Проблемы управления развитием управления в муниципальных системах образования

Перспективы дальнейшей модернизации российского образования в значительной степени определяются тем, в какой степени удастся включить в этот процесс потенциал регионов, муниципалитетов, всех образовательных учреждений. Оставаясь ведомственным проектом, модернизация не сможет обеспечить системных результатов. Однако эффективное использование совокупного потенциала возможно только при наличии межуровневого взаимодействия систем управления, а также существенного изменения муниципального управления образованием, который в наибольшей степени способен приблизить модернизацию к реальным социальным запросам,

компенсировать ее ведомственные издержки.

Основные риски общей социально-экономической модернизации России (и модернизация образования, в том числе) связаны с территориальным аспектом - размером нашей страны, ее территориальным устройством, социокультурными и экономическими различиями регионов и муниципалитетов. В то же время территориальный фактор остается недооцененным, сохраняется рабочая стратегия выделения и поддержки

«точек роста» с федерального уровня и запуска рыночных механизмов,

которые, якобы, обеспечат дальнейшее саморазвитие за счет создания конкурентной среды.

Устойчивость развития всей системы и достижение желаемого качества образования как системного эффекта возможно при разработке веера стратегий, дифференцированных в зависимости от условий деятельности конкретной школы, от экономических и социокультурных условий территории, их реальных ресурсов развития.

Потенциал муниципального уровня управления образованием в этих

условиях трудно переоценить. Именно он имеет совокупность ключевых

условий, необходимых и достаточных для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем.

Органы местного самоуправления обладают правом на выработку собственной политики и стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, полномочиями в сфере образования, статусом

учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и

дополнительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную

среду, значимую для успешности социальных нововведений, могут

опираться на местное сообщество в решении социально значимых задач.

С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых

средств в развитие образования на условиях софинансирования,

направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Муниципальные органы управления образованием в их нынешнем виде, чаще всего, не способны эффективно решать комплекс новых,

сложных задач в области развития системы образования, что обусловлено как внешними, так и внутренними факторами.

К числу внутренних факторов следует отнести современное состояние местного самоуправления в России, а также качество деятельности местных органов управления образованием. Эта деятельность имеет «тройственную» природу, обусловленную тем, что местные органы управления образованием являются представителями и проводниками интересов двух субъектов управления – территориальных властей и ведомственных (государственных органов управления образованием), а, кроме того, выступают учредителями

(или выполняют функции учредителей) муниципальных учреждений образования, следовательно, должны обеспечивать и их интересы.

Процессы развития образования очень усложнились и затрагивают практически все элементы образовательных систем, поскольку появляются новые цели, технологии, содержание образования, новые формы организации образовательного процесса, новая правовая база, механизмы финансирования, требования к педагогическим кадрам, меняется правовой и экономический статус образовательных учреждений и т.д.

Переход к новым стандартам образования, изменение статуса бюджетных учреждений, изменение механизмов финансирования образовательных учреждений, новая система оплаты труда – это только самые крупные из нововведений самого ближайшего времени, которые должны быть освоены всеми российскими школами и в которые будет включен весь педагогический коллектив и администрация каждого образовательного учреждения. При возрастающей самостоятельности образовательных учреждений ответственность местных властей за развитие системы образования не только не уменьшается, но даже увеличивается.

Масштабность задач, сжатые сроки освоения новаций, установка федерального центра на жесткую регламентацию деятельности образовательных учреждений, которая неизбежно будет сопровождаться ужесточением внешнего контроля, поднимают вопрос о реалистичности намеченных планов модернизации, о рисках движения российского образования в новой системе координат. Главная опасность - имитация позитивных достижений, скрытое нарастание деструктивных явлений и процессов в образовании.

Местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и исполнения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности,

которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.

Муниципалитеты не смогли выстроить на новых основаниях переданную им систему дошкольного образования, что привело к нынешнему острейшему кризису в этой сфере. В большинстве территорий так и не восстановилась система дополнительного образования детей, с

которой нынешняя модернизация связывает большие надежды по

творческому развитию детей, решению задач их воспитания и оздоровления.

Современный этап прибавил к старым нерешенным проблемам новые,

обусловленные изменениями в общем образовании. Теперь муниципальные органы управления не только выполняют частично переданные им полномочия субъектов РФ (по финансированию школ, проведению этапов

аттестации учителей и ОУ и др.), но и фактически отвечают перед

вышестоящими органами управления образованием, перед местными

администрациями и населением за модернизацию образования, ход и

результаты централизованно внедряемых школами новаций. При этом государственные органы управления не берут на себя обязательств по их ресурсному обеспечению.

