Задача 1. Статьей 6 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г

Статьей 6 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охра­не окружающей природной среды» Правительству РФ было предо­ставлено полномочие устанавливать порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. Во исполне­ние указанного полномочия Правительство РФ приняло постановле­ние от 28 августа 1992 г. №632 «Об утверждении Порядка определе­ния платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воз­действия».

Данное постановление Правительства РФ (в ред. от 14 июня 2001 г.) решением Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. №ГКПИ 2002-178 по гражданскому делу по заявлению ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» признано незаконным (недействительным).

В связи с этим Правительство РФ направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности постановления.

Конституционный Суд РФ определил, что данное постановление сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ (опре­деление от 10 декабря 2002 г. №284-0).

Возможно ли иное истолкование данного постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции?

Является ли названное постановление источником экологического права? Является ли источником экологического права названное определение Конституционного Суда РФ?

Описание сути задачи:

В первую очередь хотел бы отметить, что по теме этого прецедента было написано немало научных статей и высказано различных точек зрения. Вследствие того, что вопрос более теоретический, нежели практический, следу возможным скомпилировать в решении данной задачи большинство точек зрения и добавить к ним своё мнение в отношении самого прецедента, хотя это и выходит за рамки вопросов, поставленных в задаче.

Кратко изложу суть дела:

По заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал незаконным Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Позиция Верховного суда:

Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст. 17 НК РФ (общие условия установления налогов и сборов) и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ («Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом») была установлена не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ (в котором определены: плательщики, объект налогообложения, налоговая база, порядок исчисления платежа, налоговый период, налоговые ставки, сроки уплаты, налоговые льготы), т.е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции[6]. Плата формирует доходную часть федерального бюджета в виде группы налоговых доходов, включена в перечень федеральных налогов и сборов в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2002 год". С такими аргументами невозможно не согласиться.

Суд также установил, что Постановление Правительства N 632 противоречит Закону "Об охране окружающей среды" N 7-ФЗ от 10 января 2002 г., где в п. 1 ст. 16 говорится, что форма платы за загрязнение окружающей природной среды устанавливается федеральным законом.

Позиция Конституционного суда:

1. Основной смысл позиции Конституционного Суда РФ изложен в п. 4 абз. 5 Определения от 10 декабря 2002 г., где о плате за загрязнение окружающей среды дословно сказано как об источнике поступлений в федеральный бюджет. "Поэтому признание данного Постановления Правительства РФ противоречащим федеральному закону и недействующим означало бы одновременно и отмену соответствующего платежа, который предусмотрен действующими законодательными нормами, что недопустимо".

Теперь остановимся на применяемых в законодательстве и в Определении Конституционного Суда терминах. В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог - обязательный, индивидуальный, безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства. Органы государственной власти не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ. Сбор - обязательный взнос, взимаемый с организаций или физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения государственными органами действий в интересах плательщиков сбора, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий. В Определении же введен новый юридический термин "фискальный сбор", который больше нигде в федеральном законодательстве не применяется. В абз. 5 п. 5 Определения плата за загрязнение окружающей среды названа "по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором".

Следует отметить, что большинство исследователей в области финансового права склонны считать плату за загрязнение окружающей среды налогом. Федеральный закон, который должен был бы разъяснить ситуацию и поставить точку в спорах, до сих пор не принят.

2. В соответствии со ст. 23 Федерального закона "О Правительстве РФ" Правительство РФ на основании федеральных законов издает постановления и обеспечивает их исполнение. Делегирование Правительством РФ предоставленных ему законом полномочий данная норма не предполагает.

Конституционный Суд РФ в своем Определении N 284-О указал: "Делегирование Правительству Российской Федерации федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия - с учетом характера данной платы - не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации. При этом вводимые Правительством Российской Федерации ставки должны быть разумно обоснованными, справедливыми и соразмерными затратам органов публичной власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды от вредного воздействия, оказываемого в результате экономической и иной деятельности лиц, на которых возложена обязанность платы".

Из данной правовой позиции также следует, что Правительство РФ обязано самостоятельно реализовывать указанные полномочия. Однако в нарушение действующего законодательства Правительство РФ делегировало таковые полномочия на уровень министерств.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ о том, что Постановление не противоречит Конституции РФ и подлежит применению, Верховный Суд РФ при втором рассмотрении признал незаконным не все Постановление в целом, а именно те нормы, которые позволяли ведомствам и министерствам самостоятельно устанавливать нормативы экологических платежей, лишив тем самым Постановление всякого практического смысла.

