Формирование миграционной политики

В Российской Федерации миграционная политика пока слабо кон­цептуализирована⁸. В 2003 году была принята Концепция регулиро­вания миграционных процессов (одобрена распоряжением Прави­тельства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р⁹). В ней закреплены цели и принципы.

Цели регулирования миграционных процессов в Российской Феде­рации: обеспечение устойчивого социально-экономического и демо­графического развития страны, национальной безопасности Россий­ской Федерации, удовлетворение потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на тер­ритории страны, использование интеллектуального и трудового по­тенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.

Регулирование миграционных процессов в Российской Федера­ции основывается на следующих принципах:

- защита прав и свобод человека на основе законности и неуклон­
ного соблюдения норм международного права;

- защита национальных интересов и обеспечение безопасности
Российской Федерации;

- сочетание интересов личности, общества и государства;

- дифференцированный подход государства к решению проблем
различных категорий мигрантов;

- взаимодействие федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления с общественными объединения­
ми мигрантов¹⁰.

⁸ Тюркин МЛ. Миграционная политика в Российской Федерации. Опыт и перспек­
тивы развития. М.: Зимогляд, 2009. С. 105.

⁹ Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р
«О Концепции регулирования миграционных процессов» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. № 10. Ст. 923.

¹⁰ Тюркин М.Л. Миграционная политика в Российской Федерации. Опыт и перспек­
тивы развития. С. 110-111.

Миграционная lit > шишка

Анализ этих целей и принципов говорит об ориентации разработ­чиков концепции на планируемую миграционную политику, что соот-|н-1 с гвует сложной демографической, экономической, национально-• мшчсской ситуации.

Миграционная политика - всегда государственное дело. Однако м I'осени с ее протяженной территорией и различными климатиче-i мши, социально-экономическими условиями существуют заметные pci иональные дифференции. Есть субъекты Российской Федерации, ынорые вообще не нуждаются в притоке новых людей, которые хо-к-ии бы решить проблемы с безработицей за счет увеличения выез­ди экономически активных, но остающихся вне занятости граждан iii пределы региона, а есть, напротив, пустующие земли, в которые нужно вдохнуть новую жизнь. Поэтому федеральная миграционная монитика, обозначая общие методы и подходы к ее разработке и осу­ществлению, предоставляет свободу региональным и местным вла-I¹1ям в выработке конкретных мер. Это значит, что анализ социально-•копомической ситуации, составление демографического портрета региона - дело сугубо конкретное, которое необходимо проводить исходя из местных условий, с тем чтобы нагрузка на регионы не была чрезмерной, чтобы не возникало в результате осуществления мер ми-i рационной политики напряжений и конфликтов.

Российские регионы, с точки зрения миграционной ситуации и де­мографического развития, серьезно отличаются друг от друга. Даль­ний Восток переживает катастрофический отток населения, с каж­дым годом относительная и абсолютная численность жителей здесь уменьшается. На Северном Кавказе, напротив, - трудоизбыток, где и среднем самое молодое население страны. В этом важнейшем ре-i ионе России необходимы программы модернизации, аккультурации и особого типа внутренней миграции. Это детерминирует взаимос-нячь политики, направленной на регулирование внешней миграции, и мер внутриполитических в отношении граждан Российской Феде­рации, которым Конституцией Российской Федерации гарантирована свобода выбора места жительства.

Таким образом, миграционная политика России разрабатывается и осуществляется на разных уровнях: федеральном, региональном и местном. Причем на каждом из этих уровней есть свои инструмен-i ы формирования политики.

Глава 1

На федеральном уровне:

- формируется законодательная база миграционной политики;

- выделяются общие приоритеты и общие направления ее осущест­
вления;

- распределяются «задания» для регионов с выделением общих
подходов и особенностей;

- рассчитывается финансовое обеспечение;

- определяется организационный потенциал реализации;

- устанавливаются кадровые ресурсы ее проведения.

На региональном уровне:

- формируется нормативная правовая база осуществления мигра­
ционной политики;

- определяются цели региональной миграционной политики с вы­
делением направлений миграции, ее качества, общих требований;

- разрабатываются меры по приему иммигрантов, меры выявле­
ния нелегальных мигрантов и механизм их выдворения;

- выделяются финансовые и материальные ресурсы для осущест­
вления миграционной политики;

- ведется мониторинг осуществления принятых решений.

