Управления в беларуси

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

Н.А.САВАНОВИЧ,

юрист

Материал подготовлен с использованием

правовых актов по состоянию

на 6 марта 2012 г.

Введение

Государственное управление является основой функционирования любого государства. Тем не менее данному явлению в отечественной литературе уделяется недостаточно внимания. Соответствующие вопросы представляются излишне "техническими" и запутанными и в целом редко привлекают внимание исследователей. Вместе с тем с учетом радикальных изменений в политической и экономической сферах, произошедших после распада СССР, для Беларуси построение эффективной модели государственного управления представляет насущную необходимость, диктуемую самой жизнью. Компактный и эффективный государственный аппарат, оперативно реагирующий на внешние и внутренние вызовы, - залог конкурентоспособности государства в экономической и иных сферах.

Обретение Беларусью после распада СССР независимости послужило толчком к коренному обновлению большинства сторон жизни страны, реформированию государственных и общественных структур. Многие ранее отвергаемые ценности (права человека, правовое государство, рыночная экономика) за очень короткий промежуток времени заняли доминирующее положение в общественном сознании и начали оказывать существенное влияние на формирование государственной политики.

Изменение ценностных ориентаций с неизбежностью повлекло реформирование законодательной базы государства. В первую очередь реформы коснулись сферы конституционного законодательства и законодательства о хозяйственно-экономической деятельности, тогда как реформирование системы административного права запаздывало.

Основными характеристиками существующей административной системы являются жесткая централизация и зависимость нижестоящей организации от позиции вышестоящего органа, четкое планирование экономических показателей, выполнение большого объема социальных функций, масштабный контроль над общественными процессами, прямое государственное управление в экономической и социальной сферах, невысокий уровень прозрачности деятельности государственных структур, контроля за их деятельностью со стороны населения и т.д.

Сложившаяся система была оправдана на определенном этапе развития общества и государства, прежде всего в условиях распада СССР, позволила обеспечить высокую степень стабильности и управляемости общественными процессами. Однако в нынешних условиях все более очевидным становится наличие у нее существенных недостатков. В современных реалиях государственное управление постепенно "эволюционирует" от исполнительно-распорядительной деятельности, прямого командно-административного управления социальной и экономической сферами к деятельности по обеспечению прав, свобод и законных интересов, предоставлению услуг населению.

В частности, не является оптимальной существующая организационная система управления. По-прежнему сохраняется значительное число министерств, что усложняет процесс межведомственного взаимодействия. Выделение сфер ответственности министерств складывается достаточно произвольно. Неясным остается статус и роль департаментов при министерствах и государственных комитетах.

Существенно осложняет ситуацию и сдерживает проявление инициативы значительное количество функций, возложенных на государственные органы. Из года в год количество выполняемых государственным аппаратом функций неуклонно растет. Простое сравнение Положения о Министерстве юстиции разных лет показывает, что за последние 20 лет количество выполняемых данным Министерством функций увеличилось почти в три раза (с 20 до 56). В результате складывающейся перегрузки государственные органы оказываются изначально запрограммированными либо на нарушение предписаний, либо на своевременное, но остающееся более или менее формальным принятие решений.

Проблемной остается и сфера государственной службы. По сути, государственная служба на сегодняшний день не является единой, а представляет собой разрозненную систему, замкнутую в отдельных государственных органах. Сохраняется большой процент лиц, очень долгое время работающих на государственной службе, что наряду с положительными аспектами серьезно затрудняет проведение преобразований. Не принято достаточных мер по формированию этических установок на государственной службе, выработке гибких механизмов стимулирования оплаты труда государственных служащих.

Требуется дальнейшее совершенствование механизма взаимодействия государственных органов с населением при осуществлении административных процедур. Население по-прежнему вынуждено контактировать с большим количеством различных государственных органов и организаций, расположенных по различным адресам, у которых различный режим работы и т.д. Сложным остается и поиск необходимой информации. За редким исключением нет возможности осуществления административных процедур в электронном виде.

Отсутствуют эффективные способы защиты нарушенных прав граждан в сфере государственного управления. Фактически единственной действенной формой остается административное обжалование. Судебный порядок обжалования по-прежнему практически невостребован.

Таким образом, в сфере государственного управления существует целый комплекс вопросов, требующих своего разрешения. Для их решения предпринимаются определенные меры. В частности, важным направлением государственной политики становится дебюрократизация государственного аппарата, приняты и реализуются мероприятия по упрощению административных процедур, совершенствуется механизм контрольной деятельности, происходит и оптимизация организационной системы управления и т.д.

Тем не менее указанные мероприятия носят разрозненный характер, не увязаны в единую систему и в большинстве случаев направлены на решение отдельных, частных проблем. К сожалению, на нынешнем этапе отсутствует закрепленное в нормативном документе концептуальное видение итоговой картины, к которой должны привести изменения, а также четкое представление о средствах, с помощью которых можно и нужно решать накопившиеся проблемы.

Вместе с тем государственное управление носит комплексный характер, все части и элементы управленческой системы находятся в тесной взаимосвязи. Изменение лишь отдельных компонентов без одновременной корректировки иных элементов системы нередко малоэффективно и не приводит к запланированным целям (например, сокращение числа министерств или иных государственных органов без сокращения числа выполняемых государственным аппаратом функций). В связи с этим в большинстве стран мира приоритет отдается комплексным трансформациям в сфере государственного управления.

С учетом изложенного в настоящее время все более очевидным становится необходимость проведения преобразований в системе государственного управления.

