Национализация всех ключевых отраслей экономики. 9 страница

Ряд полномочий Правительства РФ в сфере экономики также имеет непосредственное значение в рассматриваемой области:

- осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов;

- прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

- формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства.

В социальной сфере:

- обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

- принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

- разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ ("действует", не правда ли?);

- принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.

Непосредственное отношение к рассматриваемой области имеют некоторые полномочия Правительства РФ в сфере охраны окружающей среды и природопользования, где Правительство РФ:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия (тоже звучит);

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

2. Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Россия, определяются как увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать федеральные органы исполнительной власти. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ. Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

- значимость проблемы;

- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

- принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

- необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития, направления структурной, научно-технической и инновационной политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, критические технологии, а также международные договоренности.

При программной разработке проблемы в области обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства предложение о программной разработке проблемы и проект концепции целевой программы с обоснованиями представляются федеральными органами исполнительной власти в Военно-промышленную комиссию при Правительстве РФ.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Подпрограммы выделяются исходя из масштабности и сложности решаемых задач, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа состоит из следующих разделов:

- характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

- перечень программных мероприятий;

- обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

- механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

- оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Каждая программа содержит так называемый паспорт федеральной целевой программы.

К содержанию каждого из разделов таких программ предъявляются соответствующие общие требования.

В первом разделе должна определяться подробная постановка проблемы (ее детальное обозначение). Здесь также содержатся аналитические данные о причинах возникновения проблемы, о связи ее с приоритетными направлениями национального развития. В данном случае - с основными направлениями государственной политики в области обеспечения безопасности. Это должно быть связано с приоритетами в области достижения национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, в сфере общественной безопасности. Как указывалось выше (см. комментарий к ст. 3 и ст. 8 Закона), Стратегия национальной безопасности определяет в качестве приоритетов безопасности РФ национальную оборону, государственную и общественную безопасность. Для обеспечения национальной безопасности государство, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:

- повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

- экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;

- наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;

- экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;

- стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Первый раздел программы также должен содержать описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. К целям предъявляются такие требования, как специфичность, достижимость, измеряемость, привязка к временному графику. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел программы содержит перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

В четвертом разделе программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Требования к пятому разделу весьма обширны, они касаются порядка обеспечения мониторинга и анализа хода реализации программы.

Шестой раздел программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.

Можно указать основные из таких программ, которые в официальных рубрикаторах, в частности на таком ресурсе, как http://www.programs-gov.ru/, обозначены термином "безопасность и экология", что, надо полагать, отражает стремление власти действовать в русле устойчивого развития. Были разработаны в прошлом такие целевые программы, как "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года"; "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы"; "Государственная граница Российской Федерации (2003 - 2010 годы)"; "Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005 - 2010 годы". Действуют такие программы, как "Мировой океан"; "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" (президентская); "Промышленная утилизация вооружений и военной техники (2005 - 2010 годы)"; "Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2004 - 2020 годы"; "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года"; "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"; "Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)"; "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года" и ряд иных.

Эффективная реализация подобных программ возможна лишь в том случае, если их финансирование не будет бить по уровню жизни населения, а также если их реализация будет защищена от негативного воздействия внешних факторов.

3. Правительство РФ также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет. Деятельность каждого из этих органов может затрагивать аспекты обеспечения безопасности. Это федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (см. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"). Ряд полномочий таких органов действительно способен оказывать воздействие на обеспечение соответствующих аспектов безопасности.

В частности, в рамках экологической безопасности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) (см. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370") наделена такими полномочиями, как осуществление контроля и надзора:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

- за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

- за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

Важны также здесь функции Росприроднадзора как федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. Росприроднадзор также утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, и выполняет ряд иных схожих полномочий.

Подведомственная Правительству РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (см. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору") является:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- органом государственного энергетического надзора;

- органом государственного строительного надзора;

- регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства эта служба самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с перечнем должностей, утвержденным Правительством РФ;

- требования к составу и содержанию документов, обосновывающих обеспечение безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) безопасности осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;

- порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов;

- требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра;

- порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений;

- порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения;

- порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения данной экспертизы;

- перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);

- форма декларации безопасности гидротехнических сооружений;

- порядок формирования и регламент работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

- порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора, требования, предъявляемые к включаемым в такие дела документам;

- форма свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

- своды правил в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании;

- методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты;

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ;

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Осуществляет контроль и надзор:

- за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии;

- за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии);

- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;

- за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;

- за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;

- за соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике);

- за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Следует отметить, что здесь указан далеко не весь спектр полномочий Ростехнадзора.