На местном уровне:

- разрабатывается порядок практического исполнения федераль­
ных законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации;

- определяются поселения для приема иммигрантов (поиск неле­
гальных мигрантов);

- определяются организации и служащие, которые обязаны вести
с мигрантами практическую работу;

- распределяются финансы и осуществляется контроль за расхо­
дованием средств, выделенных на эти цели;

- осуществляется работа с местным населением для создания не­
обходимой общественной атмосферы вокруг мигрантов.

Основу миграционной политики составляют политические ре­шения в сфере миграции, разработка которых базируется на общем алгоритме и методике разработки любых управленческих решений: интеллектуальная, информационно-аналитическая оценка ситуации и последовательное принятие промежуточных решений, нацеленных на достижение предусмотренного и желательного результата.

Миграционная ччштика

)тапами осуществления любых управленческих решений явля-и'н'Я следующие:

выявление проблемы, требующей решения;

формирование рабочей группы для подготовки решения;

постановка цели и задач для решения проблемы;

выбор источников информации для полной оценки ситуации;

количественное накопление сведений и данных по заданной теме;

классификация сведений;

выявление отсутствующих данных и их поиск;

устранение однотипных сообщений, фоновой и шумовой ин­формации, восполнение недостающих сведений на основе анализа

данных;

определение метода решения проблемы;

выработка вариантов решения проблемы;

оценка вариантов решения проблемы;

определение оптимального варианта;

прогноз общественной реакции на осуществление варианта ре­шения проблемы;

определение ресурсов для реализации решения;

определение организационных структур для принятия решения;

определение ответственных лиц для реализации мероприятий и рамках принятого решения;

определение временных условий для реализации решения;

- подготовка проекта решения;

- реализация решения;

- мониторинг хода реализации решения;

- корректировки в ходе реализации решения;

- оценка результата реализации решения.

Вся эта последовательность действий осуществляется и при раз­работке миграционной политики России. Как и любая другая сфера управления, эта нуждается в самом главном - определении ключевой проблемы и поиске адекватных методов ее разрешения.

Для России чрезвычайно острой остается демографическая про­блема. Численность населения нашей страны продолжает падать. За 2009 год, по данным Росстата, родилось 1 764 164 человека, а умерло свыше 2 млн. человек. Таким образом, население сократилось за год примерно на 249,4 тыс. человек.

Глава 1

Правда, можно отметить, что за последние 2 года убыль населе­ния начала сокращаться - по сравнению с 2008 годом количество родившихся увеличилось на 50 217 человек (в 2008 году родилось 1 713 947 человек).

Определенно, возымели свое действие меры, предпринимаемые в последнее время государством: материнский капитал, рост детских пособий, а также общее повышение благосостояния российских граждан.

Потери населения можно и нужно, по мнению специалистов, вос­полнить благодаря регулируемой, планируемой миграции.

Другими проблемами миграционной политики России являются: ведомственная разобщенность при осуществлении мер в отношении приема и обустройства мигрантов; отсутствие учета региональных особенностей при направлении миграционных потоков в отдельные города и поселки; несоотнесенность мер поощрения миграции, соци­альной поддержки мигрантов, их трудоустройства и положения по­стоянного населения, его социальной обеспеченности и занятости.

Решение этих проблем во многом связывается с поиском креатив­ных подходов при формировании миграционной политики, то есть от­ход от стандартных путей преодоления противоречий, способности использовать ограниченные и доступные ресурсы для достижения поставленных целей. Таким путем пошли, в частности, разработ­чики Государственной программы по оказанию содействия добро­вольному переселению в Российскую Федерацию соотечественни­ков, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637". Они постарались связать воедино гуманитарную акцию по возвращению тех, кто хотел бы жить на родине - в России, с преодолением демографического кризиса, возрождением экономики, заселением пустующих земель и замещением в переселенческом потоке мигрантов из стран СНГ на тех, кто видит в России свою родину, кто является по духу и языку близким народам нашей страны.

" Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотече­ственников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Фе­дерации. 2006. № 26. Ст. 2820.

Мы, 'рационная политика

Сама миграция также может способствовать решению проблем |ш шития страны или, напротив, создавать сложности и вызывать нрошворечия. И это перекрестное воздействие на различные сферы общественной жизни обусловливает использование таких методов решения проблемы, как экономические, стимулирования рождаемо-iiи, территориального распределения трудовых ресурсов, инвести­ционной политики и т. д.