1. Теоретические основы проведения административных реформ

1.1. Эволюция подходов к построению механизма

государственного управления

В XX веке первая волна административных реформ прошла в 20 - 30-х годах, когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Основы теории государственного управления в то время были заложены в работах В.Вильсона и М.Вебера и получили название "теория рациональной бюрократии". Выдающийся немецкий социолог М.Вебер в начале XX столетия провел систематизированный анализ государственной бюрократии. М.Вебер считал, что бюрократическая организация является наиболее рациональным институтом для решения задач управления в современном обществе. Он утверждал, что работа административного аппарата должна осуществляться в соответствии с определенными принципами:

должностные полномочия служащих должны быть закреплены в официальных нормативных документах;

должностные лица действуют в условиях жесткой иерархии, в рамках которой чиновники, стоящие на более высокой ступени, осуществляют надзор над нижестоящими;

управление государственным учреждением основывается на письменных документах, поэтому в любой организации должен существовать штат клерков и секретарей;

управление бюрократической структурой предполагает основательную специализированную подготовку кадров.

Но кризис в мировой экономике 70 - 80-х гг. XX века во многих западных странах окончательно изменил общественные настроения в отношении существующих государственных институтов, роли государственной службы в управлении. Традиционная модель государственного управления оказалась в состоянии глубокого кризиса <1>.

--------------------------------

<1> Герменчук, В.В. Пространство власти и управления / Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь. - Минск: Право и экономика, 2010. - С. 108.

Ответом на данную ситуацию стало проведение во многих странах административных преобразований. Волна таких преобразований приходится на 80 - 90-е годы прошлого столетия и обусловлена "перегревом" государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми и новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Кроме того, важной причиной административных преобразований является чрезмерное увеличение расходов государства. Во многом это связано с большим числом различных социальных программ. Тем не менее, несмотря на принимаемые меры, у населения сохранялось недовольство качеством государственных услуг.

Теоретической основой реформирования государственного управления стала концепция нового государственного управления (менеджмента) (НГУ), основы которой были сформулированы в 80 - 90-е годы прошлого столетия. Сторонники данной концепции стремились реформировать государственное управление на основе широкого заимствования моделей и принципов управления бизнесом в рыночной экономике.

Появление теории НГУ стало результатом кризиса идей государства всеобщего благоденствия с опорой на теорию рациональной бюрократии. Чиновники из "слуг народа" превращались в хозяев. Рычагов влияния на них становилось все меньше. Государственный аппарат критиковали за консерватизм, неэффективность, "присвоение государства" и игнорирование интересов общества. Классическая бюрократия стала рассматриваться как символ и проявление организационной неэффективности.

Основной порок бюрократической организации государства видели в ее монополии на право интерпретации и реализации общественного интереса. Находясь в отличие от структур частного сектора вне "дисциплинирующего воздействия соображений выгоды", бюрократические аппараты расточительны и неэффективны. Отсюда вытекает принципиальная позиция о преимуществах частного сектора и конкурентной рыночной среды. Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволяет сократить бюрократию и повысить эффективность государственного управления.

Вместе с тем со временем теория НГУ начала подвергаться жесткой критике. Ее критики отмечали, что в этой концепции не учитывается сущностная близость государственного управления к политике. Еще одним слабым звеном теории и практики менеджеризма является односторонняя направленность модернизации системы государственно-административного управления на экономическую пользу. Опыт административных реформ во многих странах показал, что рыночные принципы в системе государственного управления имеют границы своего применения. Выход за их пределы чреват серьезными осложнениями, размыванием сущности государственной службы. Жизнь подтвердила, что теория НГУ не является панацеей от всех болезней бюрократической системы. Тем не менее отдельные элементы этой теории успешно используются в практике государственных органов и организаций.

В настоящее время наиболее перспективное направление административных преобразований связано с внедрением концепции "governance". Документы "Программы развития" ООН подчеркивают следующий смысл термина "governance". Говоря о "хорошем управлении" ("good governance"), разработчики программы связывают его со следующими характеристиками:

участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);

верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) <2>.

--------------------------------

<2> UNDP. 2002. Good Governance and Sustainable Human Development. - Governance for Sustainable Human Development. A UNDP Policy Document // http://magnet.undp.org.

В целом современные административные реформы связываются с переходом от присущего НГУ инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования.

1.2. Краткий обзор административных реформ

в отдельных странах

В Великобритании основными составляющими административной реформы стали следующие направления.

Приватизация государственного сектора. Была осуществлена радикальная приватизация в таких традиционных отраслях государственного сектора, как местный транспорт, электро-, газо- и водоснабжение, телекоммуникации. Правительство считало, что это будет способствовать росту производительности труда и качества услуг, облегчит налоговое бремя для населения.

Конкурсный тендер и передача на подряд ряда государственных услуг населению. Многочисленные услуги коммунальных служб по уборке, обслуживанию, охране, вывозу мусора и др. передавались частным фирмам на договорной основе.

Учет и рационализация всех рабочих операций. На основе специальных обследований была проведена аттестация всех рабочих мест в государственном секторе. В результате получила широкое распространение практика использования сотрудников на полставки.

Введение полурынков в системе государственных учреждений. Для повышения конкуренции на рынке товаров и услуг значительное количество организаций и учреждений превращено в хозрасчетные организации с передачей им права самостоятельного использования бюджетных средств и распределения ресурсов.

Использование в системе государственного управления трансферов и ваучеров. Введение ваучеров на образование, например, полностью изменило систему финансирования учреждений образования, привело к конкуренции между ними, расширению права выбора у потребителей и повышению качества образования.

Программа "Проверка эффективности". С помощью специального опросника для государственных служащих была проведена проверка текущих расходов государственных учреждений. Изучалось буквально все: от проблемы дублирования полномочий до уборки офисов.

Финансово-управленческая инициатива. Вниз по иерархической вертикали были делегированы права и ответственность за планирование и управление бюджетом своих организаций и оценку результатов их деятельности.

