Территориальное управление Московского царства

Московский период означал, прежде всего, собирание заново русского государства после того, как оно подверглось сначала внутреннему распаду, а затем и военному завоеванию. Поскольку же задачи (объединение всех русских земель) совпадали, то и этапы развития территориального управления примерно совпадают с Киевским периодом. Если на первом этапе московские князья ради закрепления за собой тех или иных территорий соглашались на достаточно свободные и разнообразные условия вхождения их в московское княжество, то постепенно, по мере укрепления режима личной власти, уже в XV-XVI вв., происходит процесс унификации (приведение к единой власти) власти и унитаризации территорий.

Формы вовлечения земель в орбиту московского государства отличались многообразием – «от полного подчинения, подданства, до установления неравных договорных отношений и патроната, когда удельные князья низводились до уровня служебных князей».

В развитии московского периода можно выделить следующие основные этапы:

1. XIV-XV вв., когда великое княжество Московское было лишь одним из многих на Руси, и, следовательно, обнимало собой далеко не всю ее территорию.

2. Конец XV – начало XVII в., когда понятия «великое княжество Московское» и «Русь» («Московия», как ее зачастую называли иностранцы) становятся тождественными в связи с объединением всех русских земель вокруг Москвы, что закономерно потребовало и изменений в управлении территориями.

3. XVII в. как переходный этап между Московским царством и Российской империей, когда подготавливаются основные реформы в сфере территориального управления, окончательно оформленные позднее.

Это деление почти совпадает также с тремя периодами в области развития местного управления:

1. до середины XVI в. - период кормлений, т.е. управления через назначаемых наместников и волостелей;

2. с середины XVI до начала XVII вв. - период земского и губного управления, т.е. выборного самоуправления;

3. оставшаяся часть XVII в. до начала XVIII в. - период приказно-воеводского управления как возвращение к назначаемости с сохранением остатков самоуправляемости.

При этом, как, очевидно, следует из сравнения двух периодизаций, перемены в местном управлении следовали с некоторым отставанием от преобразований на центральном уровне.

Система территориального управления при начале московского периода (XIV-XV вв.) характеризовалась несколькими основными признаками.

Во главе территориальной пирамиды находилось великое княжество Московское, глава которого считался правителем всей Русской земли. Однако остальные великие князья признавали его старшинство лишь номинально, формально; фактически же они стремились не допускать никакого его вмешательства в дела своего внутреннего управления. Такая система отношений между территориями по своему смыслу достаточно близка к конфедеративным отношениям.

Наряду с Московским княжеством изначально существовало еще несколько земель (таких, как Тверское, Нижегородское, Рязанское великие княжества, Новгородская и Псковская земли). Их территории отличались относительной стабильностью. Они выступали как опорный каркас, на котором происходило стягивание территории Русского государства.

Наконец, третьим эшелоном территориального управления были удельные княжества, которые постоянной территорией не обладали, а отличались крайней изменчивостью и подвижностью своего состава, так как составлявшие их города даже на протяжении одного великого княжения неоднократно переходили из рук в руки, что использовалось в качестве награды либо наказания удельным князьям.

Система удельных княжеств подвергалась беспрерывному усложнению и дроблению. Хаотически возникавшие территории и изменения их границ приводили к значительной разноголосице в размерах территорий, численности населения и уровне влияния того или иного княжества. На базе удельных княжеств впоследствии сложились уезды.

В этот период еще не приходится говорить о сплошной территории уделов, так как при многочисленных территориальных изменениях передавалась лишь освоенная территория, то есть поселения городского и сельского типа, пашни и угодья. Вся остальная территория находилась вне государственного размежевания. Не случайно, поэтому, земли, принадлежавшие тому или иному уделу, могли находиться в совершенно разных концах великого княжества, и путь к ним проходил мимо другого владения. Иначе говоря, границ как таковых не существовало, а были лишь очаговые владения того или иного удельного князя. Объективных оснований для объединения этих разнородных территорий в единое княжество не было, существовала лишь субъективная воля великого князя. Это также во многом объясняет крайнюю изломанность и изменчивость территориального деления.

Уезд, как управленческая категория, возникает в середине XV в. Он создавался наряду и вместо удела, но был далеко не тождественен ему по своим очертаниям: как правило, на базе территории 1 удела создавалось 2-3 уезда, причем уезды унаследовали основные недостатки удельной системы.

Именно в начальный московский период складывается в развитом виде удельно-вотчинная система государства. Уделы сохраняются, но распоряжение уделами и их правителями уже становится прерогативой великого князя. Уже при Дмитрии Донском князья, потерявшие свои уделы, назначались наместниками и воеводами, смешивались с боярами, за счет чего рос управленческий класс. В XV в. понятие наместника для обозначения управителя уездом и (чаще всего) уделом становится уже общеупотребительным.

