Статья 31

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

♦

(1) Постановление от 18 мая 2012 года № 12-П по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2921)

Правовые категории в Постановлении: право собираться мирно без оружия, недопустимость умаления прав человека.

Заявители: гражданин С. А. Катков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: положение части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на участников – от пятисот до одной тысячи рублей; положение пункта 3 части 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которому организатор публичного мероприятия обязан обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления; положение пункта 5 части 3 статьи 7 того же Федерального закона, согласно которому в уведомлении о проведении публичного мероприятия указывается предполагаемое количество участников публичного мероприятия.

Позиция заявителей: вышеуказанные положения – в силу того, что они позволяют привлекать организатора публичного мероприятия к административной ответственности в случае, если фактическое количество участников данного публичного мероприятия превысило заявленное в уведомлении о его проведении – не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 2, 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 17 (часть 1), 18, 21 (часть 1), 31, 45 (часть 1), 54 (часть 2), 55, 71 (пункты «а», «в»), 72 (пункты «б», «к» части 1) и 76 (части 1 и 2).

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ: положения части 2 статьи 20.2 КоАП РФ, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку они позволяют рассматривать несоответствие реального количества участников публичного мероприятия предполагаемому их количеству, указанному в уведомлении о проведении данного публичного мероприятия, в качестве основания привлечения его организатора к административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия только в том случае, если будет установлено, что именно это несоответствие, возникшее по вине организатора публичного мероприятия, создало реальную угрозу для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия, равно как и лиц, в нем не участвовавших, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц.