Программа "Следующие шаги". Система государственной службы громоздка, и ею трудно управлять как единым целым. Некоторые служащие больше озабочены перспективами своего служебного роста, чем предоставлением услуг населению. В высшем звене преобладают люди, не имеющие опыта работы в конкретной сфере деятельности и занятые в основном общим руководством. В соответствии с программой задачи министерств сокращались до их "ключевых" функций, связанных с разработкой политики отрасли. Оказание услуг населению передавалось специальным исполнительным агентствам с высоким уровнем автономии по отношению к центральной администрации.

Программа "Хартия для граждан". Рассчитана на повышение эффективности предоставления коммунальных и иных общественных услуг.

Программа "Тестирование рынком". Предусматривает меры по расширению сферы услуг на основе подрядов на конкурсной основе, устранению факторов, тормозящих инициативу подрядчиков, оплату труда на основе вложенных средств и качества услуг.

Программа "Модернизация государственного управления". Была предложена с целью распространения целевых методов и оценки качества государственного управления на весь общественный сектор страны. Всем министерствам поручалось заключить договор на предоставление услуг сроком на три года, в котором указывались конкретные показатели производительности и эффективности по каждой категории услуг.

Результаты и последствия реформ в Великобритании оцениваются достаточно положительно. Изменился сам облик британской системы государственного управления. Она стала более экономичной и эффективной, отзывчивой на нужды общества <3>.

--------------------------------

<3> Герменчук, В. Управление по результатам или новая жизнь старых идей // Беларуская думка. - 2010. - N 1. - С. 70 - 73.

В США реформа была начата в 1993 году под руководством Комитета по реформированию государственного управления. Были разработаны новые принципы так называемой предпринимательской парадигмы государственного управления, которые составили главное содержание распоряжения Президента США Б.Клинтона "Установки стандартов обслуживания клиентов".

Перед государственными органами в качестве приоритетных ставились такие задачи, как идентификация всех клиентов, которые обслуживаются государственными агентствами; изучение их потребностей, вида и качества получаемых услуг, уровня удовлетворенности существующей системой; определение эталонных и дистанционных стандартов обслуживания, качество которых должно быть равно лучшему в бизнесе; создание конкурентной среды, возможности выбора для клиентов вида обслуживания и средств поставки услуг.

Административная реформа имела три основных этапа. На первом этапе стояла задача - "Работать лучше, стоить меньше". Достижение цели связывалось с осуществлением следующих мероприятий:

дебюрократизация работы государственного аппарата;

приглашение в аппарат новых людей из частного бизнеса;

повышение персональной ответственности официальных лиц за результаты работы;

ликвидация убыточных предприятий в социальной сфере за счет их приватизации;

расширение спектра социальных услуг населению;

корректное и оперативное обслуживание клиентов, работа на успех.

Основной лозунг второго этапа реформы - "Пересмотреть все, что вы делаете". Предусматривались:

расширение приватизации социальной сферы;

передача больших прав местным органам управления с целью приближения сферы услуг к конкретному человеку;

повышение квалификации государственного аппарата;

сокращение неоправданных затрат, борьба с мошенничеством и злоупотреблениями.

Главный лозунг третьего этапа реформы - "Америка - самая лучшая во всем". Он конкретизирован в трех главных социальных программах правительства:

"Создание безопасной и здоровой Америки";

"Сильная экономика";

"Самое сильное правительство в области менеджмента".

Одной из последних по времени инициатив в этой области стало решение о создании электронного государственного управления <4>.

--------------------------------

<4> Там же.

В Германии общественная потребность в повышении качества услуг была намного меньше, чем в Великобритании и других странах, и поэтому концепция "Новое государственное управление" большого интереса не вызвала. Проводимые централизованные изменения в государственном секторе в большей степени были связаны с процессами объединения западногерманских и восточногерманских земель и носили эволюционный характер.

Проведенные в Германии административные преобразования осуществлялись "снизу вверх" при отсутствии координации действий между местными властями. В 1991 году Объединенное агентство местного самоуправления по упрощению административных процедур ввело в действие "Новую модель управления", которая представляла собой комплексную модель управления на основе результатов деятельности, характеризующуюся сильной идеей ориентации на потребителя, гибким управлением ресурсами и четким разграничением ответственности.

Местные правительства и некоторые земли приняли следующие элементы этой "Модели управления":

определение отдачи (так называемых продуктов);

составление сметы расходов на административные "продукты";

контракты с руководителями подразделений о достижении конкретных результатов деятельности;

более гибкое распределение ресурсов;

системы отчетности для осуществления мониторинга достижения целей;

ориентация на потребителя посредством мер воздействия на восприятие, создания универсальных центров обслуживания, рассмотрения жалоб;

заключение контрактов с субподрядчиками, передача контрактов внешним организациям.

Административные преобразования в Германии в большинстве своем были основаны на пилотных проектах и экспериментах, что позволяло проводить реформы постепенно.

Важным направлением преобразований в сфере государственного управления явилось стремление Федерального правительства сократить численность государственного аппарата. В частности, после объединения Германии штат Федерального правительства сократился с 652000 человек в 1992 году до 526413 в 1997 году. С учетом служащих земель и местных органов штат государственных служащих сократился с 5164000 (1991 год) до 4611617 (1997 год).

В 1995 году Федеральное правительство начало сокращение количества федеральных ведомств. В дальнейшем политический курс в этой части был скорректирован. Подчеркивалось, что Правительство выступает против элементарного отступления государства как способа модернизировать государственное управление <5>.

--------------------------------

<5> Мэннинг, Н., Парисон, Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. - М., 2003. - С. 280 - 300.

В последнее десятилетие административные реформы начали проводиться во многих странах бывшего СССР. Подобные реформы в настоящее время реализуются в Украине, Российской Федерации, Казахстане, Узбекистане, Латвии, Молдове и т.д.

