Раздел 4.Конституция (устав) субъекта РФ.

4.1. Понятие конституции (устава).

Конституция (устав) субъекта РФ является нормативным право-вым актом. От всех других юридических актов конституцию (устав) отличают следующие черты:

1) учредительный характер. Учредительный характер конститу-ционных (уставных) положений определяется Конституцией РФ.

Характеристика конституции (устава) как учредительного право-вого акта основана на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П. В указан-ном постановлении определяется особая правовая природа и особая роль конституции (устава) субъекта РФ, как исходного общерегуля-тивного акта в структуре права.

Особая правовая природа и роль конституционных (уставных) положений заключается в их прямой нормативной связи с Конститу-цией РФ. Непосредственная нормативная связь Конституции РФ и конституций (уставов) определяет, как отмечается в указанном поста-новлении, учредительный характер конституционных (уставных) положений. Признание учредительной силы конституции (устава) как учредительного акта порождает юридические последствия.

В частности, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что выявление не соответствия конституции (устава) субъекта РФ феде-ральным законам без установления соответствия последних Конститу-ции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) утратившей юридическую силу (п.4 Постановле-ния Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П).

Поэтому в том случае, когда встает вопрос о соответствии поло-жений конституции (устава) субъекта РФ федеральному закону, необходимо прежде всего решить вопрос о соответствии данного федерального закона Конституции РФ. Без решения последнего вопроса суды не вправе выносить решения о признании положений конституции (устава) не соответствующими федеральному закону.

Учредительный характер конституции (устава) выражается в особом субъекте ее (его) принятия и в особом предмете регулирования;

2) субъект принятия. Конституция (устав) субъекта РФ прини-мается законодательным (представительным) органом государственной власти (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…").

Конституция республики может приниматься в ином порядке, ес-ли такой порядок предусмотрен самой конституцией.

Во многих республиках в составе Российской Федерации уста-навливается право принятия конституции непосредственно народом на референдуме.

Кроме того, согласно конституциям ряда республик право приня-тия конституции народом может передаваться специальному консти-туционному органу. Этот орган принимает конституцию республики от имени (или именем) народа (подробнее об этом в п.4.3);

3) особый предмет конституционного (уставного) регулирования. В отличие от иных региональных правовых актов предмет регулирования конституции (устава) охватывает все общественные отношения, регулирование которых осуществляется субъектом РФ.

Эти отношения конституция (устав) регулирует, прежде всего, путем закрепления в соответствии с Конституцией РФ базовых поло-жений, определяющих статус субъекта РФ. Данные положения опре-деляют основы организации государственной власти в субъекте РФ, основы законодательной и иной правотворческой деятельности по во-просам исключительного ведения субъекта РФ (п.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.).

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ конституции (уставы) субъектов РФ являются наряду с федеральными законами основой регионального законодательства, не подрывая верховенства федеральных законов.

Наряду с базовым регулированием конституция (устав) осу-ществляет детальное правовое регулирование наиболее важных отно-шений (например, детально определяется ряд элементов статуса органов государственной власти субъекта РФ).

Производными от названных черт конституции (устава) являются ее юридические свойства. К основным юридическим свойствам кон-ституции (устава) относятся:

– высшая юридическая сила. Конституция (устав) субъекта РФ – это целостный единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ. Такой силой обладает любое

положение конституции (устава) субъекта РФ.

Данное юридическое свойство означает то, что законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ не должны противоречить конституции (уставу), а органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию (устав);

– особая охрана и защита. Охрану и защиту конституции (устава) осуществляют федеральные и региональные органы государственной власти.

Важную роль в охране и защите конституции (устава) играет Конституционный Суд РФ. При проверке основополагающим крите-рием является соответствие конституции (устава) Конституции РФ. Разрешение этого вопроса влечет необходимость специальных проце-дур конституционного судопроизводства.

Так, предусматривается особый порядок судебной проверки кон-ституции (устава) по содержанию на соответствие Конституции РФ и федеральным законам. Будучи основанным на конституционных нор-мах, порядок судебной проверки непосредственно затрагивает конституционный статус субъектов РФ.

В этой связи следует подчеркнуть, что согласно № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела о соответствии конституции (устава) субъекта РФ Конституции РФ разрешаются Кон-ституционным Судом РФ на его заседаниях только с проведением слушаний. В то же время другие дела, в том числе о соответствии Кон-ституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законов субъекта РФ, мо-гут разрешаться Конституционным Судом РФ на его заседаниях без проведения слушаний (ч. 1 ст.47.1).