То же можно сказать и об иных приведенных выше полномочиях органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным договорам РФ или нарушения ими прав и свобод.

В соответствии с Конституцией и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд, вопросы конституционности нормативных актов Правительства РФ разрешаются Конституционным Судом РФ.

4. Перечень полномочий Правительства РФ в области обеспечения безопасности сформулирован в рассматриваемой статье как открытый. Законами, а также подзаконными нормативными актами Президента РФ на Правительство РФ могут быть возложены иные полномочия в данной сфере, что, впрочем, не исключает главенствующей роли президентских органов в рамках обеспечения безопасности. Здесь законодатель подразумевает такие полномочия Правительства РФ, которые уже установлены соответствующими законами на данный момент, а также те, которые могут быть изменены или установлены вновь.

Подобные полномочия Правительства РФ определяются многими законами, которыми регулируются те или иные аспекты обеспечения безопасности. В частности, ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" определяет следующие полномочия Правительства РФ в сфере обороны:

- осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;

- руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

- разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;

- организует оснащение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;

- организует обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;

- организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

- организует разработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и др.

В сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Правительство РФ:

- издает на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ постановления и распоряжения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает их исполнение;

- организует проведение научных исследований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- организует разработку и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера;

- определяет задачи, функции, порядок деятельности, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет руководство единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также определяет порядок использования указанных резервов;

- устанавливает и контролирует процесс производства, режим хранения, условия перевозки и порядок использования радиоактивных и других особо опасных веществ, соблюдение при этом необходимых мер безопасности;

- устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций, в том числе чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации;

- обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, определяет порядок оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и при возникновении чрезвычайных ситуаций регионального характера;

- определяет порядок привлечения спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- определяет порядок сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядок обмена указанной информацией между исполнительными органами государственной власти, а также органами управления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- определяет порядок предоставления участков для установки и (или) порядок установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей;

- принимает решения о выплате единовременной материальной помощи гражданам РФ в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев оказания единовременной материальной помощи, а также круга лиц, которым указанная помощь будет оказана, и др.

Статья 11. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности

Комментарий к статье 11

1. Одним из важнейших звеньев в системе механизма государства, которое призвано выполнять соответствующие задачи в области обеспечения безопасности, являются федеральные органы исполнительной власти, которые на практике должны реализовывать все положения нормативно-правовой базы в этой области, а также, учитывая то, что одной из форм осуществления функций государства является организационная форма, и осуществлять все текущие организационные вопросы, необходимые для реализации определенных правовой базой задач. Это обусловливается самой природой органов исполнительной власти - исполнять, реализовывать положения законодательного нормативного массива в соответствующей области, что предопределяет и наделение таких органов правом подзаконного нормотворчества.

Вообще, в науке нет единой точки зрения на критерии разграничения форм осуществления функций государства. Это, в свою очередь, порождено разными подходами к пониманию самой формы осуществления функций государства. Одни понимают под ней особые виды деятельности государственных институтов - в отличие от негосударственных элементов общества. В этом случае к формам осуществления функций государства относят законодательную (правотворческую), исполнительную, надзорную (контрольно-надзорную) и судебную. Согласно другому подходу под формами осуществления функций государства понимается однородная по признакам деятельность органов государственной власти. В этом случае выделяют такие формы, как правотворческая деятельность, правоприменительная деятельность, оперативно-исполнительная деятельность, правоохранительная деятельность. Главное отличие второго подхода в том, что все приведенные выше формы называются правовыми, но выделяют еще и организационные (еще можно встретить их обозначение как фактических) формы, к которым относят организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-идеологическую. В каждом из этих подходов есть доля истины, хотя оба они и несколько уходят в своем объяснении от экономического базиса - от той основы, которая предопределяет любую деятельность государства вообще.

Но второй подход представляется все же более объективным. Деятельность органов исполнительной власти может осуществляться во многих из приведенных форм. Они наделяются правом правотворчества, включая законодательную инициативу (хотя это и не относится напрямую к рассматриваемой статье, но следует помнить о взаимодействии Правительства РФ с подведомственными ему органами исполнительной власти, то же, с еще большей актуализацией к данной теме, можно сказать о Президенте РФ, хоть он и не относится ни к одной из ветвей), они осуществляют правоприменение, выполняют оперативно-исполнительные задачи, осуществляют правоохранительные функции (те же ФСБ, МВД и пр.), за исключением, разумеется, судебных полномочий. Органы исполнительной власти в ходе своей деятельности прибегают ко всем трем видам организационной формы.

Дата добавления: 2015-10-16