Что касается Украины, то следует отметить следующее. Были осуществлены определенные шаги в отношении реформирования системы органов исполнительной власти. Кроме того, рядом указов Президента, принятых на протяжении 1999 - 2000 годов, внедрена новая организация работы украинского Правительства, его аппарата - Секретариата, упорядочена система центральных органов исполнительной власти, определена их новая классификация, а также предусмотрены новые стратегические приоритеты в развитии института государственной службы. Общая численность работников аппарата центральных и подчиненных им территориальных органов уменьшена почти на 17 тыс. человек.

В последние годы большое внимание уделялось налаживанию эффективного механизма обслуживания населения в государственных органах. Кабинетом Министров Украины 15 февраля 2006 г. одобрена Концепция развития системы предоставления административных услуг органами исполнительной власти. В различных регионах реализовывались пилотные проекты по созданию "универсамов услуг", объединяющие в одном здании работников различных государственных органов.

Тем не менее в целом большинство запланированных мероприятий по разным причинам, в том числе из-за внутриполитических разногласий, не было реализовано, и проведение административной реформы затормозилось.

В 2010 году был вновь продекларирован курс на проведение административной реформы. В частности, планируется устранить дублирующие функции, в первую очередь, в системе исполнительной власти. Часть функций, которые сейчас выполняет центральная власть, планируется передать в регионы с целью избежать в дальнейшем ситуаций, когда центральная власть пытается "руководить, например, жилищно-коммунальным хозяйством и другими местными вопросами". Однако в настоящее время единого документа, закрепляющего этапы и мероприятия запланированной административной реформы, нет.

Первым этапом административной реформы стало изменение структуры центральных органов власти. Правовой основой стал Указ Президента Украины от 09.12.2010 N 1085 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти", предусматривающий реорганизацию целого ряда министерств и ведомств.

Всего определено 6 типов центральных органов исполнительной власти: министерство, служба, инспекция, агентство, независимые регуляторы и органы со специальным статусом. В целом из 112 органов центральной исполнительной власти созданы 63. Из них 16 министерств, 28 служб, 12 агентств и 7 инспекций.

Общее количество министерств сокращено с 20 до 16. В результате в состав кабинета министров будут входить 17 человек (с учетом премьера), а не 26, как это было до последнего времени. Количество сотрудников кабинета, составлявшее 1174 человека, будет сокращено более чем на половину.

Кроме того, планируется введение должности руководителя аппарата - заместителя министра, при этом у министра остается два заместителя с политическим статусом. Одновременно начинает реформироваться государственная служба Украины. Президент Украины готовит для представления в Верховную Раду проекты законов о Государственной службе, о центральных органах исполнительной власти, о Национальных регуляторах, а также изменения в закон о Кабинете министров Украины.

Вторым этапом административной реформы будет реформирование местных органов власти.

Предполагается, что общее число государственных служащих в результате административной реформы должно снизиться на 30 процентов.

Административная реформа в Российской Федерации - комплексная трансформация системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Административная реформа осуществляется по следующим направлениям:

реформа государственной службы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на государственную службу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.);

бюджетная реформа (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

трансформация системы органов исполнительной власти.

Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определил следующие приоритетные направления этой реформы:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Порядок проведения административной реформы определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах".

Задачами административной реформы в Российской Федерации являются:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление");

создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

организация предоставления государственных услуг в электронной форме;

оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основными результатами реформы стали:

урезание избыточных государственных функций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% - нуждающимися в уточнении);

разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);

сокращение числа министерств с 23 до 14.

В настоящее время основными направлениями работы являются создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг, разработка и внедрение административных регламентов предоставления государственных услуг <6>.

--------------------------------

<6> Гаман-Голутвина, О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. - 2007. - N 4.

Кардинальное реформирование системы государственного управления осуществляется и в Республике Казахстан. В рамках административной реформы предусмотрено проведение работы по шести блокам:

Реформа государственной службы. Данный блок включает вопросы, связанные с организационно-правовым обеспечением государственной службы, оплатой труда, подготовкой кадров, должностными регламентами, стимулированием госслужащих, их профессиональным развитием, исключением дублирования функций и др.

Руководителям государственных органов предоставлено право самостоятельно принимать решения о сокращении штатной численности работников и использовать высвободившиеся средства на повышение оплаты труда специалистов. Поэтапно внедряется бонусная система премирования политических служащих по результатам рейтинговой оценки деятельности государственного органа.

В рамках реформы государственной службы проводится работа и по разделению политических и административных функций. В систему государственного управления введена должность ответственного секретаря. Ответственные секретари призваны осуществлять реализацию решений, принятых политическим руководством, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Ответственный секретарь будет обеспечивать стабильность и преемственность аппарата государственного органа в случае смены первого руководителя.

Совершенствование государственного планирования. Каждое министерство, агентство и акиматы определяют на 5 лет стратегические цели своей деятельности, которые затем будут утверждаться Правительством. Для оценки степени достижения результатов разрабатываются соответствующие целевые показатели эффективности и результативности. Достижение конкретных целевых индикаторов прописывается в меморандумах-соглашениях, которые заключаются Правительством и руководителями государственных органов. Переход к такой системе управления влечет за собой предоставление определенной самостоятельности руководителям государственных органов с одновременным повышением их ответственности перед парламентом и обществом.

Бюджетирование, ориентированное на результаты. Реформа системы бюджетирования связана с необходимостью усиления контроля за эффективностью расходования государственных ресурсов. В то же время государственным органам предоставлена большая самостоятельность в распределении и использовании бюджетных средств. Одновременно усиливается ответственность руководителей государственных органов за достижение конкретных результатов.

