Глава 8. Местное самоуправление 1 страница

Статья 130

Комментарий к статье 130

1. Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования (см. комментарий к ст. 12).

С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, по крайней мере предшествующее институтам организации государственной власти (гл. 4 - 7 Конституции). Вместе с тем нелогичное расположение института местного самоуправления в структуре Основного Закона объяснимо следующим. Во-первых, его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Во-вторых, гл. 8 Конституции можно воспринимать как своего рода нормативно-правовой итог реализации всех других конституционных положений о местном самоуправлении, которые содержатся в предшествующих главах Конституции (в гл. 1 (ст. ст. 3, 8, 10), 2 (ст. ст. 32, 40, 41), 3 (п. "н" ч. 1 ст. 72) и др.).

Статья 130 содержит концептуально-дефинитивные нормы, определяющие, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, способы решения населением вопросов местного значения, в-четвертых, формы осуществления местного самоуправления.

Определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 комментируемой статьи использует понятие "население", а ч. 2 - "граждане". В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием "население" используется понятие "местное сообщество". Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления выражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130 термина "граждане", понимаемого как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что касается выборных и других органов муниципальной власти (ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 через понятие "вопросы местного значения". Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда норм Конституции, в частности ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132. Как следует из решений КС РФ, вопросы местного значения связаны с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление непосредственно и через органы местного самоуправления - муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества (Постановление от 20 декабря 2010 г. N 22-П, от 29 марта 2011 г. N 2-П <1>). Далее содержание этого понятия конкретизируется в Законе о местном самоуправлении. Его ст. 2 дает два материальных критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: они должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования; их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Что касается формально-юридического критерия, то теперь он сформулирован по-иному по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (документ утратил силу), ст. 1 которого устанавливала, что вопросы местного значения относятся к таковым уставом муниципального образования согласно Конституции, соответствующему федеральному закону, законам субъектов РФ. Новый Закон о местном самоуправлении исключил из этой формулировки указание на устав муниципального образования и законы субъектов РФ, ограничив таким образом формально-юридический критерий федеральным уровнем правового регулирования. Поэтому указанный Закон в отличие от ранее действовавшего фактически дает исчерпывающий перечень соответствующих вопросов применительно ко всем видам муниципальных образований (ст. ст. 14, 15, 16). Это предопределяет, в свою очередь, необходимость постоянно вносить изменения в данный перечень и порождает нестабильность соответствующих норм действующего Закона: в каждую из указанных статей за относительно короткий период было внесено более чем по 20 изменений и дополнений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264; N 1. Ст. 2190.

<2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Закон о местном самоуправлении отказался также от термина "предметы ведения местного самоуправления", оперируя в этих случаях лишь конституционным понятием "вопросы местного значения"; Закон о местном самоуправлении 1995 г. рассматривал вопросы местного значения в качестве части предметов ведения местного самоуправления. Однако это не исключает возможности и необходимости использования понятия "предметы ведения" с учетом того, что взятые вместе с полномочиями, которые реализуются в рамках соответствующих предметов ведения, они составляют компетенцию местного самоуправления. В этом плане используемые в ст. ст. 12 и 130 Конституции формулы (соответственно "в пределах своих полномочий" и "вопросы местного значения") имеют сопряженное, но не тождественное значение.

Использование понятия предметов ведения (к которым наряду с вопросами местного значения относятся те вопросы государственного значения, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями) необходимо еще и потому, что идеология определения новым Законом о местном самоуправлении перечня вопросов местного значения предполагает возможность их тесного переплетения с вопросами государственного значения, что, в свою очередь, не исключает выделения сферы (предметов) совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, этот Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, называет такие вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены полномочиями "участвовать" (п. 8 ст. 14), "создавать условия" (п. п. 7, 10, 15 ст. 14), "оказывать содействие" (п. 16 ст. 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размывается граница между сферами государственной власти и местного самоуправления, а с другой - усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция указывает в ч. 1 ст. 130 также на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Однако данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения, пусть даже учитывая его особое значение. Оно закрепляется наряду с понятием "вопросы местного значения", что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей. Речь идет, в частности, о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство "вопросов местного значения" с "владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью", придается экономическое содержание, которое основано на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хозяйственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов. Тем самым муниципальная собственность, самостоятельность населения по владению, пользованию и распоряжению ею не только расширяют список вопросов местного значения, но и одновременно влияют на их качественные (материальные) характеристики. Названное, как вытекает из правовой позиции КС РФ, выраженной в ряде его решений, обеспечивает населению соответствующего публично-территориального образования право на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения от 12 апреля 2005 г. N 142-О <1>; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <2>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2005. N 5.