Несмотря на то что вопрос о том, имеют ли больший приоритет судебные акты ВС РФ или КС РФ, ни в законодательстве, ни в теории права однозначно не решен, после вынесения Определения КС РФ от 10.12.2002 N 284-О правоприменительная практика (в том числе арбитражно-судебная) складывалась исходя из того, что Постановление Правительства РФ от 28.08.92 N 632 является действующим и подлежащим применению нормативным актом, а плата за негативное воздействие на окружающую среду подлежит уплате[7].

Отчасти причиной этого можно признать то, что в 2004 г. Конституционный Суд Постановлением от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" признал, что Гражданский процессуальный кодекс в той части, которая определяет полномочия Верховного Суда по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов Правительства, полномочия на принятие которых предоставлены последнему федеральными законами, таких полномочий Верховному Суду не предоставляет: «эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования - не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

Из настоящего Постановления не следует обязательность пересмотра вынесенных ранее Верховным Судом Российской Федерации решений по делам об оспаривании положений нормативных актов Правительства Российской Федерации, что не исключает для управомоченных субъектов возможности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующими запросами о проверке и подтверждении их конституционности».

Выводы:

1. Уплата законно установленных налогов и сборов является конституционной обязанностью каждого, как следует из статьи 57 Конституции Российской Федерации. Такая уплата полностью коррелирует с неприкосновенностью частной собственности, также гарантируемой Конституцией (часть 3 статьи 35).

Располагая установленными Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" правовыми средствами, Правительство обладает возможностью оперативного реагирования на возникающие проблемы финансового характера, однако меры, принимаемые им, связанные с установлением обязательных платежей, должны совершаться в рамках, установленных Конституцией и федеральными законами.

В этом смысле основная роль принадлежит статье 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека (в том числе неприкосновенность собственности) могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Принимая во внимание расплывчатость установленных в указанной статье целей, ради которых права могут быть ограничены, представляется более весомой гарантией защиты прав человека форма, в которой эти права могут быть ограничены - исключительно федеральный закон. Из этого следует по меньшей мере два вывода:

1) Правительство Российской Федерации не вправе собственным актом по собственному усмотрению допускать или предписывать изъятие собственности у граждан или юридических лиц даже "в целях защиты конституционного строя", "прав и законных интересов других лиц";

2) принятие федерального закона, формально предоставляющего право Правительству принимать такие акты, в этом смысле не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку реализация такого закона потенциально может привести к нарушению прав человека правительственным актом.

2. Действующее конституционное и налоговое законодательство, равно как и существующая судебная практика, прежде всего Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, не подвергает сомнению тот факт, что все существенные параметры платежа, являющегося по своей природе (а не только по формальным признакам) налогом, должны быть установлены федеральным законом (если шире - законодательным органом). Делегирование полномочий по установлению отдельных элементов налогообложения исполнительным органам (прежде всего Правительству РФ) является недопустимым и противоречит Конституции РФ.

На мой взгляд, все элементы сборов как платежей, от которых невозможно уклониться без существенных негативных правовых последствий, должны быть установлены федеральным законом. Сложная процедура принятия закона является большей гарантией обоснованности и продуманности введения таких платежей. Вместе с тем представляется допустимым подход, при котором федеральный закон устанавливает не конкретную ставку платежа, а пределы, в рамках которых Правительство принимает решения, руководствуясь меняющейся конъюнктурой того или иного рынка (например, таможенные платежи).

Установление же платы за совершение услуг гражданско-правового характера Правительством самостоятельно допустимо на рынках, где подобные услуги возможно приобрести у других участников рынка, действующих наравне с публично-правовыми образованиями в условиях конкуренции.

В настоящее время конституционно-правовое регулирование компетенции Правительства Российской Федерации в части установления обязательных платежей, равно как и судебная практика, настолько противоречивы и запутанны, что дают практически равные возможности в случае судебного обжалования актов Правительства РФ как представителям Правительства, так и заявителям. Нельзя не заметить, что при столкновении таких практически равнозначимых государственных функций, как защита прав граждан (в первую очередь социальных) и обеспечение неприкосновенности собственности, огромное значение приобретают политические, а не правовые факторы. Вместе с тем внятное и четкое конституционно-правовое регулирование статуса Правительства РФ и основ реализации бюджетной и налоговой политики сможет поспособствовать снижению значения таких факторов в деятельности судов

Решение:

1. Возможно ли иное истолкование данного постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции?

Да, теоретически иное истолкование данного постановления возможно; практически же признаётся правильность его применения.

2. Является ли названное постановление источником экологического права?