Повышение качества государственных услуг. Правительством утвержден реестр государственных услуг, оказываемых центральными и местными исполнительными органами, а также план разработки и внедрения стандартов их предоставления. Разрабатываются нормативно-правовые акты, регламентирующие показатели доступности и качества государственных услуг, их нормативные и целевые значения. Создаются центры обслуживания населения, позволяющие населению получать услуги, относящиеся к компетенции различных государственных органов. В рамках данного блока проводится также работа по формированию электронного правительства.

Оптимизация и эффективное управление государственным сектором экономики. На всех предприятиях государственного сектора планируется внедрение принципов корпоративного управления. Это принятие Кодекса корпоративного управления; повышение прозрачности деятельности компаний, разработка стратегий развития, ориентация работы предприятий на достижение стратегических целей. Продолжается работа по оптимизации самого участия государства в экономической деятельности.

Мониторинг и оценка результатов деятельности государственных органов и государственного сектора экономики. Для анализа результатов административной реформы и для мотивации государственных служащих и работников государственного сектора экономики внедрена система мониторинга и оценки их деятельности. Данный механизм основан на определенной системе показателей, которая позволит оценивать качество управления и предоставления государственных услуг, а также эффективность реализации соответствующих программ <7>.

--------------------------------

<7> 6 блоков административной реформы в Казахстане. Тезисы выступления Премьер-министра Республики Казахстан К.Масимова на парламентских слушаниях на тему "Административная реформа" (Астана, 21 мая 2007 г.) // http://www.centrasia.ru/newsA.php4?st=1179777840.

Административная реформа проводится и в Молдове. Основными документами в указанной сфере являются Стратегия реформы центрального публичного управления в Республике Молдова <8> и План действий по выполнению Стратегии реформы центрального публичного управления на 2008 год <9>.

--------------------------------

<8> Об утверждении Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова: постановление Правительства Республики Молдова, 30 декабря 2005 г., N 1402 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. - 2006. - 6 января. - N 1 - 4.

<9> Об утверждении Плана действий по выполнению Стратегии реформы центрального публичного управления на 2008 год: постановление Парламента Республики Молдова, 25 января 2008 г., N 59 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. - 2008. - 1 февраля. - N 21 - 24.

Основные направления реформы:

- оптимизация структуры министерств, других центральных административных органов:

определение заново функций и структур центрального публичного управления при рассмотрении их системно на основе критериев взаимного дополнения и организационной эффективности;

приведение нынешних структур министерств, других центральных административных органов в соответствие с целями основных стратегических документов государства;

- оптимизация процесса принятия решений:

создание для министерств, других центральных административных органов равных условий для разработки секторных политик и эффективной реализации полномочий;

обеспечение синхронизации деятельности министерств, других центральных административных органов по формированию секторных политик, тщательному изучению влияния решений и упрощению процедур их принятия;

укрепление и расширение участия общества в процессе принятия решений;

- совершенствование менеджмента человеческих ресурсов:

обеспечение министерств, других центральных административных органов профессиональным, хорошо мотивированным, ответственным и постоянным персоналом;

предоставление возможности для профессионального роста всем государственным служащим, обеспечение набора и продвижения персонала на основе заслуг.

Совершенствование менеджмента публичных финансов имеет целью создание эффективной и долгосрочной системы взаимодействия процесса разработки политик и бюджетного процесса.

При этом реформа центрального публичного управления тесно связана с проведением еще одной масштабной реформы - реформы государственного регламентирования, направленной на устранение искусственных административных барьеров на пути предпринимателей и инвесторов.

Если подвести краткий итог проводимым преобразованиям в зарубежных странах, то можно сделать следующие выводы.

1. Основными целями преобразований в сфере государственного управления являются стремления сократить государственные расходы, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать процессуальные формы взаимодействия государственных органов с гражданами, повысить качество предоставления государственных услуг, укрепить доверие к органам власти.

Способами достижения таких целей стали:

совершенствование организационной структуры органов управления, основанное на разделении функций по выработке и реализации государственной политики;

реформирование государственной службы, охватывающее сферу оплаты труда и стимулирования государственных служащих, систему обучения, повышения квалификации и развития персонала, методы отбора и найма работников, формы аттестации и оценки выполнения обязанностей, формирование новой этики государственной службы;

внедрение в государственное управление основных разработок и принципов управления из бизнес-менеджмента, реализация концепции "управления по результатам";

улучшение управления государственными финансами и бюджетом;

широкая информатизация управленческих процессов, создание электронного правительства;

улучшение качества государственных услуг, создание структур, ориентированных на потребителей, введение стандартов обслуживания, приватизация государственных функций, предполагающая передачу целого ряда функций частным компаниям.

2. Реформирование государственного управления - это очень долгий и кропотливый процесс, требующий учета множества факторов (исторических традиций, ментальности народа, сложившейся иерархии ценностей, наличия требуемых финансовых ресурсов и т.д.). Обычно ему предшествует проведение серьезных аналитических и научных исследований. В частности, по запросу Правительства Российской Федерации экспертами Всемирного банка подготовлен обзор, посвященный международному опыту реформирования государственного управления <10>. При этом простое копирование опыта других государств без учета национальных особенностей, как правило, не приводит к ожидаемым результатам.

--------------------------------

<10> Мэннинг, Н., Парисон, Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. - М., 2003. - 496 с.

3. Осуществление соответствующих преобразований базируется на наличии единого документа (нескольких документов), закрепляющего кардинальные направления реформирования государственного управления, утвержденного на самом высоком уровне. Подобный подход позволяет получить необходимую политическую поддержку, поскольку деятельность реформаторов ожидаемо встречает серьезное сопротивление со стороны государственного аппарата.

4. Для координации действий различных государственных органов в ходе проведения административной реформы, а также политической поддержки проводимых мероприятий создается специальный государственный орган или межведомственная комиссия из представителей высших органов власти и управления.

