Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава

Председателя Совета Федерации и его замести

телей. Государственная Дума избирает из своего

состава Председателя Государственной Думы и его

заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его замес

тители, Председатель Государственной Думы и его

заместители ведут заседания и ведают внутренним

распорядком палаты.

3. Совет Федерации и Государственная Дума

образуют комитеты и комиссии, проводят по воп

росам своего ведения парламентские слушания.

4. Каждая из палат принимает свой регламент

и решает вопросы внутреннего распорядка своей

деятельности.

5. Для осуществления контроля за исполнением

федерального бюджета Совет Федерации и Госу

дарственная Дума образуют Счетную палату, со

став и порядок деятельности которой определяют

ся федеральным законом.

1. Комментируемая статья посвящена внутренней организации палат Федерального Собрания, их ру-ководящим и другим органам. Лаконичность статьи отражает общую черту большинства современных кон-

ституций, ограничивающихся, как правило, упомина-нием о руководстве палат и парламентских комитетах и комиссиях. Детально внутренняя организация палат парламента и распорядок их деятельности определя-ются их регламентами и в отдельных моментах за-конами.

Главная организационная черта Федерального Собрания, отличающая его от прежнего Верховного Совета (и высших представительных органов власти бывшего СССР), состоит в том, что Федеральное Собрание не знает общих органов руководства всем парламентом, какими являлись ранее Президиум Вер-ховного Совета России и Председатель Верховного Совета. Это централизованное руководство, не известное мировой практике парламентаризма, препятствовало самостоятельности палат, вело к ограничению их компетенции (за счет полномочий, переданных Президиуму Верховного Совета), к зависимости депутатского корпуса от единоличного Председателя Верховного Совета, наделенного широким кругом распорядительных полномочий.

Ныне каждая из двух раздельно работающих палат Федерального Собрания избирает Председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руко-водства парламентом.

Председателями и заместителями председателей Совета Федерации и Государственной Думы могут быть избраны соответственно лишь члены данной па-латы. В соответствии с Регламентом кандидат на должность Председателя Совета Федерации считается избранным, если в результате тайного голосования он получил больше половины голосов от общего числа членов палаты и больше, чем все другие кандидаты. Голосование проводится бюллетенями. Если в первом туре никто из кандидатов не набрал необходимого большинства голосов, то проводятся второй и третий (если второй не дал результата) туры голосования по двум кандидатам, получившим в первом туре наибольшее число голосов.

В Государственной Думе, согласно ее Регламенту, при списке в несколько кандидатов используется так называемое рейтинговое голосование, которое опре-деляет двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов. По ним далее проводится тайное голо-сование бюллетенями. Если при этом ни один из двух

кандидатов не набрал более половины голосов от об-щего числа депутатов Государственной Думы, прово-дятся повторные выборы ее Председателя с новым выдвижением кандидатов.

Каждая палата сама определяет число заместите-лей Председателя палаты: в Совете Федерации их три, в Государственной Думе — пять, один из них — Первый заместитель. В числе заместителей не должно быть депутата от фракции, от которой был избран Председатель. Для избрания заместителем Председателя кандидат должен получить большинство голосов от общего числа членов палаты. Регламент Государственный Думы предусматривает возможность избрания заместителей Председателя палаты коалиционным списком, т. е. одновременным голосованием за всех кандидатов, число которых соответствует установленному числу заместителей. Такой порядок позволяет выдвинуть список кандидатов, согласованный фракциями и группами депутатов.

2. Функции Председателей палат в Конституции выражены формулой «ведут заседания и ведают внут-ренним распорядком», что соответствует мировым парламентским стандартам. Хотя Председатели палат парламента занимают высокое место в иерархии высших государственных должностей и играют видную роль в политической жизни страны, тем не менее их роль как Председателей палат ограничена именно такими, чисто организационными функциями. Они не могут претендовать на политическое руководство парламентом, не имеют дискреционных прав в отношении депутатов (кроме наведения порядка в зале заседаний), не вправе оказывать давление на депутатский корпус при принятии им решений. Однако и при этой ограничительной концепции роль председателя в деятельности палаты и его фактические возможности достаточно значимы. В средствах массовой информации и в обыденном языке Председателя палаты, заимствуя английскую терминологию, часто называют спикером (спикер Со-вета Федерации или спикер Государственной Думы). Председатель Совета Федерации готовит проект по-вестки дня очередного заседания Совета, ведет засе-дание палаты, ведает ее внутренним распорядком, прохождением законов, проведением слушаний, пред-ставляет палату вовне и решает иные вопросы деятельности Совета.

