Структура органов власти

Высшим законодательным органом КНР является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), а исполнительным — Государственный Совет. В его подчинении находятся правительствен­ные ведомства (министерства и государственные комитеты), число которых с 1949 г. увеличилось с 32 до 100. Таков политический центр власти, находящийся в Пекине. Далее по пятиступенчатой иерархии располагаются административно-территориальные единицы — 31 про­винция, 332 префектуры в крупных городах, 2 862 округа, 44 891 район и около 906 000 деревень [9]. Региональные и местные органы власти имеются в провинциях, округах, районах, а также в крупных городах. Статусом провинций обладают четыре самых крупных города (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Нунции), находящиеся в непосред­ственной юрисдикции центрального правительства. Префектуры ко­ординируют деятельность правительств провинций и округов. Дерев­ни — это «автономные массовые организации» функционирующие на началах самоуправления», и, таким образом, они не являются частью официальной государственной иерархии.

В соответствии с конституцией высший орган государственной власти — это ВСНП и его Постоянный комитет, которые выполняют законодательные функции. Его члены избираются на пятилетний срок на съездах и конференциях, проходящих в провинциях и Вооружен­ных силах. Обычно члены ВСНП собираются один раз в год на свою сессию, продолжающуюся около двух недель (впрочем, с 1965 по 1975 г. пленарные заседания не проводились вообще ни разу). Численность и представительская норма членов ВСНП определены законом, но этот орган всегда был очень громоздким. В 1986 г. был установлен верхний предел — 3000 человек, и это количество примерно соответствует числу депутатов, избираемых на каждый съезд с 1983 г. По закону представительство депутатов от городов было непропорционально высоким; принятые в 1995 г. изменения установили соотношение между депутатами «сельскими» и «городскими» как 4:1, и диспропорция, таким образом, стала менее вопиющей, чем в предшествующие годы. Это происходит прежде всего благодаря изменению законодательства и урбанизации.

ВСНП формально обладает весьма обширными полномочиями — это и право вносить изменения и поправки в конституцию, внесение и утверждение законопроектов, одобрение экономических планов и отчетов о работе правительства, назначение высших государственных и правительственных чиновников. Большую часть года между сессия­ми непосредственную работу ВСНП осуществляет его Постоянный комитет, состоящий из 150 человек. Он находится в Пекине и регу­лярно собирается в течение года на заседания, действуя в качестве рабочего органа законодательного собрания. Конституция 1982 г. зна­чительно повысила его роль: ныне он исполняет все функции ВСНП, за исключением лишь представительных, и готовит повестку для его ежегодных пленарных сессий, в течение которых ВСНП обычно рати­фицирует законы, принятые Постоянным комитетом.

Можно ли счесть ВСНП и его Постоянный комитет декоративны­ми органами, механически «принимающими» решения партии? Если говорить о временах Мао Цзэдуна, то ответ, несомненно, должен быть утвердительным. Однако за последние десятилетия ВСНП приобрело значительно большую независимость, а Постоянный комитет стал играть в законотворческом процессе важную роль. То и другое было элементами политической реформы, предпринятой в ответ на край­ний институциональный нигилизм «культурной революции». Само­стоятельность ВСНП со всей очевидностью проявляется прежде всего в возросшем количестве депутатских запросов и предложений, а так­же и в том, что депутаты перестали голосовать единогласно. С практи­кой «единодушного одобрения», которым некогда автоматически встре­чалась любая политическая инициатива, ныне покончено. Результаты поражают: в 1998 г. 45% депутатов ВСНП в знак протеста против не­способности властей обуздать коррупцию проголосовали против того, чтобы признать работу Генеральной прокуратуры удовлетворительной, или воздержались. Если столь высокий процент несогласных при об­суждении работы высших правительственных чиновников, утвержде­нии экономических планов и официальных назначений все еще оста­ется непривычным, то 20—30% голосов «против» при создании проек­тов законов воспринимаются почти как норма. Власти, пытаясь провести через ВСНП законы, дважды терпели настоящее пораже­ние: в 1986 г. был отклонен противоречивый проект Закона о банк­ротстве, а в 1989 г., вскоре после событий на площади Тяньаньмынь, — Закона о демонстрациях, по которому предполагалось сильно ограни­чить свободу собраний. Оба законопроекта были возвращены на зна­чительную доработку и лишь затем получили необходимое большин­ство голосов в ВСНП. Новый подход к возможностям и властным полномочиям китайского парламента наглядно демонстрирует и эпи­зод, относящийся к 1989 г., когда член Постоянного комитета ВСНП Ку Цзивэй распространил среди своих коллег обращение с призывом К внеочередному созыву ВСНП, которое должно было использовать

свою конституционную власть для отмены военного положения, объяв­ленного в стране в 1989 г.

Впрочем, от ВСНП и нельзя ожидать, что оно будет действовать как полноценный орган законодательной власти, — для этого оно слишком громоздко и собирается нерегулярно и на краткий срок. Бо­лее значительную законотворческую роль призван играть более ком­пактный и работоспособный Постоянный комитет, в состав которо­го в начале 80-х годов вошли многие старейшие государственные де­ятели, прежде занимавшие высокие посты в центральной и провинциальных администрациях. После отставки они не сошли с политической сцены, а стали использовать Постоянный комитет как канал политического влияния. Усилению их роли способствовало и создание особых структур — Комитета по законодательству (с мно­гочисленным аппаратом) и действующих на постоянной основе спе­циализированных комиссий, предназначенных для разработки и под­готовки законопроектов. В свете этих перемен деятельность ВСНП и Постоянного комитета уже никак не сводится к механическому одоб­рению партийных решений. Тем не менее законодательная власть Китая все еще слаба, и на это есть две основные причины; во-первых, ве­лика роль исполнительных структур (это характерно не только для Китая, но и для парламентской структуры других стран) и, во-вто­рых, коммунистическая партия (это основное отличие) занимает доминирующую позицию.