Мотивы решения. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, гарантированное Конституцией РФ и международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции РФ), не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в конституционно значимых целях. Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность реализации данного права и одновременно – соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц – с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам (как участвующим, так и не участвующим в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения. В рамках организации публичного мероприятия, каковым Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» признает открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений (пункт 1 статьи 2), предусматривается ряд процедур, которые направлены на обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия, согласующегося с правами и интересами лиц, не принимающих в нем участия, и позволяют избежать возможных нарушений общественного порядка и безопасности. Исходя в том числе из формы публичного мероприятия и предполагаемого количества участников, его организатором определяется время и место (места) проведения данного публичного мероприятия, включая маршруты движения его участников. Эти условия проведения публичного мероприятия, которые наряду с другими предусмотренными вышеназванным Федеральным законом условиями указываются в уведомлении о проведении публичного мероприятия, могут быть изменены в результате согласования с органом публичной власти, который, в свою очередь, обязан обосновать предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия и довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости соответствующей территории (помещения). Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Определении от 2 апреля 2009 года № 484 О-П, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, – он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами; если проведение публичного мероприятия в заявленном месте невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления обязан предложить его организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в его проведении в соответствии с требованиями названного Федерального закона и обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи (пункты 3–5 части 1 статьи 12, пункт 2 части 3 статьи 14). Выполнение этих требований – учитывая, что само по себе нахождение достаточно большого количества людей в одном месте уже несет определенные риски, – невозможно без наличия у органа публичной власти адекватного представления о предполагаемой численности участников публичного мероприятия, от чего во многом зависит согласование места (мест) проведения публичного мероприятия, в том числе маршрутов движения его участников. Таким образом, процедура предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о проведении публичного мероприятия, в том числе о предполагаемой численности его участников, имеет целью реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на мирное проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований в условиях, обеспечивающих соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности, достижение баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и иных лиц – с другой, а также позволяющих органам публичной власти принять адекватные меры по предупреждению и предотвращению нарушений общественного порядка и безопасности, обеспечению защиты прав и свобод как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них не участвующих. Устанавливая административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ), федеральный законодатель в силу имеющейся у него дискреции может по разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, в частности определять такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, исходя из положений федерального закона, регламентирующего соответствующие правоотношения, которым противоправным деянием причиняется вред или создается угроза причинения вреда. В последнем случае такая конструкция состава правонарушения, по существу, предполагает привлечение к административной ответственности не за любое отступление от этих нормативных положений, а лишь за то, которое создает реальную угрозу причинения вреда охраняемому объекту. При этом угроза может считаться реальной, если она была действительной (а не мнимой) и вред жизни и здоровью граждан, а также имуществу физических и юридических лиц не был причинен лишь по случайности или благодаря своевременно принятым мерам независимо от воли (усилий) лица, привлекаемого к административной ответственности. Диспозиция части 2 статьи 20.2 КоАП РФ не предусматривает в качестве обязательного объективного признака состава предусмотренного ею правонарушения наступление каких-либо последствий. Вместе с тем, учитывая, что объективная сторона состава данного правонарушения конкретизируется Федеральным законом ≪О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях≫, определяющим порядок организации и проведения публичных мероприятий, а также обязанности организатора публичного мероприятия, связанные с его организацией и проведением, установление противоправности деяния и ответственности за него организатора публичного мероприятия обусловливается созданием реальной угрозы причинения вреда охраняемому объекту – общественному порядку и безопасности, правам и свободам граждан, их жизни или здоровью, имуществу физических и юридических лиц. Поскольку Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не содержит ограничений в отношении количества участников публичного мероприятия, обязанности по поддержанию общественного порядка, возложенные на организатора публичного мероприятия, включают и обеспечение такого количества его участников, которое не превышало бы заявленное в уведомлении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, в том числе с учетом нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавало бы реальной угрозы для общественной безопасности, жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц. Соответственно, добросовестное исполнение организатором публичного мероприятия своих обязанностей при проведении публичного мероприятия предполагает, что принятые им меры по обеспечению общественного порядка и безопасности должны быть адекватны количеству участников публичного мероприятия и степени угрозы безопасности и правопорядку, в том числе связанной с превышением заявленного количества участников публичного мероприятия. Таким образом, участие в публичном мероприятии большего, чем было заявлено его организатором в уведомлении, количества участников само по себе еще не является достаточным основанием для привлечения его к административной ответственности, равно как и само по себе превышение нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия. Административная ответственность за нарушение установленного порядка проведения публичных мероприятий – если речь идет именно о проведении публичного мероприятия – может наступать только в том случае, когда превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия и создание тем самым реальной угрозы общественной безопасности и правопорядку было обусловлено деянием организатора этого публичного мероприятия или когда организатор публичного мероприятия, допустив превышение количества его участников, не принял меры, которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии, обеспечение общественного порядка и безопасности, что повлекло возникновение реальной угрозы их нарушения, нарушения безопасности как участников публичного мероприятия, так или, в нем не участвовавших, а также причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц.

(2) Постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

(Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 8. Ст. 868)

Правовые категории в Постановлении: порядок проведения публичных мероприятий, окончательный текст законопроекта, митинг, право на свободу мирных собраний, организатор публичного мероприятия, согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти, одиночное пикетирование, административный штраф, административная ответственность, обязательные работы, процедура рассмотрения законопроекта.

Заявитель: группа депутатов Государственной Думы и гражданин Э. В. Савенко (в порядке пункта «а» части 2 и части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: порядок принятия и содержание отдельных положений Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”».

Позиция заявителей: группа депутатов Государственной Думы оспаривают, во-первых, порядок принятия Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, а также некоторые его положения в части внесения изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

По процедуре:

1) Законопроект не направлялся для представления отзывов в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после рассмотрения в первом чтении.

2) Нарушение процедуры рассмотрения законопроекта Государственной Думой при обсуждении поправок во втором чтении, в результате чего законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней.

По содержанию:

1) Чрезмерность увеличения размера административного штрафа; чрезмерность продолжительности наказания в виде обязательных работ; необоснованное увеличение срока исковой давности привлечения к административной ответственности.

2) Установление запрета для лиц, два и более раз привлекавшихся к административной ответственности, являться организаторами публичного мероприятия.

3) Необоснованное расширение круга обязанностей организатора публичного мероприятия (за превышение заявленного количества участников публичного мероприятия и ответственность за невыполнение этой обязанности).