Наряду с Конституционным Судом РФ охрана и защита консти-туции (устава) осуществляется конституционным (уставным) судом субъекта РФ в соответствии с № 1-ФКЗ "О судебной системе Россий-ской Федерации". Субъект РФ вправе устанавливать согласно указан-ному федеральному конституционному закону специальный порядок проверки принимаемых субъектом РФ правовых актов на предмет их соответствия конституции (уставу).

Кроме того, конституции республик в составе РФ и многие уста-вы субъектов РФ предусматривают, что высшие должностные лица яв-ляются гарантами конституции (устава). Указанные лица вправе при-останавливать действие актов исполнительных органов власти субъектов РФ в случае их противоречия конституции (уставу), инициировать процедуру разрешения дел в суде о соответствии конституции (уставу) нормативных актов;

– в-третьих, особый порядок принятия, изменения (внесения по-правок) и отмены конституции (устава). Принятие, изменение, в том числе внесение поправок, и отмена конституции (устава) является ис-ключительным правом субъектов РФ. Вмешательство федерального законодателя в принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ не допускается (подробнее об этом см. п.4.3).

4.2. Форма конституции (устава).

Следует различать внешнюю и внутреннюю форму конституции (устава).

По внешней форме конституция (устав) субъекта РФ представляет собой единый писанный правовой акт высшей юридической силы. Конституция (устав) – это кодифицированный акт, который официально провозглашен в качестве основополагающего в системе региональных источников права.

Внутренняя форма конституции (устава) определяет устройство ее (его) содержания – структуру. В субъектах РФ приняты различные по структуре конституции (уставы). Однако всем им присущи некото-рые общие характеристики. Конституции (уставы) включают, как правило, три составные части: 1) преамбулу, 2) основной текст и 3) заключительные (переходные) положения.

Преамбула конституции (устава) – это небольшая вступительная часть, в которой торжественно провозглашается принятие конституции (устава), закрепляются ее (его) цели и задачи.

Наряду с этим в преамбулах определяется субъект, принимавший конституцию (устав).

Например, в преамбуле Конституции Республики Дагестан закрепляется: "Мы многонациональный дагестанский народ… принимаем

настоящую Конституцию…", в преамбуле Устава Пермского края ука-зывается: "Законодательное Собрание Пермского края, выражая волю и интересы населения Пермского края, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности…, принимает… настоящий Устав в качестве учредительного нормативного правого акта…".

Основной текст конституции (устава) включает, по общему пра-вилу, разделы, которые делятся на главы, а главы – на статьи. Во мно-гих конституциях (уставах) разделы не выделяются. Основной струк-турной частью в них выступают главы. В то же время не имеет разде-лов и глав Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия.

В случае выделения разделов, главы включаются в один из разделов конституции (устава). Конституция Республики Алтай включает семь разделов, разбитых на XIX глав, а Конституция Республики Северная Осетия-Алания – один раздел, объединяющий десять глав.

В конституциях и в большинстве уставов субъектов РФ закреп-ляются в качестве первой главы основы конституционного (государ-ственного или общественного) строя. В конституциях и в некоторых уставах субъектов РФ глава первая именуется также как общие поло-жения. Далее в конституциях субъектов РФ и в некоторых уставах следует глава о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. В других учредительных актах глава о правах и свободах занимает первое место (Курская, Воронежская области).

В последующих главах закрепляются: 1) территориальное устройство; 2) организация государственной власти; 3) предметы ве-дения и полномочия субъектов РФ; 4) основы местного самоуправле-ния и другие.

Некоторые конституции (уставы) имеют главы, не типичные для большинства учредительных актов. Например, в Уставе Приморского края есть глава "Избирательная система", в Уставе Саратовской области – "Финансы области", "Социальная сфера", "Обеспечение порядка и безопасности", в Конституции Республики Саха (Якутия) – "Внешние связи", "Экономическая основа".

Заключительные (переходные) положения определяют сроки вступления конституции (устава) в силу, порядок смены и реорганиза-ции органов государственной власти, особенности их действия до сформирования новых институтов и др. Эти положения включаются в последний раздел (или главу) конституции (устава).

4.3. Принятие, изменение и отмена конституции (устава).

Порядок принятия учредительных актов определяется в зависи-мости от того, имеет место принятие конституции или устава.

Конституция республики принимается законодательным (пред-ставительным) органом государственной власти, если иное не уста-новлено конституцией (п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации…").

Конституция республики, как уже отмечалось, может быть принята референдумом республики, специально учреждаемым органом, а также смешанным способом (специальным органом и законодательным органом государственной власти).