5. Административные реформы нельзя считать завершенными ни в одной стране. Напротив, есть все основания полагать, что такие реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления. Реформы носят непрерывный характер, и задачи, решаемые на одном этапе, так или иначе возникают и на другом.

1.3. Общие результаты административных реформ и оценка

перспектив реформирования государственного

управления в Беларуси

В большинстве западных стран проведенные административные реформы достигли лишь малой части тех целей, которые планировали их разработчики. Точные данные о результатах реформ в большинстве случаев отсутствуют, поскольку правительства не спешат публиковать отчеты об эффективности реформ. Известно, что во всех странах удалось добиться определенного сокращения и рационализации количества органов власти центрального уровня, а также уменьшить число государственных служащих. Некоторым странам (Великобритания, Германия) удалось также добиться ежегодного снижения текущих расходов на содержание государственного аппарата (примерно на 3%), что, однако, оценивается экспертами как весьма незначительный успех на фоне огромных расходов на осуществление самих реформ.

К позитивным результатам реформ также относятся внедрение концепции управления по результатам и повышение качества оказываемых услуг населению. Достаточно позитивно оценивается и реализация идеи электронного правительства.

Некоторые европейские эксперты склоняются к мнению о том, что государственное управление в реформируемых странах изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги - более качественными и разнообразными. Однако некоторые исследователи подчеркивают, что в реформах было больше формы, чем содержания, и потребители ничего не выиграли и даже в чем-то проиграли: исчезла стабильность, утрачены традиции.

В целом сопоставление заявленных целей и полученных результатов, плюсов и минусов реформ дает основание для общего вывода о достаточно скромных успехах проведенных реформ, по крайней мере по сравнению с заявленными целями и задачами.

Однако это вовсе не означает, что необходимо отказаться от проведения преобразований в сфере государственного управления. Если в условиях глобализации совершенствование механизма государственного управления является столь важным для повышения конкурентоспособности развитых и процветающих стран, то для стран, в которых только вводятся современные механизмы управления рыночной экономикой, а квалификация и система мотивации управленческих кадров не совсем соответствуют современным требованиям, это еще важнее.

Что касается перспектив административной реформы в Беларуси, то следует учитывать, что существуют весьма серьезные отличия задач административных преобразований в Беларуси от целей административной реформы в развитых странах Европы. Если в Европе реформы предусматривают повышение качества работы государственного аппарата с помощью новейших управленческих технологий, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов планирования и оценки управленческой деятельности, то у нас реформы должны быть направлены, прежде всего, на совершенствование выполнения традиционных государственных функций. Внедрение принципов НГУ на нынешнем этапе в Беларуси допустимо лишь частично в отдельных сферах, преимущественно в виде пилотных проектов.

Для управленческой системы Беларуси с учетом сложности и многогранности ее внутренних связей, значительного объема выполняемых социально значимых функций, количества работающих в государственном аппарате лиц различного рода разовые "встряски", попытки резкого, коренного переустройства управленческой системы представляются малоперспективными и могут принести больше вреда и недовольства населения, чем пользы, привести к прерыванию эволюционного развития государства, разрыву традиций, социальным потрясениям.

Отечественной административной системе в большей степени подходит идеология "управляемой эволюции", когда такая система изменяется и реформируется не скачкообразно, а находится в постоянном состоянии совершенствования, адаптации к неустойчивым условиям развития общества, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Для нашей страны более приемлем вариант не административной реформы с радикальной трансформацией системы администрирования, а совершенствования государственного управления, что предполагает сохранение социальной стабильности общества, лучших достижений и наработок в сфере государственного управления, а также постоянное внедрение передовых достижений в этой сфере.

В связи с этим представляется целесообразной подготовка концепции совершенствования государственного управления, в которой будут определены направления процесса перестройки государственного управления. Такая концепция должна стать основой для разработки конкретной программы деятельности по ее реализации.

2. Направления совершенствования государственного управления

2.1. Оптимизация системы государственных органов

и их функций

Речь, безусловно, не идет о повальном сокращении органов или их объединении. Многие факты свидетельствуют о том, что попытки бездумной ломки системы государственных органов, их реорганизаций и трансформаций, резкие попытки внедрения начал самоуправления на низовом уровне давали нередко одно последствие: "разбалансировку" общественных отношений.

На нынешнем этапе необходимы определение оптимального числа центральных органов управления, прежде всего республиканских органов государственного управления, проведение анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих функций, уточнения статуса департаментов, налаживания эффективных каналов обратной связи с населением и др.

Одним из основных направлений административных реформ в каждой стране является определение оптимального числа министерств, а также четкое разделение компетенции между ними.

В классическом понимании министерство связывается с осуществлением отраслевого управления в противовес государственным комитетам - органам межотраслевого управления. Использование отраслевого принципа позволяло создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах, которые считались достаточно важными и устоявшимися сферами регулирования. Отраслевой принцип создания министерств был закреплен еще в союзном законодательстве. В Общем положении о министерствах СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 10.06.1967 N 640, закреплялось, что министерство СССР является центральным органом государственного управления, осуществляющим руководство соответствующей отраслью народного хозяйства <11>. Подобное понимание долгое время оставалось доминирующим в административно-правовой науке.

--------------------------------

<11> Об утверждении Общего положения о министерствах СССР: постановление Совета Министров СССР, 10 июля 1967 г., N 640 // Собр. постановлений Совета Министров СССР. - 1967. - N 17. - Ст. 116.

В настоящее время также высказывается точка зрения о необходимости проведения унификации республиканских органов государственного управления по компетенционно-функциональному характеру их управленческой деятельности. В связи с этим предлагается установить, что министерства - это отраслевые органы управления, а государственные комитеты - межотраслевые органы управления <12>.

--------------------------------

<12> Козелецкий, И.В. Министерства Республики Беларусь в системе органов исполнительной власти. - Минск: Право и экономика, 2006. - С. 34.

