Участие прокурора в правотворческой деятельности, в заседаниях законодательной власти.

Статья 9. Участие в правотворческой деятельности

Комментарий к статье 9

1. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. С ним корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. В этом списке нет Генерального прокурора РФ. Он может реализовать свою функцию участия в правотворческой деятельности более сложным путем.

Характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Наряду с закрепленными Конституцией РФ и настоящим ФЗ способами реализации функций прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина важное профилактическое значение имеет такая функция, как участие в правотворческой деятельности.

Эта деятельность многогранна и осуществляется по различным направлениям:

- заключения на законопроекты;

- инициативная подготовка и направление в высшие органы государственной власти законодательных предложений;

- постоянная работа в различных парламентских комитетах и межведомственных рабочих группах по проработке законопроектов, в том числе и в обеих палатах Федерального Собрания;

- участие в заседаниях Конституционного Суда и т.д.

К формам участия прокуроров в правотворчестве относятся:

- подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (Президента, Правительства, Федерального Собрания);

- подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти РФ и ее субъектов;

- подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

- подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

- участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов РФ и ее субъектов.

Прежде всего, прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. При этом учитываются место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора Российской Федерации вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде. Например, Генеральная прокуратура РФ в лице Главного военного прокурора выступала за принятие Федерального закона от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста".

2. При представлении проекта закона, законодательного предложения должны учитываться требования, установленные законодательными актами, указами и распоряжениями Президента РФ о порядке подготовки законов РФ. В их числе Указ Президента РФ от 14 января 1993 г. N 48 "О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ" и иные акты. Проекты законов и законодательных предложений представляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов, излагается прогноз ожидаемых социально-экономических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономическим обоснованием.

3. Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому правомочному органу или должностному лицу, а в случаях, когда законом не приводится исчерпывающий перечень субъектов, имеет право на обращение и к органам, правомочным принимать или вносить такие акты.

Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробелов или иных недостатков в действующих законах или иных нормативных правовых актах, устранение которых относится к компетенции вышестоящего государственного органа или должностного лица, прокурор входит с представлением о внесении необходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование внесения таких предложений и необходимости их принятия. Так, например, на этапе подготовки УПК РФ и его принятия Государственной Думой во втором чтении Генеральной прокуратурой РФ направлено в высшие органы государственной власти 7 официальных писем, содержащих предложения по 437 поправкам в 211 статей, многие из которых были учтены при разработке норм всех девяти вариантов проекта УПК РФ.

Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.

4. Специфической формой участия Генерального прокурора Российской Федерации в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, которые определены федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа.

Так, согласно Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" такие лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений Министр внутренних дел согласовывает с Генеральным прокурором РФ (ст. 10).

В соответствии с Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации" условия пропуска через границу выдворяемых иностранных граждан, а также лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, как и граждан РФ, утративших документы на право въезда в РФ в период пребывания за границей, определяется ФСК РФ и транспортными министерствами, ведомствами РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 14).

5. В ст. 6 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отмечено, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Такое право, например, предоставлено прокурорам Адыгеи, Хакасии, Чувашии и ряда других субъектов РФ.

Прокурор наделен правом обращения в суд или арбитражный суд с требованием о признании нормативных правовых актов субъекта РФ противоречащими федеральному законодательству и признании их недействующими полностью или в части. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 наделяет прокуроров правом обращения в суд с заявлением о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. Для того чтобы использовать это важное для интересов обеспечения законности право, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам.

Так, в апреле 2001 года прокурором Тверской области принесен протест на отдельные положения Закона области "О пожарной безопасности в Тверской области", которые не соответствовали федеральному законодательству. Указанный протест и последовавшее судебное заявление прокурора были отклонены, и лишь Определением Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации протест прокурора был удовлетворен, а решение областного суда отменено.

6. При выполнении работ, связанных с участием в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются соответствующими приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Этот процесс детализирован Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 9 августа 1996 г. N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации" и указаниями Генеральной прокуратуры РФ от 20 декабря 1996 г. N 75/22 "О недостатках в работе по выполнению Приказа Генерального прокурора Российской Федерации и от 09.08.1996 N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации", Положением об управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным 19 июня 1996 г.

В данном Положении подчеркиваются требования, вытекающие из принципа централизации прокуратуры как единой федеральной системы, об исключении фактов представления в законодательные и иные органы не согласующихся между собой проектов законов и иных нормативных актов, а также противоречащих проводимой в стране правовой реформе. Такие предложения должны соответствовать и концепции развития прокуратуры РФ на переходный период.

Руководители структурных подразделений органов прокуратуры могут направлять инициативные проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, а также давать заключения на поступающие в органы прокуратуры проекты, подготовленные иными государственными структурами, только за подписью соответствующего прокурора или его заместителя. Предварительно такие проекты прорабатываются и визируются руководителями подразделения правового обеспечения.

Дата добавления: 2015-08-09