<2> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Таким образом, именно население является первичным субъектом права муниципальной собственности, а наличие муниципальной собственности является обязательным условием самого существования местного самоуправления. Органы местного самоуправления занимаются управлением муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции).

Часть 1 ст. 130 указывает также на способы решения населением вопросов местного значения, имея в виду, что местное самоуправление обеспечивает их самостоятельное решение. Это предполагает (как общее правило) недопустимость решения вопросов местного значения и, соответственно, осуществления местного самоуправления органами государственной власти и (или) государственными должностными лицами. Такой запрет вытекает также из ст. 12 Конституции, и он прямо закреплялся в названном выше Законе (п. 2 ст. 14). Естественно, субъекты РФ вправе за счет своих бюджетов решать определенные вопросы местного значения, если местное самоуправление не справляется с их решением. Но они не вправе ограничивать притязания органов местного самоуправления на самостоятельное решение этих вопросов. Такой же подход сформулирован и в практике КС РФ. Согласно его решениям "городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность)" (абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П <1>). Соответственно, "вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти" (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П <2>; см. также абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 9 июня 2004 г. N 231-О <3>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<2> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

<3> ВКС РФ. 2005. N 1.

Закон о местном самоуправлении менее жестко подходит к разграничению вопросов местного и государственного значения, что не может не влиять на реализацию конституционного требования самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. С одной стороны, наряду с вопросами местного значения и переданными органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями данный Закон закрепляет за органами местного самоуправления каждого вида муниципальных образований права "на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" соответствующего муниципального образования, но только за счет собственных доходов местных бюджетов (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1). С другой стороны, теперь допускается возможность участия органов государственной власти в решении вопросов, имеющих местное значение (п. 5 ст. 37, ст. 75 и др.). Это, однако, нельзя рассматривать как отход от правовой позиции КС РФ, равно как и от конституционного требования самостоятельности населения при решении вопросов местного значения. Находящаяся в нормативном единстве с иными положениями Конституции (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3, ст. ст. 7, 12 и др.) анализируемая норма ч. 1 комментируемой статьи не может рассматриваться с позиций абсолютизации самостоятельности населения как единственного для всех ситуаций и условий способа решения вопросов местного значения. Наряду с требованием самостоятельности населения как конституционной ценностью доктрина организации местного самоуправления должна опираться, в частности, на требования законности (ч. 2 ст. 15), обеспечения эффективности местного самоуправления. Поиск баланса между этими ценностями - задача законодателя, решение которой возможно и необходимо в рамках конституционной модели местного самоуправления в России.

2. Часть 2 ст. 130, закрепляя формы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии, включая муниципальную. Вместе с тем демократия на каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности. В частности, особенности непосредственных и представительных форм муниципальной демократии определяются главным образом особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия.

Формы муниципальной демократии, во-первых, реализуются в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, реализуются на низовом территориальном уровне организации публичной власти, имеют своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-третьих, не ограничиваются перечисленными в ч. 2 анализируемой статьи формами, но, представляя открытый перечень как форм прямого волеизъявления ("других форм"), так и органов местного самоуправления ("других органов"), они включают также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан); в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, предполагают максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако без их подмены).

Вполне логично, что на первое место комментируемая норма выносит формы прямого волеизъявления граждан. Причем именно такое понятие, в отличие от понятия непосредственного осуществления власти народа (ч. 2 ст. 3), призвано отразить особенности данных институтов муниципальной демократии, которые должны гарантировать не только непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления, но и участие населения в осуществлении местного самоуправления (см. гл. 5 Закона о местном самоуправлении).