В результате к государственным комитетам предлагается отнести министерство статистики, министерства труда и социальной защиты, экономики, финансов и др., а государственный комитет по авиации и государственный комитет пограничных войск - отнести к министерствам <13>.

--------------------------------

<13> Там же. - С. 31.

Вместе с тем подобный подход не в полной мере учитывает изменения в управленческой деятельности в последние десятилетия. Усложнение управленческих задач и внедрение в деятельность государственного аппарата достижений научно-технической революции привели к пересмотру основных принципов организации министерств во второй половине XX в. Наиболее перспективным признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. Министерства начинают создаваться не для управления конкретной, в целом довольно узкой отраслью, а для решения важнейших общественно-политических проблем (таких как эффективное функционирование экономики, создание благоприятной окружающей среды и т.д.) <14>.

--------------------------------

<14> Министерства и ведомства: учеб. пособие / под ред. А.Н.Козырина и Е.К.Глушко. - М.: Норма, 2008. - С. 15.

Так, например, из 18 министерств Словении большинство созданы по предметно-целевому принципу (экономики, окружающей среды и планирования космического развития, высшего образования, науки и технологий, труда, семьи и социального развития, государственного управления, по развитию и делам ЕС, по местному и региональному самоуправлению, по делам словенцев, проживающих за границей). Схожая ситуация наблюдается и в других странах.

По сути, именно этот способ является доминирующим в настоящее время в Беларуси. Большинство министерств созданы по предметно-целевому принципу: министерства экономики, информации, труда и социальной защиты и т.д.

Однако отход от отраслевого формата создания и деятельности министерств порождает другую проблему - оптимальное количество министерств. Данный вопрос является сложным и не имеет единого решения. С одной стороны, долгое время наблюдалась тенденция к увеличению числа министерств, когда из существующих министерств выделялись самостоятельные министерства. Большое число министерств имеют ту положительную сторону, что обеспечивается специализация управления. Одновременно это приводит к усложнению межведомственного взаимодействия.

Тем не менее в целом в большинстве стран наблюдается тенденция сокращения числа министерств до 15 - 17. Укрупнение министерств способствует преодолению межведомственной разобщенности и обеспечению согласованности политики в определенных сферах. Помимо прочего, это позволяет обеспечить определенное сокращение численности обслуживающего персонала министерств.

В настоящее время в Беларуси по сравнению с другими странами значительное число министерств - 24. Для сравнения: в Эстонии - 11, Латвии - 14, Франции - 15, Польше - 15, Италии - 15, Молдове - 16, Испании - 16, Украине - 16, Словении - 18, Казахстане - 18, Российской Федерации - 18, Швеции - 21, Китае - 22 министерства. Ряд министерств в Беларуси весьма небольшие по численности (информации, лесного хозяйства, спорта и туризма и т.д.), некоторые не имеют своих территориальных подразделений (Министерство информации Республики Беларусь), что в конечном итоге вызывает сомнение в оправданности выделения их в самостоятельный республиканский орган государственного управления. Кроме того, ряд министерств фактически не имеет аналогов в виде самостоятельных органов в других странах (жилищно-коммунального хозяйства, информации, торговли, лесного хозяйства).

В связи с этим требуется оптимизация численности и структуры республиканских органов государственного управления. Ключевым фактором данной работы должно стать повышение эффективности государственного управления в отдельных сферах общественных отношений, а не простое сокращение численности государственного аппарата. Механическое же сокращение или объединение министерств (перемещение департаментов) без сопоставления, анализа и сокращения их функций может привести лишь к снижению управляемости общественными процессами, а также финансовым затратам на проведение реорганизации. Подобные изменения являются обычно крайне непоследовательными и недолговечными. Нередко решения об укрупнении министерств выглядят и вовсе курьезными: министерство обороны, гражданской обороны и спорта в Швейцарии, министерство туризма, культуры и гражданской авиации в Непале, министерство юстиции, культуры и неправительственных учреждений в Экваториальной Гвинее и т.д. <15>.

--------------------------------

<15> Министерства и ведомства: учеб. пособие / под ред. А.Н.Козырина и Е.К.Глушко. - М.: Норма, 2008. - С. 19.

Поэтому ключевым вопросом при сокращении численности министерств является вопрос о сокращении выполняемых ими функций (отказ от отдельных функций или их объединение и уточнение, устранение дублирования, недопустимость объединения в одном органе разнородных функций и т.д.). При этом в каждом конкретном случае необходим анализ того, насколько эффективно осуществляется конкретная функция, закрепленная за министерством, целесообразно ли ее сохранение либо от нее можно вообще отказаться, почему ее нужно передать именно этому министерству и почему это должно повысить качество ее осуществления.

Для эффективного осуществления данной работы представляется целесообразным создать методику анализа функций государственных органов. Аналогичные документы разработаны в соседних государствах. В частности, в Российской Федерации разработана методика проведения функционального анализа деятельности исполнительных органов государственной власти.

Данная методика должна стать основой пересмотра функций государственных органов и, в частности, отказа от неэффективных и дублирующих функций и т.д. Для ее практического применения целесообразно создание межведомственной комиссии из представителей всех заинтересованных органов для анализа существующих функций государственных органов и выработки предложений по их оптимизации. Сокращение числа выполняемых функций позволит государственным органам сконцентрироваться на осуществлении и решении своих первоочередных задач. При сохранении нынешней численности государственного аппарата (за последние годы численность государственного аппарата фактически не изменяется и составляет порядка 55 тыс. человек) и увеличивающегося из года в год объема выполняемых им функций любые серьезные изменения в государственном управлении не могут быть успешными.

Еще один важный вопрос - это вопрос об объединении в рамках одного государственного органа разнородных функций по выработке и реализации государственной политики (формирование нормативно-правовой базы в определенной сфере, контроль за соблюдением нормативных правовых актов в указанной сфере, а также оказание услуг населению).