Государственный Совет является основным органом законотвор­чества, хотя за последние годы претерпели изменения и эти его функ­ции, поскольку роль его повысилась. Государственный Совет состоит из премьер-министра (главы правительства) и Кабинета, куда входят вице-премьеры, государственные советники, министры, генеральный аудитор и генеральный секретарь — всего 38 человек, назначаемых премьером и подлежащих утверждению ВСНП. В 1998 г. Чжу Жунцзи сменил на посту премьера Ли Пена, который возглавлял правитель­ство с 1987 г. и в соответствии с Конституцией 1982 г. по истечении двух сроков пребывания в этой должности должен был уйти в отстав­ку. Государственный Совет имеет свой собственный Постоянный ко­митет, проводящий дважды в неделю заседания, на которых руково­дители правительственных ведомств отчитываются о проделанной ра­боте. Как и в парламентской структуре, законопроекты разрабатываются заинтересованными министерствами и комитетами под руководством Кабинета. Кроме того, поскольку большинство законов в Китае зву­чат расплывчато и неконкретно, эти ведомства требуют детализиро­ванных «подзаконных актов», благодаря которым можно добиться какого-то эффекта. Обычно их составляют в министерствах, входящих в Государственный Совет (под контролем новообразованного Бюро Госсовета по законодательству), и вводят в действие без согласования с ВСНП или его Постоянным комитетом.

Непосредственное руководство Коммунистической партии Китая законодательной и исполнительной ветвями власти осуществляется несколькими путями. Перед началом сессии ВСНП партийные лиде­ры проводят так называемые «совещания партгрупп», на которых встре­чаются со всеми депутатами, являющимися членами КПК (среди де­путатов, избранных в ВСНП девятого созыва в 1998 г., таких было свыше 80%), обсуждают повестку дня и высказывают свои «пожела­ния», касающиеся предстоящей сессии (включая даже такие тонко­сти, как, например, насколько свободно должны проходить парла­ментские дебаты). Право ВСНП утверждать или не утверждать канди­датов на высокие правительственные посты практически сводится на нет контролем партийных структур за самим процессом выдвижения претендентов и отсутствием альтернативы (количество кандидатов соответствует количеству должностей). Например, несмотря на то, что формально председателя КНР, его заместителя, премьера Госсовета и членов Кабинета утверждает ВСНП, до сих пор еще не бывало больше одного претендента на каждый пост, и вопрос о том, кто будет выд­винут и утвержден, решается заранее, на совещании партгруппы до начала сессии. Возможность выбора была предоставлена ВСНП лишь дважды — в 1988 и 1998 гг., когда формировались Постоянные коми­теты, но и в этих случаях кандидаты на руководящие должности были безальтернативными, да и сам выбор был ограничен (количество кан­дидатов превышало число позиций лишь на 6%). Лидеры коммунисти­ческой партии обладают правом вето на принятие всех мало-мальски значительных законов. Появившаяся в начале 90-х годов система партийного контроля над законотворческой деятельностью отреши­лась от прежних методов, которые можно было назвать партийным «микроменеджментом» Госсовета или Постоянного комитета ВСНП. Тем не менее все политически важные законы и все поправки к кон­ституции должны быть предварительно одобрены партийным цент­ром. Иными словами, характерная особенность китайской политичес­кой системы заключается именно во всеобъемлющей роли КПК.

Главой государства является Председатель Китайской Народной Республики. Эту чисто декоративную должность занимает с 1993 г. Цзян Цзэминь, который одновременно возглавляет и компартию Китая, а также и Центральный военный совет (ЦВС), осуществляющий фор­мальное руководство Вооруженными силами страны. Как админист­ративная структура ЦВС возник лишь в 1982 г., хотя его партийный аналог был создан задолго до этого и продолжает действовать ныне (причем должности в обеих структурах в 1998 году занимали одни и те же люди). Эти военные советы существуют только на высшем уровне партийного и государственного руководства. _. Судебную власть осуществляет Верховный Народный Суд (в цент-Si, ре) и народные суды низших инстанций («на местах»). Формально Щ Верховный Народный Суд ответствен перед ВСНП, а народные суды —

перед законодательными собраниями своего уровня, но они также подчинены вышестоящим судебным органам. Верховная народная про­куратура, десятилетиями пребывавшая в забвении, была в 1978 г. вос­становлена в качестве центрального ведомства и ныне венчает иерар­хию прокуратур, идущую до окружного уровня. Каждая из прокуратур формально подотчетна законодательному собранию своего уровня и подчинена вышестоящей. Верховная Народная Прокуратура отчиты­вается перед ВСНП. Прокуратуры действуют наподобие моста между правоохранительными ведомствами и судами. Они ведут следствие и осуществляют надзор за расследованием уголовных дел, дают санк­цию на арест и поддерживают обвинение в суде. Начиная с середины 80-х годов, важнейшей функцией органов прокуратуры стало рассле­дование случаев коррупции во властных структурах.

Дата добавления: 2015-09-04