 9 лет после распада СССР.

Следующей закономерностью, также прослеживаемой на всех этапах исторического развития, является борьба выборности и назначаемости (в том числе и при Иване Грозном – губная и земская реформы; и при Петре Великом – ратуши и магистраты). В этой связи весьма показательна губернская реформа Екатерины II, которая ввела выборность ряда должностей и служб в государственном аппарате. Управление, таким образом, приобретало не сугубо государственный, а государственно-общественный характер. Такие взаимоотношения в управлении между государством и обществом были своеобразным продолжением отношений собственности, которые также исторически в значительной мере были размыты между государством и частным лицом.

Последние примеры возврата к назначаемости – отказ от выборности глав регионов в 1991 г., создание в 2000 г. федеральных округов во главе с назначаемым чиновником, который получил контрольно-ревизионные функции по отношению к избираемым губернаторам, и создание выборно-назначаемой системы утверждения губернаторов в 2004 г.

Еще одна закономерность – переплетение отраслевого (ведомственного) и территориального принципов управления. Борьба ведомственности и местничества существует всегда и осуществляется либо параллельно (противоречия между территориальными и отраслевыми приказами в XVII в., борьба генерал-губернаторов за полномочия с коллегиями в конце XVIII в. и министерствами в XIX в.), либо последовательно (создание совнархозов в 1957 г. и их ликвидация в 1965 г.).

Эта борьба, как правило, приводила к двойному: вертикальному и горизонтальному – подчинению территориальных органов управления, при котором система органов управления в регионе повторяла в миниатюре устройство центральных органов власти. Наиболее последовательно концепция двойного подчинения реализовывалась в советский период.

В особенности для советского периода характерна и борьба двух принципов – национального и экономического (хотя ее зародышевые формы можно проследить еще по московскому и имперскому периодам). Размежевание территорий по ареалам расселения этносов, очевидно, находится в конфликтных отношениях с районированием по экономическим основаниям. Существование национальных автономий в значительной степени тормозит объективно назревшие процессы укрупнения регионов.

Необходимость поиска соответствий между экономическими и административными принципами управления территориями нашла выражение в теории экономического районирования, которая развивалась в нашей стране, начиная еще с XVIII в., но развернутое воплощение получила лишь в ходе теоретических и практических исследований 1920-х гг.

Дата добавления: 2015-08-09