Важной составляющей в миграционной политике являются меха-пи пин ее реализации. Основными механизмами реализации миграци­онной политики в нашей стране являются:

• правовой (приняты законодательные и нормативные право-
iii.ic акты для регулирования переселенческих процессов, уста-
жшления статуса иностранных граждан в нашей стране, условий
приема, обустройства, найма на работу иностранных работников
и др.);

• организационный (существуют уполномоченные ведомства по
проведению миграционной политики,основным из которых является
Федеральная миграционная служба);

• финансовый (мероприятия по реализации миграционной поли-
шки предусмотрены бюджетом Российской Федерации, бюджетами
субьектов Российской Федерации, бюджетами муниципальных обра-
кжаний).

Осуществление миграционной политики сопровождается ком­плексом научно-исследовательских мероприятий, созданием и ис­пользованием информационных систем и ресурсов, планомерной кадровой политикой ФМС России и другими мерами.

Основными компонентами миграционной политики являются:

<> законодательное регулирование переселенческих процессов;

о установление правовых норм в отношении направления пото­ков мигрантов, квалификационного, половозрастного, этнического состава миграции;

о формирование инфраструктуры для приема и обустройства ми­грантов;

о организация институтов содействия адаптации мигрантов;

о установление мер жилищного обустройства мигрантов;

" социальная поддержка мигрантов;

о контроль за трудовой деятельностью мигрантов и др.

Глава 1

Рациональная организация миграционной политики - одно из условий безопасности государства и общества, нормального развития экономики, нейтрализации конфликтогенности миграции. Если ми­грационные потоки попадают в резонанс с организующими импуль­сами государства, то государство получает большие дополнительные ресурсы в бюджет, на поддержание социальной структуры, идейной мощи, политического престижа и т. п. Повышается активность обще­ства за счет улучшения «низовой самоорганизации» локальных со­обществ, что особенно важно, поскольку именно на муниципальном и межмуниципальном уровне часто обеспечивается эффективное расходование, или, наоборот, растранжиривание ресурсов.

В условиях острых демографических проблем России как при­нимающей страны на первый план в формировании миграционной политики выходит более широкая легализация трудовых мигрантов, прежде всего, путем принятия ясного иммиграционного законода­тельства, ориентированного на удовлетворение реальных потреб­ностей рынка труда. Если иммигранты хотят стать гражданами Рос­сийской Федерации, показывают свое желание принимать культуру России, уважать Конституцию и законодательство России, необходи­мы эффективные механизмы социально-экономической интеграции иммигрантов и их детей в российское общество.

Одновременно с этим требуется активизация деятельности госу­дарства в вопросах противодействия незаконной миграции. В дости­жении баланса между этими направлениями видится перспектива развития миграционной политики.

Важной для общества является организационная проблема мигра­ционной политики. В России существовал самостоятельный орган на уровне Федеральной миграционной службы, потом он был расфор­мирован и его вопросы переданы в Министерство по делам федера­ции, национальной и миграционной политики Российской Федера­ции. Учреждалось Министерство по делам СНГ, которое вело работу с соотечественниками, влияя на геокультурное окружение России. Затем Министерство по делам федерации, национальной и миграци­онной политики было расформировано и в рамках МВД России соз­дана ФМС России.

В последние годы ФМС России как орган государственной ис­полнительной власти приобретает все большую самостоятельность,

Ми. рационная no шишка

И но обусловлено объективными причинами. Интересы государства И общества при возрастающем значении миграционной политики н усиовиях глобализации требуют воссоздания государственного ор-ниin, объединяющего компетенции иммиграционного контроля, со-циплыюй защиты мигрантов, интеграции их в российское общество ш сче г социокультурного и правового обучения, обустройства в ме-i'Iiix проживания, профессиональной адаптации. Этот шаг при взаи­модействии с другими федеральными, региональными и местными пиниями позволит добиться более эффективного регулирования ми-i рационных процессов и интеграции мигрантов.

И ближайшей перспективе страны исхода мигрантов в условиях «с i арения населения» развитых стран для обеспечения устойчивого nociyna к зарубежным рынкам труда могут перейти от жесткой кон­ку рсиции к более тесному сотрудничеству. В России тоже есть регио­ны с избыточным трудоспособным населением. Возможно направ-немие из этих регионов части трудоспособных людей за рубеж. Это оба оятельство потребует усиления международного сотрудничества и вопросах регулирования эмиграции, разработки государственных npoi рамм, особенно в части ориентации на предмиграционную под-иновку и оказания помощи в репатриации и реинтеграции возвра­щающихся трудовых мигрантов.