4) Установление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за действия участников публичного мероприятия.

5) Установление разрешительного порядка реализации права на организацию и проведение публичных мероприятий, то есть его обязательное согласование с компетентными органами.

6) Избыточность регулирования одиночного пикетирования.

7) Определение специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий в отсутствие четко определенных критериев при принятии соответствующего акта.

Гражданин Э. В. Савенко в свою очередь оспаривает нормы Федерального закона № 65-ФЗ о запрете являться организатором публичных мероприятий, так как, по его мнению, данная норма ставит граждан в неравное положение с другими гражданами и является повторным осуждением за одно и то же преступление. Также он оспаривает распространение действия норм Закона на лиц, привлеченных к ответственности до вступления Федерального закона № 65-ФЗ в силу.

Итоговые выводы решения: Конституционный Суд признал ряд положений Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» не соответствующими Конституции РФ.

Подпункт «г» пункта 1 статьи 2 признается не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда.

Подпункт «а» пункта 4 статьи 2 в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места, не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3).

Пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 в части, устанавливающей за совершение административных правонарушений минимальный размер штрафа для граждан – от десяти тысяч рублей и для должностных лиц – от пятидесяти тысяч рублей, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1) и 55 (часть 3).

Пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1, предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, связанные с организацией либо проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования или организацией массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка в случае лишь формального нарушения установленного порядка организации или проведения публичных мероприятий, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 1 (часть 1), 19 (часть 1), 31, 37 (часть 2) и 55 (часть 3).

Также Конституционный Суд признал ряд положений не противоречащими Конституции РФ:

Подпункт «а» пункта 1 статьи 2, вводящий запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями КоАП РФ, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, не противоречит Конституции РФ.

Пункт 6 статьи 2, допускающий проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения, не противоречит Конституции РФ.

Пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта «в» пункта 1 статьи 2 в части, возложения на организатора публичного мероприятия обязанности по принятию мер по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников, и предусматривающей административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности, не противоречит Конституции РФ.

Пункт 3 статьи 2, устанавливающий требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающие возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, является не противоречащими Конституции РФ.

Пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 в части увеличения максимального размера административного штрафа за совершение административных правонарушений, признаны соответствующими Конституции РФ.

Пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1, предусматривающие обязательные работы в качестве вида административного наказания за нарушения, в той мере, в которой они не связаны с вторжением в имущественные права граждан, не предполагают лишение правонарушителя свободы и не являются недопустимым способом принуждения к труду, являются соответствующими Конституции РФ.

Пункт 5 статьи 1, содержащий положение об увеличении срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года признается не противоречащим Конституции РФ.

Пункты 7 и 8 статьи 1 в части, предусматривающей административную ответственность за повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка признаются не противоречащими Конституции РФ.

Признание Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» не противоречащим Конституции РФ по порядку его принятия Государственной Думой.

Мотивы решения. Согласно Конституции РФ право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации (статья 31). Данное конституционное право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством. Это не исключает протестного характера таких публичных мероприятий.

Конституционный Суд отмечает, что запрет выступать организатором публичного мероприятия может иметь место только в случае, когда повторное привлечение лица к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение состоялось в пределах срока административной наказанности за ранее совершенное им административное правонарушение и повлекло назначение административного наказания в тот промежуток времени, в течение которого данное лицо считается подвергнутым административному наказанию. Кроме того, наличие данного наказания не препятствует данному лицу обращаться с просьбами об организации публичного мероприятия к иным гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям и религиозным объединениям, а также не лишает его возможности принимать участие в публичных мероприятиях, в том числе в качестве лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

По мнению Конституционного Суда, по своему конституционно-правовому смыслу положение Закона о возможности проведения предварительной агитации с момента согласования места и времени проведения публичного мероприятия не предполагает введение разрешительного порядка организации публичных мероприятий и не препятствует организатору публичного мероприятия до момента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия о его предполагаемых целях, форме, месте, времени и иных условиях проведения.