Председатель Государственной Думы, осуществляя функции, во многом сходные с функциями Председа-теля Совета Федерации, председательствует не только на ее заседаниях, но и в Совете Государственной Думы, создаваемом палатой для предварительной подготовки организационных решений, как-то: проект программы работы очередной сессии, календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц, направление в комитеты поступивших законопроектов и т. п.

Конституция Российской Федерации не предусмат-ривает такого органа, как Совет Государственной Ду-мы. Тем не менее его существование, предусмотренное Регламентом, нельзя считать не соответствующим Конституции. Сходные органы (Бюро палат, Конференция палат) существуют в парламентах многих стран без указания о них в конституциях. В соответствии с Регламентом Государственной Думы в ее Совет входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп, а с правом совеща-тельного голоса — заместители Председателя Государственной Думы и председатели ее комитетов. Таким образом, Совет построен по принципу представительства фракций. Несомненна важна роль Совета для организации работы Государственной Думы. Однако не исключена реальная опасность наращивания полномочий Совета, тенденции превращения его из организационного в руководящий орган, равно как и возрастания самостоятельной роли руководимого Советом аппарата и служб Государственной Думы.

Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, по его поручению ведут заседания палат, выполняют другие обязанности по вопросам внутреннего распорядка палаты.

3. Палата как единое целое — слишком громоздкий орган для эффективного обсуждения сложных про-блем, если они не были предварительно подготовлены и рассмотрены более узким составом депутатов, про-фессионально знакомых с определенной сферой госу-дарственной деятельности. В современных парламен-тах практически ни один законопроект не принимается, пока он не прошел стадию проработки в одном из структурных подразделений палат, именуемом комитетом, который и выносит его на решение палаты. Как правило, комитеты наделяются определенной предметной компетенцией, они являются постоянно

действующими органами, т. е. создаются палатой на весь срок ее деятельности. Поэтому их часто называют постоянными комитетами. Они формируются на основе более или менее пропорционального представительства парламентских фракций. Какие именно образуются комитеты, каково их общее число, примерный состав, определяют, как правило, сами палаты парламента.

В соответствии с частью третьей статьи 101 палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Госу-дарственная Дума — образуют комитеты и комиссии. В Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты: по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, валютной политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической реформы, собственности и имущественных отношений; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по вопросам науки, культуры и об-разования. В отличие от других членов Совета Федерации председатели комитетов, их заместители и секретари отзываются со служебных постов и работают в Совете на постоянной основе.

В Государственной Думе число комитетов больше, чем в Совете Федерации. Это объясняется, во-первых, тем, что именно на Думу приходится основная законодательная деятельность, а во-вторых, тем, что Дума по составу более чем в два раза превышает Совет Федерации. В Государственной Думе образованы следующие комитеты: по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной поддержке; по охране здоровья; по экологии; по образованию, культуре и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с со-отечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной

политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по организации работы Государственной Думы; по информационной политике и связям; по вопросам геополитики.

В соответствии с компетенцией палат комитеты Государственной Думы осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, а комитеты Совета Федерации рассматривают перед представлением в Совет принятые Государственной Думой законы. Комитеты обеих палат следят за реализацией принятых законов, дают заключения бюджетного, финансового и экономического характера, рассматривают иные вопросы, относящиеся к их ведению.

Председатели комитетов избираются палатами. Каждый депутат должен работать в одном из комитетов. Деятельность комитетов осуществляется на принципах свободы обсуждения и гласности; в их заседаниях с правом совещательного голоса могут участвовать депутаты, не входящие в состав данного комитета.

Наряду с постоянными комитетами и в Совете Федерации, и в Государственной Думе образованы постоянные мандатные комиссии, которые осуществляют проверку полномочий депутатов, готовят заключения по вопросам, связанным с выбытием депутатов из состава палаты, депутатской неприкосновенностью и т. п.

В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой, обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий (см. комментарий к статье 105).

Каждая из палат Федерального Собрания может создавать также временные комиссии для выполнения определенных поручений, после чего, доложив свои выводы палате, они прекращают существование. Задачи каждой такой комиссии, полномочия и персональный состав, а в необходимых случаях и срок деятельности определяются палатой. Часть вторая статьи 93 предусматривает создание Государственной Думой специальной комиссии в случае возбуждения процедуры импичмента Президента (см. комментарий к этой части).