Конституция, как и Закон о местном самоуправлении, признает референдум одной из ведущих форм осуществления местного самоуправления, хотя следует признать, что на практике он таковым не стал.

Правовая регламентация института местного референдума (как и других институтов местного самоуправления) относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). Применительно к местному референдуму распределение правотворческих полномочий по вертикали (Федерация - субъект РФ - муниципальное образование) должно выглядеть таким образом, что на федеральном уровне оправданным является закрепление общих принципов организации и проведения местного референдума, а более детальная регламентация - это компетенция субъектов РФ. Реально же сложилось детальное правовое регулирование как местного референдума, так и муниципальных выборов на уровне федерального законодательства. Это прежде всего Закон об основных гарантиях. Не случайно в нем указано (ч. 5 ст. 11), что, если закон субъекта РФ о местном референдуме отсутствует либо положение закона субъекта РФ не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня проводится на основе Закона об основных гарантиях, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ на участие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, - также на основе указов Президента. Это существенным образом отличается от ранее существовавшего подхода, когда Законом о местном самоуправлении 1995 г. предполагалось, что, если законы субъектов РФ еще не приняты, соответствующие вопросы могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в силу Конституции и этого Закона (ч. 1 ст. 57).

Согласно Закону об основных гарантиях устанавливаются основные требования, касающиеся организации и проведения местного референдума. Это прежде всего принципы проведения референдума, предполагающие, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании (ст. 3). Определяя вопросы референдума, названный Закон устанавливает (ст. 12), что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. При этом на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Одновременно федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом (ст. 15 названного Закона). Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено лишь путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Что касается регионального правового регулирования, то в 63 субъектах РФ приняты специальные законы о местном референдуме. В других субъектах порядок и условия проведения местного референдума определяются нормами избирательных кодексов (например, в Белгородской и Владимирской областях) либо некодифицированного избирательного законодательства.

На муниципальном уровне, в частности в уставах муниципальных образований, как это было закреплено в рассматриваемом выше Федеральном законе 1995 г., в обязательном порядке должны были решаться такие вопросы, как "формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения" (ст. 8). Закон о местном самоуправлении 2003 г. подобного императива не содержит. На практике, однако, по-прежнему нормы о местном референдуме, как правило, содержатся в уставах муниципальных образований, воспроизводя положения федерального и регионального законодательства. Более того, в отдельных муниципальных образованиях были приняты также специальные акты - положения муниципальных образований о местном референдуме.

С учетом нынешнего уровня (полноты) урегулированности соответствующих вопросов федеральным законодателем законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований должны конкретизироваться условия и порядок проведения отдельных видов местных референдумов: обязательных (с вынесением на них тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены иным способом); факультативных (по вопросам, которые могут решаться и представительным органом самоуправления). Из Конституции вытекает, что по крайней мере два вопроса требуют непосредственного волеизъявления населения: определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131). На уровне федерального законодательства соответствующий вопрос получил определенную регламентацию лишь применительно к изменению границ муниципального образования. Конституционный Суд РФ в своих решениях определял именно референдум в качестве адекватной формы учета мнения населения для ряда конституционно-правовых ситуаций, связанных с муниципально-территориальными изменениями (см. Постановление от 24 января 1997 г. N 1-П; Определения от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 октября 2006 г. N 469-О, от 15 мая 2007 г. N 344-О-П <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 6; 2007. N 2, 5.

Второй формой прямого волеизъявления граждан, которая указывается в ч. 2 комментируемой статьи, являются муниципальные выборы. К ним относятся выборы депутатов представительных органов, должностных лиц местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом местного самоуправления.