Да, является; оно содержит правила поведения, создаёт экологические правоотношения.

Является ли источником экологического права названное определение Конституционного Суда РФ?

Так как это в большей части вопрос теории, мнения теоретиков по нему расходятся. К примеру, А.Ю. Семьянова считает, что решения судов, в том числе Конституционного суда, не являются источниками экологического права[8]. Я более склоняюсь к позиции А.К. Голиченкова, который отмечает, что так называемые прецеденты могут считаться источниками экологического права в случае, если понятие источника права соответствует форме учреждения, изменения и отмены нормы права, а не её создания; следовательно, я считаю, что в данном случае постановление конституционного суда не является источником экологического права, поскольку оно лишь мотивирует применение Постановления Правительства, но не изменяет его, не учреждает, не отменяет.

Итоговый вывод: Теоретически иное толкование данного Постановления возможно и даже правильно, по моему мнению; практически же суды склоняются к пониманию, изложенному в определении Конституционного суда. Постановление, по моему мнению, является источником экологического права, в отличие от определения конституционного суда.

Судебная практика (выборочно):

Постановление ФАС СЗО от 29.06.2005 N А42-2603/04-27

В соответствии с Определением КС РФ от 10.12.2002 N 284-О плата за загрязнение окружающей среды является сбором неналогового характера. Согласно п. 3 ст. 1 НК РФ действие НК РФ распространяется на правоотношения по установлению и взиманию сборов только в том случае, если это прямо предусмотрено Кодексом. Таким образом, поскольку взимание платежей за загрязнение окружающей среды не регулируются налоговым законодательством, то налоговые органы не вправе начислять пени за несвоевременную уплату указанных платежей в соответствии со ст. 75 НК РФ.

Постановление ФАС ПО от 09.06.2005 N А55-17221/04-22

В силу Определения Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О плата за негативное воздействие на окружающую среду является фискальным сбором (неналоговым платежом), следовательно, применение порядка бесспорного взыскания данных платежей, предусмотренного Налоговым кодексом РФ, является неправомерным.

Постановление ФАС ВСО от 03.06.2005 N А33-20423/04-С3-Ф02-2434/05-С1

Постановление ФАС ВСО от 03.06.2005 N А33-20423/04-С3-Ф02-2435/05-С1

Плата за загрязнение окружающей среды по своей природе является сбором в понимании ст. 8 НК РФ, следовательно, налоговый орган имеет право в соответствии с нормами НК РФ выставлять требование об уплате недоимки и пени по указанным платежам.

Постановление ФАС СЗО от 31.01.2005 N А13-7546/04-21

В соответствии с п. 5 Определения Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О плата за негативное воздействие на окружающую среду не является сбором в смысле, придаваемом этому понятию налоговым законодательством. Следовательно, налоговые органы не наделены правом контролировать ее исчисление и уплату в бюджет и не вправе применять к названным платежам положения Налогового кодекса РФ, в том числе касающиеся бесспорного взыскания налогов и сборов и начисления пеней.

Использованные при решении задачи материалы:

1) Нормативно-правовые акты:

Конституция РФ;

ФКЗ «О Конституционном Суде»;

Налоговый кодекс РФ;

ФЗ «Об охране окружающей среды»;

ФЗ «О Правительстве РФ»;

ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»;

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охра­не окружающей природной среды»;

Постановле­ние правительства РФ от 28 августа 1992 г. №632 «Об утверждении Порядка определе­ния платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воз­действия».

2) Юридическая литература:

А.Ю. Семьянова. Экологическое право: курс лекций // Юстицинформ, 2005;

В.М. Жуйков. Роль права в защите национальных интересов // Журнал российского права, 2005, №12;

О.В. Петерс. Плата за загрязнение окружающей природной среды // Право и экономика, 2003, №3;

А.В. Киц. Что такое фискальный сбор и как с ним бороться // Законодательство и экономика, 2003, №4;

И. Алешев. Любишь прокатиться, люби и расплатиться // ЭЖ-Юрист, 2007, №7;

И.И. Кожедубова. Платежи за загрязнение окружающей среды // Налоги (газета), 2006, №33.

П.В. Евдокимов. Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду – от теоретических споров к правоприменительной практике // Юридический мир, 2006, №2;

Д.А. Кобзарь. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о коупетенции по установлению обязательных платежей // Право и политика, 2005, №9.

Использованный понятийный аппарат:

Налог - обязательный, индивидуальный, безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства.

Сбор - обязательный взнос, взимаемый с организаций или физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения государственными органами действий в интересах плательщиков сбора, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий.

Дата добавления: 2015-08-18