Первичной же формой организации территории постепенно становилось не административное учреждение, а феодальное владение – поместье или имение, и в таком виде система низового управления дожила вплоть до отмены крепостного права в 1861 г. (у государственных крестьян – до реформы 1837-38 гг.), когда на ее базе сложилась система волостей.

При Иване III и его сыне Василии III, когда расширение пределов Московского государства идет лавинообразными темпами, происходит и закономерное усложнение структуры территориального устройства.

Систему территориального устройства отличало сочетание двух разнородных принципов управления, вытекавшее из того факта, что страна в административном отношении делилась на территории, входившие в состав дворцового хозяйства, и «черные» податные волости и города. Если в податных землях управляли наместники (во главе уездов и городов) и волостели (соответственно, во главе волостей), то территории дворцовых земель находились «под началом посланного из дворца путного боярина. Таким образом, система местного управления представляла собой сочетание «путей» и «кормлений». … Следует отметить общее, роднившее оба типа управления – власть на местах сосредотачивалась в руках представителей великокняжеской власти, присланных из центра».

Именно в этот период окончательно формируется принцип «кормления», т.е. сбора в свою пользу определенных поборов и пошлин. Государство, таким образом, снимало с себя ответственность за денежное содержание территориальных чиновников, возлагая ее на совокупное общество.

С другой стороны, система кормлений отнюдь не оставалась неизменной. «С формированием великокняжеского двора право на кормление в основном узурпировали его члены. Провинциальные служилые люди оказались вне такой системы кормлений. Местное городовое дворянство было недовольно тем, что оказывалось в сфере юрисдикции кормленщиков. Напряженность возникала и в системе управления: наместник не имел широкой опоры на местах. Ситуация усугублялась тем, что перед кормленщиком открывались широкие возможности для произвола».

Это стало одной из причин того, что уже в первые годы правления Василия III в систему территориального управления были внесены очередные изменения, направленные на укрепление позиций центральной власти: появились городовые приказчики, которые, хотя и назначались правительством, но только из числа местных городовых дворян. «В появлении городовых приказчиков ощущается не только стремление ограничить власть наместников и волостелей. Идет поиск институтов, способных заменить кормленщиков».

Разрастание функций государства закономерно требовало и все большего вмешательства государства в дела местного самоуправления: государство начинает подминать под себя и заставлять служить своим интересам крестьянскую общину. На нее уже в XVI в. были возложены тягловые функции – разверстка, исполнение разнообразных повинностей, сборов. Община, таким образом, с течением времени все больше стала превращаться из органа местного самоуправления в низшее звено государственного управления, что еще раз подчеркивало нарастание процесса централизации и унитаризации власти.

Характерно при этом, что как власть, так и население вовсе не считали выборность неким достижением или показателем общественного доверия: государство посредством реформы всего лишь скидывало вниз те полномочия, которые ему самому было осуществлять затруднительно, а население воспринимало (во многом справедливо) такую выборность не как право, а как тяжкую повинность, и стремилось от нее избавиться.

Следующим этапом в развитии системы территориального управления стала эпоха реформ Избранной Рады, знаменовавшая собой прогрессивность первого периода правления Ивана IV. Реформы проводились в течение почти десятилетия, что отражает, очевидно, трудности в их осуществлении.

Сердцевинным в этих реформах стало создание новых органов местной власти – губных и земских изб во главе с губными и земскими старостами. Принципиальная новизна вновь создаваемых органов власти заключалась в том, что они были не назначаемыми, а выборными, причем во время выборов соблюдался принцип представительства от местных сословных групп.

Губная реформа начала проводиться еще до прихода к власти Ивана Грозного: первые грамоты датированы 1539 г. Однако изначально губы существовали далеко не повсеместно (как нечто вроде эксперимента) и с довольно ограниченным набором функций уголовного характера. Кроме того, «губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации системы кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснить управление наместниками и волостелями».

Избранная Рада внесла в эту систему только то изменение, что сделала ее с 1555 г. всеобщей, а кроме того, заметно расширила полномочия губных старост. Согласно реформе, «часть полномочий наместника передавалась выборным людям – губным старостам и его помощником «лучшим людям», замененным вскоре целовальником (утверждались «целованием креста»). Губной староста избирался из дворян, а целовальники – из крестьян и посадских. Выборные люди ловили, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих». И если изначально губы понимались как судебные округа, то это, впрочем, не мешало им заниматься проблемами, далеко выходящими за пределы юридических: такими, как земельные отношения, промыслы, рыбная ловля и т.д.

Собственно говоря, понятия губ, земств и уездов обнимали собой одни и те же территории (правда, губы впоследствии стали объединять и по нескольку уездов). В качестве территории государства они назывались уездом, в качестве судейского округа – губой, а в качестве местного самоуправления – земством, или землей. Кроме того, поскольку земская реформа проводилась после губной (в 1555-56 гг.), то земские органы постепенно вытесняли собой губные.