Статья 32 Конституции закрепляет право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. С учетом ч. 2 ст. 130 Конституции, ст. 23 Закона о местном самоуправлении и выработанных КС РФ подходов (см. Постановления от 30 мая 1996 г. N 13-П, от 29 ноября 2004 г. N 17-П <1>; Определение от 12 июля 2005 г. N 309-О <2>) следует различать три аспекта правового регулирования муниципальных выборов и соответственно разграничивать полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов РФ). Во-вторых, это гарантии проведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). В-третьих, это регулирование и защита (избирательных) конституционных прав граждан (компетенция Федерации (п. "в" ст. 71). Второй и третий аспекты необходимо толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции); ограничение этих прав ("регулирование и защита" в смысле п. "в" ст. 71, устанавливающие пределы конституционных прав и свобод) допускается только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811; 2004. N 49. Ст. 4948.

<2> ВКС РФ. 2006. N 1.

Поэтому определение, например, сроков проведения муниципальных выборов в принципе относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако положения ч. 1 ст. 58 рассматриваемого выше Федерального закона 1995 г., которые обязывали муниципальные образования провести такие выборы в определенный срок (не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу Закона), были признаны КС РФ не противоречащими Конституции именно по той причине, что имели не процедурное, а гарантирующее значение с точки зрения создания реальных возможностей для существования местного самоуправления и своевременного формирования в переходный период его органов.

Такое же гарантирующее значение имеет принятый в последующем Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <1>, хотя в нем содержатся и процедурные положения о порядке проведения муниципальных выборов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

К гарантиям избирательных прав граждан, а стало быть, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Закон о местном самоуправлении относит также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23 названного Закона). В альтернативном варианте институт муниципальных выборов может применяться: для избрания главы муниципального образования, наряду с возможным его избранием представительным органом местного самоуправления из своего состава (ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении); формирования контрольного органа муниципального образования, который может формироваться также представительным органом местного самоуправления (ч. 2 ст. 38 этого Закона); избрания мировых судей (как это предусмотрено ст. 6 Закона о мировых судьях, мировые судьи могут избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ, либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ).

Конституционная формула другие формы прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130) может быть истолкована прежде всего на основе действующего правового регулирования, а также правовых позиций КС РФ. Закон о местном самоуправлении закрепляет две группы институтов прямого волеизъявления: императивные институты, с помощью которых обеспечивается непосредственное осуществление населением местного самоуправления и, соответственно, возможность принятия обязательных (императивных) муниципальных правовых решений; консультативные институты прямого волеизъявления, выступающие формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, по итогам которого принимаются консультативные, юридически не обязательные решения.

К первой группе согласно названному Закону относятся: голосование населения по отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования; преобразования муниципального образования (ст. 24); сход граждан (ст. 25). Императивные начала присущи, кроме того, институту правотворческой инициативы граждан (ст. 26), а также территориальному общественному самоуправлению (ст. 27). К консультативным институтам Закон о местном самоуправлении относит: публичные слушания (ст. 28); собрания, а также конференции граждан (собрания делегатов) (ст. ст. 29, 30); опрос граждан (ст. 31); индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Законом об обращениях (см. комментарий к ст. 33). В Законе о местном самоуправлении, как и в Конституции, закрепляется открытый перечень форм прямого волеизъявления населения. Граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах.

Местное самоуправление осуществляется также через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Нормативное правовое значение выделения в комментируемом положении двух групп органов местного самоуправления - выборных и других органов - определяется тем, что при всем возможном многообразии структуры органов местного самоуправления, их видов (см. комментарий к ст. 131) наличие выборных органов местного самоуправления является императивным конституционным предписанием. Ему корреспондируют и положения Европейской хартии местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), в соответствии с которыми создание "советов или собраний, состоящих из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" является обязательным для осуществления местного самоуправления.

Однако принцип выборности в системе местного самоуправления не должен абсолютизироваться. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П <1>, применительно к муниципальному уровню публичной власти Конституция РФ, предусматривая осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления, не требует, чтобы представительные органы муниципальной власти на всех территориях, в границах которых осуществляется местное самоуправление, формировались по единым (универсальным) правилам, безотносительно к особенностям осуществления местного самоуправления в конкретных пространственных (поселенческих или иных территориальных) пределах. При этом предполагается, что представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Дата добавления: 2015-07-11