В целях оптимизации работы государственного аппарата во многих странах принято решение о том, что полномочия по выработке государственной политики, контрольные и надзорные функции, а также функции по оказанию государственных услуг не должны концентрироваться в одном государственном органе. Подобный подход в настоящее время широко применяется при проведении преобразований в сфере государственного управления в Российской Федерации, Казахстане, Украине.

Тем не менее на практике реализовать его полностью затруднительно. Прежде всего, речь идет о сложности лишения государственных органов, вырабатывающих государственную политику в определенной сфере, контрольных полномочий в данной сфере. И это во многом закономерно, поскольку нередко на орган, который устанавливает правила регулирования определенных отношений, оправданно возложить и контроль их соблюдения, особенно если речь идет о необходимости применения специальных познаний в узких областях. В таких ситуациях нерационально создавать отдельную организацию для осуществления контроля.

В настоящее время попытка по разделению функций по выработке государственной политики и контрольно-надзорных функций предпринята путем создания в структуре республиканских органов государственного управления соответствующих департаментов (структурных подразделений с правами юридического лица, наделенных государственно-властными полномочиями и осуществляющих специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующих министерств (государственных комитетов)).

Однако думается, что данный подход не является оптимальным. В таком виде департаменты являются не более чем обычными структурными подразделениями, напрямую входят в центральный аппарат соответствующего республиканского органа государственного управления.

При этом отсутствуют четкие критерии их создания и выделения. В одних случаях они являются достаточно крупными, имеют собственные территориальные подразделения, что ставит под сомнение возможность выделения их в качестве структурного подразделения соответствующего органа (например, фонд социальной защиты Министерства труда и социальной защиты, фонд государственного имущества Государственного комитета по имуществу). В других ситуациях, наоборот, они весьма немногочисленны, и сложно усмотреть отличия департаментов от обычных структурных подразделений (например, департамент по туризму).

В связи с этим представляется более эффективным создание различных автономных контрольно-надзорных учреждений, как правило, на базе крупных департаментов с территориальными подразделениями, а мелкие департаменты трансформировать в обычные структурные подразделения республиканских органов государственного управления.

Что же касается разделения функций по выработке государственной политики и оказанию услуг, то, как показывает изучение зарубежного опыта, подобная практика является весьма эффективным способом как улучшения работы самих государственных органов (путем снятия функций по оказанию государственных услуг), так и повышения качества оказываемых населению услуг. Данный подход базируется на том, что оказание услуг не может и не должно осуществляться в рамках организационно-правовых форм функционирования органа власти. Указанные два вида деятельности основываются на разных принципах работы (гражданин как клиент и как объект управления), разных режимах работы, статусах работников, различиях в сущности применяемых полномочий (работник государственного органа в процессе своей деятельности использует властные полномочия).

Эффективность подобного шага в наших условиях доказана на примере работы подразделений по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. В настоящее время данные подразделения являются государственными унитарными предприятиями и организационно обособлены от Государственного комитета по имуществу, который занимается формированием нормативно-правовой базы в данной сфере. Подобная система показала свою эффективность, хотя на первоначальном этапе у многих были сомнения в допустимости передачи функций по государственной регистрации коммерческим, по сути, организациям, а не государственным органам.

Тенденция отделения функций по оказанию услуг населению от собственно управленческой деятельности проявляется и на примере местных исполнительных и распорядительных органов, в которых практически повсеместно создаются специальные подразделения (службы "одно окно") по приему граждан для осуществления административных процедур (государственных услуг).

В связи с этим перспективным направлением является постепенное распространение практики разделения функций по выработке государственной политики и оказанию государственных услуг и на другие государственные органы. При этом весьма эффективным представляется объединение подобных подразделений, работающих с населением, в единые многофункциональные центры, оказывающие населению комплекс услуг, относящихся к компетенции различных государственных органов.

Еще один важный вопрос - это вопрос о регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время в Беларуси в законодательстве урегулированы лишь отдельные аспекты создания и деятельности органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 05.05.2006 N 289 "О структуре Правительства Республики Беларусь" определена система республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, куда входят министерства, государственные комитеты, являющиеся республиканскими органами государственного управления, а также объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.

Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" регулируются вопросы руководства Советом Министров Республики Беларусь подчиненными ему республиканскими органами государственного управления и государственными организациями.

Кроме того, существует Указ Президента Республики Беларусь от 21.11.2001 N 692 "Об утверждении Положения о Министре Республики Беларусь", которым определяются основы правового положения министра. Конкретные полномочия министерств определяются в актах об их создании.

На первый взгляд существующего регулирования вполне достаточно. Тем не менее многие вопросы находятся вне сферы правовой регламентации. Нет четкого представления о всей системе органов исполнительной власти (министерство лишь один из видов таких органов). Отсутствуют принципы построения министерств и государственных комитетов. Для каких целей и в каких случаях могут создаваться органы исполнительной власти со специальным статусом? Нет ясности в правовом статусе органов исполнительной власти в гражданских отношениях (механизм создания и учета таких органов, вступление в договорные отношения). Не определена четко правовая природа департаментов и их взаимоотношения с министерством, в составе которого они созданы, и т.д.

В связи с этим заслуживает внимания предложение о подготовке Закона Республики Беларусь "Об органах исполнительной власти" <16>. В данном Законе могут быть определены понятие органа исполнительной власти, их виды и принципы создания, порядок функционирования подразделений "двойного" подчинения, взаимоотношения между собой, с подчиненными организациями, а также с населением и др. Закрепление четких признаков министерства и государственного комитета, видов органов исполнительной власти со специальным статусом позволит придать стабильность структуре органов исполнительной власти.

--------------------------------

Дата добавления: 2015-07-10