Серьезным тормозом является то, что четкая и целостная система

управления процессом модернизации образования, способная

координировать программы и ресурсы развития, контролировать ход и

результаты на основе распределенных и нормативно закрепленных

полномочий и ответственности, до сих пор не создана.

Региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь,

государственную политику в области общего образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного

самоуправления, должен обязательно обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.

В отсутствие четких регламентов, управление развитием образования во многом складываются стихийно, а потому процессы развития оказываются не в полной мере управляемыми.

Недостатки вышестоящих решений пытаются сгладить и нивелировать муниципалитеты и руководители образовательных учреждений, где,

собственно, и протекают все инновационные процессы. При формальном отсутствии ведомственной административной вертикали, местные органы управления все равно оказываются встроенными в неэффективную систему,

воспроизводят все основные пороки действующей модели управления модернизацией образования, что является сейчас наиболее острой проблемой для муниципальных систем образования.

В современной России целевые ориентиры развития сформулированы в разных официальных документах (в Концепции модернизации российского образования до 2010 года, в Концепции долгосрочного социально-

экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в

Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, в президентской инициативе «Наша новая школа» и

др.) и не являются исчерпывающим и обоснованным перечнем. Более того,

каждый новый документ добавляет новые формулировки, чуть меняет прежние, выбирает отдельные приоритеты, не способствуя, в итоге, четкому и логичному представлению всей совокупности целевых ориентиров. Эта фрагментарность транслируется на самые нижние уровни управления.

Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций изменений в системе общего образования. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до

2020 года опирается на прогнозные сценарии экономического развития России, однако они затрагивают сферу образования лишь на уровне

макроэкономики, определяя будущие расходы на образование как прогнозируемую долю ВВП.

Отсутствует также внятная и обоснованная стратегия развития, которая исходила бы из представления о нормативной модели образования, наиболее эффективно реализующей социальную функцию, а также из анализа современной социально-экономической ситуации, соотношения позитивных и негативных факторов, в наибольшей степени воздействующих на процессы модернизации образования, в том числе, макроэкономических.

Отсутствуют организационные решения, позволяющие сократить или приостановить нарастающий разрыв между «лидерами» и «аутсайдерами» инноваций, дестабилизирующий систему образования и препятствующий достижению основной цели модернизации – повышению доступности качественного образования.

Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы общего образования, а, следовательно, нет достоверных данных о динамике и тренде изменений в конечных, социальных, результатах образования по итогам реализации инновационных проектов. Отсутствие достоверной информации является сейчас одним из наиболее важных препятствий к надежному анализу ситуации и принятию обоснованных управленческих решений.

Важным недостатком можно считать и то, что отсутствует концепция и механизмы управления обеспечивающими процессами, то есть, функция ресурсного обеспечения процессов модернизации, нацеленная на продвижение инноваций во все образовательные учреждения, фактически в полном объеме не реализуется.

Очень важно, что отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации образования, а принимаемые меры разрознены и недостаточно эффективны. Несмотря на то, что внедрение в сферу образования рыночных регуляторов – это стратегия высоких социальных

рисков, провоцируемых процессами нарастающей сегментации

образовательных учреждений «по потребителю», негативной структурной динамикой в виде увеличивающегося разрыва между ресурсообеспеченными и слабыми образовательными учреждениями; усилением автономизации в системе образования, развитием конкурентных отношений, создающих угрозы для общесистемных связей, эти явления и процессы не выступают предметом регулирования на государственном уровне управления в рамках проводимой модернизации образования.

Стратегической угрозой для достижения целей модернизации можно считать высокий уровень расслоения школ и высокую долю образовательных учреждений, не обеспечивающих образовательные услуги необходимого качества. Выбор «целостности» развития системы образования в качестве приоритета позволит остановить нарастающее расслоение образовательных учреждений, снижение качества и доступности образования.

С учетом современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, представляется целесообразным использование новой - территориально-межотраслевой -

модели управления развитием муниципальной системы образования.

Ее основными чертами должны стать:

­ ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории;

­ формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики;

­ сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования;

­ развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и дополнения государственной политики модернизации;

12 признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования;

кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.

Дата добавления: 2015-07-16