Также Конституционный Суд указывает, что в случае превышения количества участников, указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия, обязанность по предотвращению превышения указанного количества участников возлагается на организатора публичного мероприятия. В свою очередь, организатор публичного мероприятия обязан использовать все доступные ему возможности по недопущению превышения количества заявленных участников, а также следить за недопущением угрозы общественному порядку при наличии превышения числа участников.

Помимо этого, Конституционный Суд указал, что наступление административной ответственности организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности возможно только в случае, если превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия было обусловлено непосредственно действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия и это повлекло возникновение угрозы общественному порядку.

Признавая положение Закона об установлении гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за вред, причиненный участниками мероприятия, не соответствующим Конституции РФ, Конституционный Суд указал, что бремя возмещения причиненного во время его проведения вреда должны нести исключительно непосредственные причинители вреда, а не организатор публичного мероприятия.

Конституционный Суд отметил, что требование о соблюдении минимального допустимого расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, предусматривающее возможность признания совокупности актов одиночного пикетирования единым массовым мероприятием по решению суда направлено на воспрепятствование злоупотреблению правом осуществления одиночного пикетирования без предварительного уведомления органов публичной власти о проведении данного пикетирования. Кроме того, признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием возможно исключительно на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков.

Конституционный Суд отметил, что норма о специально отведенных местах для проведения публичных мероприятий направлена на создание дополнительных условий для реализации права на свободу собраний. Однако данная цель не может быть достигнута, если в населенных пунктах недостаточно подобных площадок (они должны быть, как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе) либо их параметры приводят к неравенству юридических условий реализации гражданами своих прав. Соответственно, данное положение Закона признается не соответствующим Конституции РФ, и устанавливается требование по внесению необходимых изменений в правовое регулирование определения специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий.

Также Конституционный Суд высказался по поводу установления Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» минимальных размеров административных штрафов для граждан и должностных лиц и признал данное положение не соответствующим Конституции РФ. Одной из причин данного решения послужило применение правила о запрете должностным лицам (органам) назначать лицу, привлекаемому к административной ответственности, наказания, не предусмотренного санкцией соответствующей нормы, а также выходить за установленные законом пределы наказания (в том числе и нижние), так как результатом этого может стать противоречие целям административной ответственности, что может привести к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан. Кроме того, Конституционный Суд отметил, что назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, – не позволяет наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания.

Конституционный Суд выразил мнение, что обязательные работы могут применяться в качестве административного наказания, только если они повлекли причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо наступление иных подобных последствий, так как применение обязательных работ в качестве санкции за те административные правонарушения, которые связаны исключительно с организацией либо проведением публичных или иных массовых мероприятий, может быть расценено как средство подавления инакомыслия, в том числе политического. По этой причине Конституционный Суд обязал федерального законодателя внести необходимые изменения в правовое регулирование административного наказания в виде обязательных работ.

Конституционный Суд установил, что увеличение срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собрания, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании до одного года со дня совершения административного правонарушения не противоречит Конституции РФ, поскольку, во-первых, направлено на обеспечение неотвратимости административной ответственности и, во-вторых, не предполагает ухудшения положения привлекаемых к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения до вступления Федерального закона № 65-ФЗ в силу.

Суд выразил позицию по вопросу об установлении административной ответственности в отношении организатора публичного мероприятия за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, которая заключается в том, что наступление административной ответственности за административные правонарушения возможно только при наличии причинно-следственной связи между виновными противоправными действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия и наступившими последствиями в виде причинения вреда здоровью человека или имуществу.

При оценке Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» на соответствие Конституции РФ по порядку его принятия Конституционный Суд отметил, что отступление от предписаний Регламента Государственной Думы не может рассматриваться как последствие несоблюдения установленного порядка реализации Государственной Думой законодательных полномочий, так как Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не был оспорен органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет несоблюдения требований Регламента Государственной Думы о направлении законодательным (представительным) и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации законопроекта по предмету совместного ведения.