Формирование новых властных институтов закономерно повлекло за собой и отмену кормлений, которая, впрочем, также была проведена не одномоментно, а в два приема: вначале (в 1549-50 гг.) были существенно ограничены полномочия кормленщиков, а сами кормления стали заменяться кормлеными откупами, и лишь позднее (к 1556 г.) произошло окончательное упразднение кормлений. При этом полномочия кормленщиков перераспределялись как вниз (в губы и земства), так и вверх (в центральные приказы), то есть реформа означала вместе с тем и усиление полномочий центральных органов управления.

Именно при Иване IV сформировалось достаточно четкое подразделение приказов на отраслевые и территориальные. Нужно отметить, что хотя произведенное разделение приказов было вполне определенным и делало систему управления территориями более структурированной, но само по себе существование приказов нескольких типов окончательно запутывало систему управления, не давая разрешить ключевую проблему: подведомственной подчиненности той или иной проблемы.

Однако разумные в целом реформы, позволившие рационализировать и упорядочить территориальное управление, просуществовали недолго. Учреждение опричнины в 1565 г. привело к коренным изменениям в управлении территориями: вся страна была произвольно поделена на опричнину и земщину, тем самым были созданы параллельные структуры власти. В свою очередь, уничтожение опричнины означало в то же время и определенный возврат к структуре управления, сложившейся перед ее началом.

При этом политический режим приобрел весьма своеобразный характер. Формально монархия продолжала функционировать как сословно-представительская: действовали Боярская дума, Земские соборы; но, тем не менее, их действительная роль обессмыслилась, и даже после отмены опричнины в 1572 г. ни один высший чиновник не мог чувствовать себя свободным от бессудных преследований, вплоть до казней. Полномочия монарха приближались, по сути своей, к абсолютным, но, тем не менее, это не изменяло саму форму правления. Всё это не позволяло рационализировать и управленческий слой, оставляя его в традиционных рамках.

Дальнейшим этапом в развитии территориального управления стала эпоха Алексея Михайловича, когда сословно-представительная монархия перерастала в абсолютную. Это было сопряжено, помимо всего прочего, с падением роли и дальнейшим прекращением деятельности Земских соборов, которые представляли интересы не только социальных групп, но и различных территорий.

В связи с дальнейшим расширением территории государства и вхождением в его состав территорий с иными управленческими традициями принципы территориального управления усложнились. Был признан особый управленческий статус Украины. После вхождения в 1654 г. в состав России она существовала в ней на правах автономии.

В области же управления собственно великорусскими территориями господствовали противоположные этому тенденции: к унитаризации, к ограничению выборности и местного самоуправления. С переходом к абсолютизму появился в роли руководителя территории, вначале наряду с выборными избами, а потом и вместо них, так называемый городовой воевода, который, вопреки названию, отвечал не только за город, но и за уезд в целом; и не только за военные дела, но и за всё управление. Воеводское правление вначале возникло на окраинных и вновь присоединенных землях (Предуралье, бывшее Казанское ханство), но затем было распространено и на всю остальную территорию страны.

И, наконец, третьей стороной реформ территориального управления при Алексее Михайловиче и его сыне Федоре Алексеевиче было создание более крупных, чем уезды, административно-территориальных единиц – разрядов, что было обусловлено недостатками уездного деления.

Так же, как и в последующих преобразованиях Петра I, в этой реформе очень заметна военная составляющая. Не случайно такие разряды возникали, прежде всего, на пограничье (Серпухов, Тула, Белгород, Смоленск, Тамбов и др.) и выполняли в большей степени военно-защитные функции. К этой реформе, произведенной в 1663-65 гг., напрямую примыкает проведенная в 1679 г. правительством Федора Алексеевича военно-окружная реформа, в результате которой 12 разрядов-округов охватили всю территорию страны. Разряды-округа, несмотря на то, что их воеводы имели разную компетенцию, а ряд внутренних округов (Московский и др.) впоследствии был ликвидирован, сыграли существенную роль в организации пограничной обороны, в улучшении административного управления на местах. По сути дела, разряды подготовили появление петровских губерний, и первая централизация территорий и губерний, и уездов связана, таким образом, не с Петром I, как это принято считать, а с Алексеем Михайловичем.

Выводы:

1. На начальных этапах Московского царства стремление любой ценой, в том числе и ценой привилегий, преференций для отдельных групп местных властителей, обеспечить объединение земель вокруг Москвы, предопределили достаточное разнообразие форм такого объединение, наличие множества разнородных единиц территориального управления.

2. Колебания между выборностью и назначаемостью, характерные для Московского периода, вызывались не столько властными интересами, сколько экономическими и административными возможностями. Выборность при этом не может трактоваться как свидетельство демократизма государственной власти.

3. В течение Московского периода территориальное управление усложнялось, переходя от изначальной неструктурированности ко все более четкой, упорядоченной структуре. Такая рационализация территориального управления стала предпосылкой реформ, проводившихся на последующем этапе развития государства.

Дата добавления: 2015-08-09