Определяющим условием повышения позитивной роли миграции является встраивание миграционной политики в стратегию экономи­ческого развития России. Близость России к странам, располагаю­щим богатыми трудовыми ресурсами, частично идентичным России ш счет сохранения элементов общего экономического, политическо-i о и культурного пространства, создает возможность смягчения про­блем «старения населения», кризиса пенсионной системы, нехватки i рудовых ресурсов и др. Это диктует необходимость создания едино-i о рынка трудовых ресурсов, международных бирж труда, что, безу­словно, должно быть отражено в миграционной политике России.

Как широкое общественное явление миграция имеет также и воз­действие на иные социальные институты и их представителей. В со-иременном мире вопросы миграции - не только прерогатива государ-с i ва, но и поле деятельности для неправительственных организаций, коммерческого сектора, общественных объединений. В сфере мигра­ционной политики действует значительное количество субъектов,

Глава 1

принимающих участие в регулировании переселений, в адаптации мигрантов, в формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления. Более широкое включение гражданского обще­ства в процесс государственного регулирования миграции населения является важным аспектом миграционной политики России.

Учет всех этих обстоятельств в миграционной политике России позволит в необходимой степени упорядочить миграционные про­цессы, направить их в русло социально-экономического созидания.

Как любая политика, миграционная политика Российской Федера­ции проводится по направлениям, основными из которых являются:

- участие государства в формировании международного права
в сфере миграции;

- взаимодействие с международными организациями в сфере ми­
грации (ООН (УВКБ), MOM, MOT и др.);

- международное сотрудничество в формате интеграционных
объединений СНГ, ЕС, ЕврАзЭС, ОДКБ и др.);

- международное сотрудничество с зарубежными странами по во­
просам миграции;

- изучение зарубежного опыта проведения миграционной полити­
ки и адаптация его к российским условиям;

- формирование миграционной нормативной правовой базы Рос­
сийской Федерации;

- институциональное обеспечение миграционной политики;

- осмысление исторического опыта регулирования миграции на­
селения и использование его в современных условиях;

- изучение современной миграционной ситуации;

- реализация законодательства в области въезда, пребывания
и проживания иностранных граждан в Российской Федерации, по­
лучения гражданства Российской Федерации;

- регулирование процессов внешней трудовой миграции;

- иммиграционный контроль и противодействие незаконной ми­
грации;

- содействие добровольному переселению соотечественников из-
за рубежа;

- реализация законодательства в области вынужденной миграции
(беженцы, ищущие убежища, вынужденные переселенцы, внутрен­
ние перемещенные лица);

I

Миграционная но/штыка

- регистрационный учет и документирование граждан Российской Федерации;

распространение и использование информационных технологий м деятельности ФМС России (ГИСМУ, защищенность документов -11МДНП, оказание услуг населению с использованием новых техно-щи ий).

Раскрытию данных направлений посвящены следующие главы иаеюящего издания.

\

Глава 1

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое миграционная политика и как она формируется?

2. Какие типы миграционной политики можно выделить?

3. Кто выступает в качестве субъекта миграционной политики?

4. Как используется в формировании миграционной политики програм­
мно-целевой метод планирования?

Список литературы и источников

1. Государственная программа по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживаю­
щих за рубежом, утвержденная Указом Президента Российской Федерации
от 22 июня 2006 г. № 637. // Собрание законодательства Российской Федера­
ции. 2006. № 26. Ст. 2820.

2. Концепция регулирования миграционных процессов, одобренная рас­
поряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р
// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 10. Ст. 923.

3. Вартумян А А, Шебзухова Ф.А. Миграционная политика на Северном
Кавказе: Монография // Центр кавказских исслед. МГИМО(У) МИД России.
М.: Центральное изд-во учебно-методической и науч. лит., 2008.

4. Осадчая Г.И, Юдина ТН Миграционные процессы и миграционная
политика Москвы // Российский гос. социальный ун-т. М.: Изд-во Россий­
ского гос. социального ун-та, 2009.

5. Основы миграционной политики: Учеб. пособие / Под общ. ред.
И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008.

6. Тюркин М.Л. Миграционная политика Российской Федерации: опыт
и перспективы развития. М.: Зимогляд, 2009.

Глава 2

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

1. Международно-правовое регулирование в сфере миграции

Дата добавления: 2015-09-05