Конституционный Суд развил ранее сформулированную им позицию о том, что федеративные отношения в силу своей природы не допускают реализацию федеральными органами власти принадлежащих им по предметам совместного ведения полномочий без соотнесения с интересами субъектов Российской Федерации и местом их органов в системе публичной власти (cм.: постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 11 апреля 2000 года № 6-П, от 3 февраля 2009 года № 2-П и от 15 ноября 2012 года № 26-П).

Нормы международного права, использованные в Постановлении: пункт 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года; пункт 3 статьи 8, статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года; пункт 2 статьи 4, статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года; пункт 5.7 Руководящих принципов ОБСЕ, принятых Венецианской комиссией от 4 июня 2010 года; подпункт «с» пункта 2 статьи 2 Конвенции МОТ от 1930 года № 29 о принудительном труде; Конвенция МОТ 1957 года № 105 об упразднении принудительного труда.

(3) Постановление от 13 мая 2014 года № 14-П по делу о проверке конституционности части 1 стать 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

(Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru); номер опубликования: 0001201405150002; дата опубликования: 15.05.2014)

Правовые категории в Постановлении: публичные мероприятия; шествие; уведомление о проведении публичного мероприятия; право на свободу мирных собраний; нерабочие праздничные дни.

Заявитель: гражданин А.Н. Якимов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения: часть 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» постольку, поскольку она служит основанием для решения вопроса о сроке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в случае, если этот срок, определяемый по общему правилу (не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия), полностью совпадает с нерабочими праздничными днями.

Позиция заявителя. Заявитель усматривает нарушение частью 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях» права на свободу мирных собраний в том, что ее положения – с учетом установленного Трудовым кодексом РФ правового регулирования нерабочих праздничных дней, а также во взаимосвязи с нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, определяющими порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, – создают непреодолимые препятствия для проведения публичного мероприятия в ситуации, когда предусмотренный названным Федеральным законом срок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия приходится на период нерабочих праздничных дней, и тем самым противоречат статьям 31 и 55 (часть 3) Конституции РФ.

Итоговый вывод решения: часть 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащиеся в ней положения – по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой в системе действующего правового регулирования, – не обеспечивают возможность подачи уведомления о проведении публичного мероприятия для случаев, когда определяемый по общему правилу срок подачи уведомления (не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия) полностью совпадает с нерабочими праздничными днями.

Мотивы решения. Правомерное осуществление гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний требует выработки четких, не выходящих за рамки допустимых в демократическом правовом государстве ограничений прав и свобод человека и гражданина правил их организации и проведения.

Конституция РФ не содержит каких-либо специальных изъятий в отношении тех или иных сроков (периодов) проведения публичных мероприятий – ограничения подобного рода могут быть введены федеральным законом лишь постольку, поскольку они вызваны целями обеспечения публичных интересов, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, адекватны социально значимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами; цели же одной только рациональной организации деятельности органов власти, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14-П и др.).

Принимая во внимание, что для достижения целей публичного мероприятия дата (число определенного месяца) его проведения может иметь особое значение, если данное публичное мероприятие неразрывно связано с этой датой или годовщиной определенного события, исключение как таковой возможности провести публичное мероприятие в избранный его организатором день – при отсутствии для этого достаточно веских оснований, обусловленных требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции РФ, – может рассматриваться как несовместимое с Конституцией РФ умаление права на свободу мирных собраний.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П пришел к следующим выводам: возложение на организатора публичного мероприятия обязанности подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов публичной власти необходимую информацию о форме, месте (маршруте движения), времени начала и окончания публичного мероприятия, предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об организаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия; в противном случае органы публичной власти, не имея адекватного представления о планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах, лишались бы реальной возможности исполнить возложенную на них Конституцией РФ, прежде всего ее статьей 2, обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия.

