Территориальное управление в 1917-1922 гг.

Как выше было выяснено, необходимость приведения территориального устройства страны в соответствие с экономическими реалиями осознавалась уже в предреволюционный период, причем не только среди научной общественности, но и в правительственных кругах. Однако осуществлению этих проектов мешали как недостаток политической воли со стороны высшего руководства страны, так и нараставший поток бурных событий начала ХХ в.: русско-японская война, революция 1905-07 гг., первая мировая война. Так и после убийства Столыпина в 1911 году его реформы оказались незаконченными.

И только после Февральской революции решение этой проблемы перешло в практическую плоскость. Необходимость преобразования всей системы управления осознавалась Временным Правительством в комплексе и взаимоувязке с изменением структуры территориального управления. Помимо частных изменений в территориальном устройстве (таких, как создание Алтайской губернии), правительство озаботилось и более фундаментальными проблемами. Решением Временного Правительства была создана Административная комиссия по подготовке территориальных реформ, которая предложила план преобразования России в федерацию 21 областной республики. Проект предусматривал самоуправление нижнего уровня территориального управления – городов и волостей, а промежуточный административный уровень оставлял на усмотрение каждой областной республики.

План принципиально исходил из экономико-географических критериев выделения регионов: брались за основу, прежде всего, реально сложившиеся на начало ХХ в. региональные рынки (отличавшиеся, разумеется, от современных), способные существовать в условиях самостоятельности и самоокупаемости и форсировать тем самым комплексное народнохозяйственное развитие региона.

Временное Правительство за недолгий срок своего существования не успело претворить в жизнь этот план, и дальнейшее его развитие протекало уже в советский период.

Приход к власти большевиков и последовавшая затем гражданская война не ускорили, а скорее даже замедлили осуществление назревших преобразований в сфере территориального управления. Политика в отношении территориального устройства страны отличалась в начальный период советской власти переплетением двух противоречивых тенденций: к укрупнению и разукрупнению.

С одной стороны, Советы еще до прихода к власти установили деление России на крупные области: 1 ) Московское объединение, в составе 14 губерний, 2) Уральское – в составе 5 губерний, 3) Северное (Петроградское) – в составе 7 губерний и 4) Западное (Минск) – в составе 6 губерний. Сами большевики объясняли создание таких областей и их исполкомов «острой необходимостью объединить и сосредоточить хотя бы вокруг областного центра распыленные и оторванные от центра местные Советы».

Далее областные объединения были ликвидированы. Однако на деле и после официальной ликвидации областные объединения продолжали функционировать. Это вызвало их воссоздание.

Обращает на себя внимание, что такие областные объединения предлагались на сей раз не для всей территории страны, а «для обширных районов, удаленных от центра и отличающихся своеобразием хозяйственных условий».

Параллельно с созданием областных хозяйственных, советских и иных государственных учреждений создавались и избираемые областные комитеты (или бюро там, где выборы были затруднительны) правящей партии большевиков, хронология которых также довольно запутана.

Они также исчезали по мере утверждения новой официальной сетки районирования в 1923-29 гг.

Наряду с созданием укрупненных объединений одновременно с этим уже в период гражданской войны произошло дальнейшее дробление губерний и уездов: появились Северодвинская, Екатеринбургская, Новониколаевская, Иваново-Вознесенская, Царицынская, Рыбинская, Череповецкая и многие другие губернии. В результате общее число территориальных единиц возросло за годы гражданской войны на 29 губерний и областей и на 134 уезда.

Частично это диктовалось соображениями здравого смысла – в связи с формированием новых промышленных районов и стремительным ростом их центров. Однако зачастую измельчение губерний и уездов вызывалось и отсутствием управленческих навыков и опыта у новых управленцев. Продекларированный слом старого государственного аппарата повлек за собой вычищение из аппарата управления старых, опытных кадров, поскольку они были связаны с прежним режимом. Кроме того, аппарат управления рос, в том числе, и в связи с приданием государству новых функций, которые оно доселе не выполняло. Идея всепроникающего государства требовала разветвленного контрольно-ревизионного аппарата.

В особенности способствовало дроблению губерний предоставленное вначале местным советам право самим определять свою территориальную структуру, а это превратило процесс дробления губерний и уездов в абсолютно стихийный. Создание многочисленных республик, коммун и пр. на уездном и подуездном уровне – отличительная черта начального периода советской власти, который вообще характеризовался творчеством масс и инициативой с мест. При этом сама советская власть изначально не только не препятствовала этому творчеству, но и поощряла местную инициативу.

Такая законом предоставленная возможность не могла остановить вакханалию бесконечных территориальных преобразований. Не случайно уже в ходе гражданской войны (в 1919 г.) процесс территориального строительства был централизован и сосредоточен в наркомате внутренних дел России.

Немалое влияние на формирование новой территориальной структуры оказывал и сам ход военных действий: новые губернии зачастую создавались на отвоеванных территориях для удобства управления прифронтовыми зонами и мобилизации населения на нужды фронта.

На особенности формирования нового территориального управления накладывались и национальные проблемы. Провозглашение принципа национального размежевания и создание этнических автономий, безусловно, усложняло структуру территориального деления. Тем более усложняло проблему то, что большинство этих национальных образований были нежизнеспособны: малая численность населения, слабый промышленный потенциал не давали им возможности стать подлинно самодостаточными регионами.

Не случайно, что до прихода к власти большевики были принципиальными противниками федерации, допуская ее лишь для тех случаев, когда она представляла собой переходную форму от национальной раздробленности к унитаризму.

В итоге восторжествовало представление о том, что субъектами федерации могут быть только регионы, отличающиеся своеобразием этнического состава. III Всероссийский съезд Советов заявил 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, что Советская Россия учреждается как федерация советских национальных республик, и эта константа была повторена в первой советской Конституции 1918 г. Иными словами, был взят курс на то, что субъектами федерации могут быть только национальные государственные образования. Остальные регионы изначально даже формально рассматривались как компоненты унитарного государства, при этом Конституция 1918 г. в ст. 61 исходила из сложившегося ещё до революции деления на уезды, губернии и области. Таким образом, Российская Федерация при своем формировании состояла из автономных и неавтономных частей.

Под Российской Федерацией понималось в этот период то, что получило впоследствии наименование Союза Советских Социалистических Республик. И в течение 1918-1920 гг. большевики не торопились с автономизацией народностей нынешней России (за исключением, может быть, попыток создания «большой» Татаро-Башкирии) именно потому, что рассматривали их как территорию собственно России, в отличие от вышеуказанных территорий. И только тогда, когда вполне выявилось, что эти территории в своем большинстве берут курс не на автономию, а на независимость, внимание руководителей государства перенацелилось на малочисленные народности России в узком смысле слова.

Очевидно, что конструкция новообразованного Союза была такова, что СССР как единое государство мог существовать лишь при условии несоблюдения принципов, положенных в основу при его создании, и при скрепляющей роли Коммунистической партии, никак не обозначенной изначально в Конституциях Союза.

Выводы:

1. Федералистские принципы территориального управления, провозглашенные в Конституции России 1918 г. и обозначенные в названии государства, с самого начала сосуществовали с унитаристскими и во многом ими подавлялись.

2. Новое территориальное устройство возникало из старого, скорее не отменяя его вовсе, а всего лишь дополняя новыми административными и национальными единицами; происходила, таким образом, подстройка, а не перестройка территориального устройства.

3. Тем не менее, уже преобразования первого периода советской власти послужили предпосылками крупномасштабной территориальной реформы, проведенной в 1920-х гг.

Дата добавления: 2015-08-09