Принятие конституции на референдуме предусматривают кон-ституции республик Башкортостан, Татарстан, Тыва, Ингушетия, Чеч-ня. В других республиках конституции принимаются законодательными (представительными) органами. В то же время не определяется способ принятия конституции в республиках Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Мордовия.

Уставы краев, областей, городов федерального значения, авто-номной области и автономных округов принимаются только законода-тельным (представительным) органом государственной власти соот-ветствующего субъекта РФ (ч.2 ст.66 Конституции РФ, п."а" ч.1 ст.5 № 184-ФЗ).

В тех случаях, когда конституция (устав) принимается органом законодательной власти субъекта РФ, данный вопрос решается боль-шинством, не менее двух третей голосов от установленного числа

депутатов (ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).

Изменение конституции (устава) производится путем внесения поправок большинством не менее двух третей голосов от установлен-ного числа депутатов (п."а" ч.1 ст.5 и ч.1 ст.7 № 184-ФЗ).

Приведенная норма федерального закона является императивной для принятия поправок к уставу субъекта РФ. В то же время для вне-сения поправок в конституцию республики эта норма федерального закона рассматривается как диспозитивная.

Поэтому не может быть признано правомерным принятие попра-вок к уставу субъекта РФ непосредственно гражданами (или иным способом, например, специальным органом) без их предварительного либо последующего утверждения законодательным (представительным) органом государственной власти.

В то же время допускается решение вопроса о поправках к кон-ституции республики на референдуме, если это предусмотрено кон-ституцией соответствующей республики.

Конституции республик в составе Российской Федерации уста-навливают возможность изменения их текста. Однако ряд конституци-онных положений не может изменяться в рамках обычной процедуры.

Например, в Конституции Республики Дагестан установлено, что в случае, если будет инициировано предложение о пересмотре поло-жений, содержащихся в главах, закрепляющих основы конституцион-ного строя, основы правового статуса человека и гражданина, порядок изменения конституции, то созывается специально учреждаемый орган – Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание призвано в указанном случае под-твердить неизменность действующей конституции, либо разработать проект новой конституции. Если будет разработан проект новой кон-ституции, то он должен быть принят Конституционным Собранием или вынесен на референдум.

В усложненном порядке изменяется глава 1 "Основы конститу-ционного строя" и глава 16 Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва. Принятие поправок к этим главам осуществляется референдумом.

В Уставе Московской области установлено, что положения раз-делов 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об измене-ниях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой. Наряду с этим в данном Уставе закрепляется положение, согласно которому по-ложения разделов 1, 2, 3, 4 и 9 Устава не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Согласно Уставу Смоленской области изменение ст.5, 12, 15, определяющей основы устройства области, означает пересмотр действующего и принятие нового Устава.

Императивный характер нормы № 184-ФЗ, закрепляющей поря-док внесения поправок к уставу субъекта РФ, не означает то, что уста-вами и законами субъекта РФ не могут устанавливаться дополнитель-ные условия.

Так, некоторые уставы, предусматривая возможность принятия поправок двумя третями голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа, допускают проведение:

а) открытого обсуждения поправок в средствах массовой инфор-мации (Нижегородская, Самарская области);

б) консультативного референдума (Приморский край, Волгоград-ская и Орловская области);

в) референдума по вопросу изменения устава (Свердловская,

Ленинградская области);

г) предварительное одобрение поправок и предложений не менее чем 2/3 выборных представительных органов местного самоуправле-ния.

Наряду с этим следует признать конституционными положения уставов, предусматривающие особый порядок изменения основопола-гающих уставных норм, который означает пересмотр устава и влечет принятие нового устава. Пересмотр устава следует рассматривать не как поправки к уставу, а как его "ревизию", связанную с прекращением действия устава в целом. По сути, такие изменения являются отмени-тельными.

Одной из форм изменения конституции (устава) является при-остановление действия отдельных ее (его) положений. Так, в Респуб-лике Татарстан Законом РФ от 14 марта 2005 г. № 55-3РТ приоста-новлено действие положений Конституции Республики, регулирую-щих выборы Президента Республики Татарстан.

Институт приостановления действия отдельных положений кон-ституции (устава) субъекта РФ не известен конституционно-правовой практике России, осуществляемой на правовом "поле" Конституции РФ 1993 г. Поэтому следует признать, что в Республике Татарстан со-здан конституционно-правовой прецедент, который может оказать влияние на учредительную и законодательную деятельность в других субъектах РФ.

Отмена действия конституции (устава) субъекта РФ. По общему правилу конституция (устав) прекращают действие с момента принятия новой конституции (устава).

Дата добавления: 2015-07-11