Почему текущий учет миграции нельзя считать адекватным?

На протяжении нескольких десятилетий главным — и практически единственным, если не считать переписей и редких обследований, — источником данных о миграции в СССР был так называемый текущий учет. Эта национальная система сбора и обработки информации появилась практически одновременно с паспортной системой и стала ее вечным спутником. Оформляя прописку по новому месту жительства, работники адресных бюро (позднее — паспортных столов) составляли несколько первичных учетных документов, которые и служили для регистрации мигрантов. Часть этих документов оставалась в милиции, а так наз. «адресные листки прибытия» (или «выбытия»)[2] направлялись на обработку в органы государственной статистики.

Можно по-разному относиться к системе прописки или регистрации, но следует признать, что на этой основе в течение почти 70 лет успешно работала уникальная система сбора данных, позволявших исследовать объемы миграционных потоков, их направления и состав. Именно эта система более всего пострадала в годы реформ, поскольку авторы изменений, законодательно внесенных в систему регистрации, не предусмотрели то, как они могут отразиться на учете миграционного движения[3].

Главный недостаток современного текущего учета — значительная недооценка (точнее, неполный охват) реальной миграции, особенно в регионах, притягивающих население.

Что касается внутренней миграции, то в конце 1995 года МВД изменило процедуру регистрации (прописки). При этом мигранты были искусственно разделены на две категории: постоянных, регистрируемых по месту жительства, и временных, регистрируемых по месту пребывания. Листки статистического учета мигранта составляются теперь только на постоянных мигрантов, причем срок временной регистрации практически не ограничен. Ранее его можно было неоднократно продлевать в течение года, теперь регионы сами решают, как часто мигранты должны проходить перерегистрацию. В Москве период временной регистрации мигранта может достигать пяти лет, но такой мигрант тем не менее не будет включен в статистическое наблюдение. Альтернативный учет временных мигрантов в МВД не производится — там учитывается лишь выдача свидетельств о временной регистрации, в том числе повторная.

В учете внешней миграции также существуют значительные трудности. В течение последних лет МВД несколько раз меняло правила регистрации иностранных граждан в РФ. Введение сначала в 2000-м, а затем в 2003 году новых правил выдачи разрешения на временное проживание и вида на жительство привело к значительному сокращению числа учтенных государственной статистикой событий переезда, т. е. к своеобразным «провалам» в сборе первичных данных. Этим во многом объясняется резкое снижение миграционного притока в Россию, отмеченного государственной статистикой в последние годы[4]. Мигранты продолжали прибывать в Россию, но уже не попадали в поле статистического наблюдения, поскольку регистрировались теперь «по месту пребывания», не имея основания для постоянной регистрации «по месту жительства».

По правилам, действующим в настоящее время, статистическому учету на основе регистрации подлежат только граждане России. Находя в ежегодниках Госкомстата сведения о прибывших в РФ иностранцах, мы делаем единственный правильный вывод: в органах регистрации нет единого подхода к составлению первичных форм статистического учета. Где-то в отношении иностранцев его ве сти прекратили, а где-то по-прежнему ведут. Иными словами, государственная статистика утратила одно из своих главных преимуществ — единство методики сбора первичной информации на территории всей страны.

Еще хуже обстоят дела с учетом выбытия из России. В соответствии с законодательством люди, меняющие место жительства, не обязаны сниматься с регистрационного учета в прежнем месте. Если переезд осуществляется внутри РФ, отметка о выбытии делается после того, как из паспортного стола по новому месту жительства поступит информация о прибытии мигранта. В отношении международной миграции эта процедура стала невозможной.

С регистрационного учета снимаются, вероятно, только те люди, которые продают свое жилье в связи с выездом на ПМЖ из России. Остальные имеют полное право с регистрационного учета не сниматься. Как отмечают статистики, до недавнего времени некоторые страны, куда на постоянное жительство направлялись основные потоки мигрантов из РФ, требовали документы о снятии с регистрационного учета в России. В последние годы эти требования были сняты практически везде, за исключением некоторых государств, входящих в СНГ[5].

Это обстоятельство приводит к значительным расхождениям при определении объемов миграции из России по данным российской статистики и статистики страны вселения[6]. По некоторым оценкам, количество иммигрантов из Рос сии, фиксируемое зарубежными источниками, как минимум на 20 процентов превосходит данные МВД[7]. Как следствие, и публикуемые Госкомстатом данные о миграционном сальдо далеки от реальности.

Если обратиться к истории, то мы увидим, что учет миграции — это «вторичный продукт» паспортной системы и института прописки. Как отметил в своем эссе о советской паспортной системе В. Попов, в стране всегда существовал двойной учет движения населения — в милиции и в Госплане, причем первый был много важнее второго. В период становления паспортной системы приоритеты в работе адресных бюро определялись специальной инструкцией 1935 года и были следующими: во-первых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых лиц, во-вторых, выдача справок о местожительстве граждан и, лишь в-третьих, учет движения населения. В приказе НКВД от 16.12.1938 указывалось, что адресные бюро создавались для улучшения работы милиции по розыску преступников, а не для учета движения населения[8].

Отметим, что в инструкции, действующей в настоящее время[9], среди множества задач, возложенных на паспортно-визовые службы, осуществляющие регистрацию мигрантов, учет движения населения не значится вовсе[10]. Однако в современных условиях становится очевидным, что учет мигрантов нельзя считать внутренним делом МВД. Это министерство должно все-таки отвечать за внутренние дела всего государства, а не только за свои собственные. Поэтому сегодня особенно важно сменить ведомственный подход на государственный и по-другому посмотреть на проблему учета миграции.

Дата добавления: 2015-07-15