Из приведенной правовой позиции следует, что установление на законодательном уровне обязанности организатора публичного мероприятия заблаговременно подать уведомление о его проведении в уполномоченный орган публичной власти не может рассматриваться как отступление от конституционных основ права на свободу мирных собраний, – напротив, оно направлено на обеспечение в процессе реализации данного права баланса частных и публичных интересов.

Законодатель субъекта РФ при определении в соответствии с федеральным законодательством процедурных правил, касающихся подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, может предусматривать дополнительные гарантии права на свободу мирных собраний, если это необходимо для его эффективной реализации в конкретных условиях, и во всяком случае не вправе осуществлять правовое регулирование, которое искажает само существо данного права и снижает уровень его федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции РФ федеральными законами, а также вводить какие-либо его ограничения, поскольку таковые устанавливаются только федеральным законом. При этом федеральный законодатель исходил из того, что детализированная регламентация порядка подачи уведомления подлежит закреплению на уровне законов субъектов РФ, притом что вводимые ими организационно-процедурные механизмы могут быть различными, но в любом случае должны отвечать предназначению правового регулирования в этой сфере.

При установлении порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия субъекты РФ не вправе каким-либо образом изменять и корректировать установленный Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» порядок расчета срока исполнения организатором публичного мероприятия соответствующей обязанности, в том числе вводить - при отсутствии для этого предусмотренных на уровне федерального законодательства нормативных оснований - специальные правила исчисления указанного срока для случаев, когда определяемый по общему правилу срок подачи уведомления совпадает с нерабочими праздничными днями. Данный вывод подтверждается позицией федерального законодателя, который применительно к ситуациям, связанным с совпадением срока подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в форме пикетирования группой лиц с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), счел необходимым урегулировать данный вопрос непосредственно в названном Федеральном законе, предусмотрев увеличенный – с трех до четырех дней до дня проведения такого публичного мероприятия – срок подачи соответствующего уведомления (второе предложение части 1 статьи 7). В отношении же совпадения таких сроков с нерабочими праздничными днями при подаче уведомления о проведении иных, помимо пикетирования группой лиц, публичных мероприятий подобные оговорки в названном Федеральном законе отсутствуют.

Предполагается, что законодатель субъекта РФ при выполнении возложенного на него федеральным законом полномочия по урегулированию порядка подачи уведомления о проведении публичных мероприятий не может не вводить для случаев, когда установленный федеральным законодательством срок подачи уведомления полностью приходится на нерабочие праздничные дни, те или иные гарантии своевременной подачи организатором публичного мероприятия уведомления о его проведении.

Поскольку Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» непосредственно не определяет конкретные способы (формы) подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий и не содержит прямо адресованной субъектам РФ обязанности урегулировать порядок приема и рассмотрения уведомлений, срок подачи которых приходится на нерабочие праздничные дни, в правоприменительной практике, в том числе основанной на правовом регулировании, осуществляемом субъектами РФ в порядке конкретизации федерального законодательства, не выработаны специальные организационно-правовые механизмы и процедуры, позволяющие организатору публичного мероприятия, срок подачи уведомления о проведении которого полностью приходится на нерабочие праздничные дни, надлежащим образом исполнить возложенную на него обязанность. В результате проведение отдельных видов публичных мероприятий, включая шествия, в некоторые периоды нерабочих праздничных дней (в частности, дни января каждого года) оказывается, по существу, невозможным.

Международно-правовые акты, использованные в Постановлении: пункт 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека; статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах; статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; постановления Европейского Суда по правам человека от 26 июля 2007 года по делу «Баранкевич против России», от 23 октября 2008 года по делу «Сергей Кузнецов против России», от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России», от 5 декабря 2006 года по делу «Оя Атаман (Oya Ataman) против Турции», от 18 декабря 2007 года по делу «Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции», от 7 октября 2008 года по делу «Мольнар (Molnar) против Венгрии».

♦

Вопросы выявления конституционно-правового смысла статьи 31 Конституции РФ также затрагивались Конституционным Судом РФ в Постановлении от 5 декабря 2012 года № 30-П.

Дата добавления: 2015-08-03