Названные в части третьей статьи 101 парламентские слушания — это форма обсуждения в парламенте актуальных и особо значимых вопросов с привлечением

общественности. Их цель — определить отношение специалистов, заинтересованных и должностных лиц к определенному вопросу. Таким может быть концепция готовящегося закона, подготовленный в основе законопроект, международный договор, подлежащий последующей ратификации, иные важные вопросы внешней и внутренней политики. Парламентские слушания проводятся по инициативе руководящего органа Государственной Думы (Совет Государственной Думы) или Совета Федерации, постоянных комитетов палат, а также по инициативе определенного числа депутатов. Практически организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты, которые и определяют круг лиц, приглашенных на слушание. Это не исключает возможности участия в нем других заинтересованных лиц. Парламентские слушания, как правило, открыты, в том числе для средств массовой информации. Однако в особых случаях они могут проводиться закрыто. Руководит парламентскими слушаниями обычно председатель соответствующего комитета или его заместитель. Итогом парламентских слушаний может стать принятие рекомендаций по обсуждавшемуся вопросу. Однако строго юридического, обязывающего значения такие рекомендации не имеют.

4. Часть четвертая статьи 101 предписывает каж-дой из палат Федерального Собрания принять свой Регламент — нормативный правовой акт, определяю-щий с достаточной степенью детализации внутренний порядок деятельности палаты. Поскольку, по дей-ствующей Конституции, численность палат, предметы их ведения и полномочия различны, каждая из них принимает свой Регламент. Такое решение соответст-вует практике большинства зарубежных двухпалатных парламентов. Однако для конституционного права России это новшество; ранее Верховный Совет Российской Федерации принимал единый Регламент.

Поскольку Регламент определяет процедуры, без которых палата парламента работать не может, его принятие или подтверждение уже существующего яв-ляется, как правило, одним из первых актов вновь избранного парламента.

Нередко в начале работы парламента его палаты принимают временные регламентные правила. К этому прибегали Совет Федерации и Государственная Дума.

Регламент — весьма обширный документ. Не являются исключением и Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы. В первом из них свыше ста статей, во втором свыше двухсот. В значительной мере проблематика обоих Регламентов совпадает (в том и другом имеются разделы о полномочиях и порядке избрания Председателя палаты и его заместителей; о комитетах и комиссиях, образуемых палатой; о порядке проведения заседаний и др.). Вместе с тем каждый из Регламентов говорит об особых процедурах рассмотрения вопросов, относящихся к несовпадающей компетенции палат (например, в Регламенте Государственной Думы есть раздел о порядке повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации).

По своей юридической природе Регламент может быть отнесен к числу нормативных правовых актов; соблюдение его правил палатой строго обязательно. В то же время Регламент не может даже в тех статьях, где затрагиваются отношения палаты с другими госу-дарственными органами и иными организациями (на-пример, право палаты на получение от них необходи-мой информации), устанавливать какие-либо правила деятельности этих органов и организаций.

Хотя предметом Регламента являются организаци-онные и процедурные вопросы деятельности палат парламента, этот документ имеет тем не менее нема-лую политическую значимость. Решение многих из таких вопросов (например, определение числа депута-тов, необходимого для образования партийной фрак-ции, процедура постановки вопроса о доверии прави-тельству и т. п.) может оказать немалое влияние на политический процесс.

5. Счетная палата, создание которой предусмотре-но частью пятой статьи 101, призвана оказывать по-мощь Федеральному Собранию в контроле за исполнением финансовых законов, и прежде всего федерального бюджета. Это специальный орган, в состав которого входят опытные финансовые эксперты — аудиторы. Председатель Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой. Заместителя Председателя Счетной палаты и другую половину ее аудиторов назначает на должность и освобождает от должности Совет Федерации. Ранее такого специализированного органа конституционное

право СССР и РСФСР не знало. Его создание связано с той большой ролью, которую призвано играть точ-ное и своевременное исполнение государственного бюджета. Состав, компетенция и порядок деятель-ности Счетной палаты определяются федеральным законом. Аналогичные органы, существующие за рубежом, наделяются, как правило, широкими полномочиями, а их акты во многом предопределяют решения парламента в финансово-бюджетной сфере.

Дата добавления: 2015-09-06